河南：區(qū)域水量交易的探索與實(shí)踐

亮點(diǎn)

河南省水利廳主動(dòng)作為，各級(jí)各部門密切配合，試點(diǎn)地區(qū)勇于探索，大膽實(shí)踐，敢于創(chuàng)新，試點(diǎn)工作成效顯著。

一是較好地完成了試點(diǎn)方案確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。水量交易方面，依托南水北調(diào)中線工程，完成了3宗區(qū)域間水量交易，交易水量3.24億m3。交易平臺(tái)建設(shè)方面，組建河南省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心。制度建設(shè)方面，出臺(tái)《河南省南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)處置管理辦法（試行）》等多項(xiàng)水量交易的相關(guān)制度辦法，健全了水權(quán)交易規(guī)則。

二是發(fā)揮了南水北調(diào)工程的綜合效益。購買水量的地區(qū)可減少對當(dāng)?shù)厮Y源的過度開發(fā)，退還擠占的生態(tài)用水，更好地發(fā)揮南水北調(diào)工程的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

三是實(shí)現(xiàn)了運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源的作用。在全省用水總量、分水指標(biāo)已經(jīng)確定的情況下，不再通過行政手段配置水資源，引導(dǎo)南陽、平頂山將短期內(nèi)不能利用的水量有償轉(zhuǎn)讓給登封、新密，既有效緩解了區(qū)域間水資源供需矛盾，促進(jìn)了不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也充分發(fā)揮了市場配置水資源作用。

四是極大增強(qiáng)了群眾的節(jié)水意識(shí)。通過對水權(quán)相關(guān)政策等的大力宣傳，使群眾認(rèn)識(shí)水資源的有限性、稀缺性以及價(jià)值屬性等，樹立水資源有償調(diào)配理念，促進(jìn)形成良好的節(jié)水意識(shí)、用水方式，為深化水權(quán)水市場建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

河南省地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域，全省多年平均水資源總量 403.53 億 m3，人均不足 400 m3，僅為全國平均的1/5，屬于水資源嚴(yán)重短缺的省份。

南水北調(diào)中線工程建成通水，相當(dāng)于增加了河南年均水資源總量的9.3%，在南陽市、鄧州市等受水區(qū)全部接納消化分配水量后，通過節(jié)水改造，每年約有2億～3億m3節(jié)余水量。部分地區(qū)節(jié)余水量的出現(xiàn)，為開展區(qū)城間水量交易帶來了重大機(jī)遇。用水需求較強(qiáng)的鄭州市與節(jié)余水量較多的南陽市之間，分水口門過水能力滿足水量調(diào)度條件。新密市正在啟動(dòng)的應(yīng)急供水工程，與南水北調(diào)調(diào)蓄水庫直接相連。南水北調(diào)水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，在鄭州與南陽、新密與鄧州之間，以及中線工程沿線其他地市之間，組織開展區(qū)域水量交易已具備必要的工程和技術(shù)條件。

一、工作思路和目標(biāo)任務(wù)

1.工作思路

貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)關(guān)于積極開展水權(quán)交易試點(diǎn)的相關(guān)精神和“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針，按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度為基礎(chǔ)，以南水北調(diào)中線工程沿線區(qū)域?yàn)樵圏c(diǎn)，逐步開展處于不同流域的區(qū)域間水量交易，建立健全水量交易規(guī)則體系，提高水資源利用效益和效率，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，為河南乃至全國層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和示范。

2.工作目標(biāo)

通過3年努力，力爭區(qū)域間交易水量3億～5億m3；初步構(gòu)建統(tǒng)一、開放、透明、高效的省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)；建立健全水權(quán)交易信息系統(tǒng)、交易規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

3.主要任務(wù)

一是開展區(qū)域間水量交易。明確可交易水量，規(guī)范水量交易程序?yàn)榇_定交易主體、提出交易申請、開展交易協(xié)商、簽定交易協(xié)議。試點(diǎn)期間，區(qū)域間水量交易主要通過南水北調(diào)主體工程、配套工程進(jìn)行履約，并嚴(yán)格交易監(jiān)管和交易收益使用。二是開展水權(quán)交易中心建設(shè)。組建河南省水權(quán)交易機(jī)構(gòu)，建立水權(quán)交易信息系統(tǒng)。三是建立水權(quán)交易規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。制定出臺(tái)河南省南水北調(diào)水量交易暫行辦法、河南省水權(quán)交易資金管理和使用辦法、河南省水權(quán)交易規(guī)則，探索建立水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

二、主要做法

1.建立初始水權(quán)確認(rèn)機(jī)制和嚴(yán)格的用水指標(biāo)控制機(jī)制，倒逼缺水地區(qū)通過水權(quán)交易滿足其用水需求，解決了“誰來買”問題

第一，建立南水北調(diào)初始水權(quán)確認(rèn)機(jī)制。明確水權(quán)歸屬是水權(quán)交易的前提，不同的水權(quán)交易有不同的確權(quán)需要?？鐓^(qū)域的水量交易，要求對區(qū)域取用水總量和權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)。對于開展南水北調(diào)水量交易而言，需要先確定各受水區(qū)的區(qū)域初始水權(quán)?？紤]受水區(qū)各市縣通過繳納南水北調(diào)工程建設(shè)基金獲得的分配水量指標(biāo)可視為該區(qū)域的初始水權(quán)，河南省根據(jù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，制定了《河南省南水北調(diào)中線一期工程水量分配方案》并由省政府印發(fā)實(shí)施，明確了南水北調(diào)受水區(qū)各口門分配水量指標(biāo)，為開展區(qū)域間水量交易奠定了基礎(chǔ)。

第二，建立嚴(yán)格的南水北調(diào)用水指標(biāo)控制機(jī)制。南水北調(diào)工程運(yùn)行后，由于各地用水需求與南水北調(diào)分水指標(biāo)存在差異，一些地區(qū)多次要求調(diào)整南水北調(diào)用水指標(biāo)，甚至一些不在規(guī)劃受水區(qū)范圍的地區(qū)也要求使用南水北調(diào)用水指標(biāo)。省水利廳及時(shí)會(huì)同省南水北調(diào)辦印發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)水量指標(biāo)使用問題的意見》，明確跨省轄市和直管縣（市）使用南水北調(diào)中線用水指標(biāo)的，需通過水權(quán)交易的方式取得南水北調(diào)用水指標(biāo)的使用權(quán)，南水北調(diào)用水指標(biāo)所有權(quán)不變。省轄市內(nèi)部各縣（市、區(qū)）之間調(diào)整用水指標(biāo)，可采取無償調(diào)整，也可通過水權(quán)交易進(jìn)行調(diào)整，具體調(diào)整方式由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T報(bào)省轄市政府確定；本轄區(qū)內(nèi)沒有節(jié)余用水指標(biāo)可進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)通過水權(quán)交易方式從其他省轄市、省直管縣（市）解決用水指標(biāo)問題。這就從機(jī)制上倒逼缺水地區(qū)通過區(qū)域水權(quán)交易方式滿足其用水需求，培育了水權(quán)交易“買方”。

2.建立節(jié)余水量指標(biāo)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，倒逼有節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)開展水權(quán)交易，解決了“誰來賣”問題

南陽、鄧州等一些地區(qū)由于現(xiàn)階段用水需求和南水北調(diào)分水指標(biāo)存在差異，以及配套工程有待完善等原因，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)尚不能完全消化南水北調(diào)用水指標(biāo)。然而，由于擔(dān)心水權(quán)交易會(huì)影響將來本地區(qū)用水以及交易觀念不足等原因，潛在賣方普遍存在“不愿賣”的惜售現(xiàn)象，制約了水權(quán)交易的開展，影響了水資源配置的優(yōu)化。在這種情況下，經(jīng)省政府同意，由省政府辦公廳出臺(tái)文件，建立了節(jié)余水量指標(biāo)認(rèn)定與收儲(chǔ)機(jī)制。其基本思路是：對于各地區(qū)暫未能利用的南水北調(diào)水量指標(biāo)，認(rèn)定為節(jié)余指標(biāo)；在各地區(qū)自己對節(jié)余指標(biāo)不處置也不交易的情況下，由省水利廳認(rèn)定為節(jié)余指標(biāo)并委托省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心予以收儲(chǔ)交易。交易后，基本水費(fèi)按有關(guān)規(guī)定上繳省南水北調(diào)工程管理部門，按比例分?jǐn)偟叫纬晒?jié)余指標(biāo)的區(qū)域。轉(zhuǎn)讓節(jié)余指標(biāo)獲得的增值部分，則由收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓單位按照國家和省相關(guān)規(guī)定管理使用。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)，一方面可以倒逼有節(jié)余指標(biāo)的市縣開展水權(quán)交易，另一方面可以解決節(jié)余指標(biāo)分散、供需不匹配問題，減少買方和多個(gè)賣方同時(shí)進(jìn)行談判的交易成本。

從實(shí)踐上看，目前這套機(jī)制已經(jīng)開始發(fā)揮作用，省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心已經(jīng)與開封市政府和鄭州市高新區(qū)管委會(huì)簽訂了意向協(xié)議，而原先轉(zhuǎn)讓意愿不強(qiáng)的鶴壁、焦作、鄧州等地區(qū)，2017年已經(jīng)主動(dòng)向省水利廳申報(bào)其可轉(zhuǎn)讓的南水北調(diào)節(jié)余水量。

3.建立“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的水權(quán)交易動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，解決了供需雙方利益不同步問題

合理的交易期限是區(qū)域水權(quán)交易順利開展的重要條件。在區(qū)域水權(quán)交易中，買方普遍擔(dān)憂開展水權(quán)交易并配套建設(shè)引水工程和水廠后，由于工程投資大，交易期限過短，在經(jīng)濟(jì)上不劃算，因而希望能獲得長期、穩(wěn)定的交易水量；而賣方則擔(dān)心水量交易期限過長會(huì)影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水。

為了滿足供求雙方對于交易的不同訴求，河南省在南水北調(diào)水權(quán)交易中，普遍采取“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合，較好地解決了供需雙方利益不同步問題。以平頂山市和新密市的交易為例，二者就通過簽訂《交易意向書》的形式，約定保障新密市在20年內(nèi)每年不超過2 200萬m3的用水需求；同時(shí)每3年簽訂一次《水量交易協(xié)議》，協(xié)商確定協(xié)議期限內(nèi)交易雙方的水量交易數(shù)量和價(jià)格?？梢哉J(rèn)為，“長期意向”和“短期協(xié)議”相結(jié)合，形成了區(qū)域間水量交易動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障了水量交易的穩(wěn)定性和靈活性，維護(hù)了交易雙方的核心利益。

4.建立水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制，解決了水權(quán)交易定價(jià)問題

圍繞交易價(jià)格這一水權(quán)交易的核心要素，省水利廳出臺(tái)了《關(guān)于南水北調(diào)水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見》，會(huì)同省南水北調(diào)辦出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范南水北調(diào)水量交易綜合水費(fèi)繳納渠道的通知》，用以指導(dǎo)交易雙方協(xié)商定價(jià)，從而建立了南水北調(diào)水量交易價(jià)格的形成機(jī)制。從目前的進(jìn)展看，該價(jià)格機(jī)制較好地解決水權(quán)交易定價(jià)問題，得到了各方的認(rèn)可，保障了水權(quán)交易的順利推進(jìn)。

一是建立政府建議價(jià)與市場協(xié)議價(jià)相結(jié)合的定價(jià)機(jī)制。試點(diǎn)初期，平頂山市和新密市對交易價(jià)格反復(fù)協(xié)商，新密市擔(dān)心交易價(jià)格過高，而平頂山市則擔(dān)心交易價(jià)格過低。在這種情況下，省水利廳及時(shí)通過發(fā)布指導(dǎo)意見的形式，提出了建議參考價(jià)，為雙方順利達(dá)成意向協(xié)議奠定了重要基礎(chǔ)。后來的幾宗交易也均以該建議參考價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商，保障了交易的順利推進(jìn)。

二是建立水權(quán)交易價(jià)格與南水北調(diào)綜合水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保水權(quán)交易與南水北調(diào)工程運(yùn)行的有效銜接。在水權(quán)交易價(jià)格構(gòu)成上，鑒于南水北調(diào)工程運(yùn)行試行兩部制水價(jià)（基本水價(jià)+計(jì)量水價(jià)）的實(shí)際情況，將綜合水價(jià)（含基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)）作為水權(quán)交易價(jià)格的重要構(gòu)成，基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)按照國家和省發(fā)改委明確的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。其中，基本水費(fèi)按照轉(zhuǎn)讓方所在地基本水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，仍由轉(zhuǎn)讓方繳納；計(jì)量水費(fèi)按照受讓方取水口門所在地計(jì)量水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由受讓方繳納。交易期內(nèi)，國家對水量交易涉及的基本水價(jià)、計(jì)量水價(jià)繳納有明確規(guī)定的，按照國家規(guī)定繳納。

三是建立交易收益與水源工程水價(jià)的比照機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障了轉(zhuǎn)讓方的合理收益。交易收益是南水北調(diào)水權(quán)交易價(jià)格構(gòu)成的另一重要內(nèi)容。在交易初期，交易收益參考價(jià)如何確定成為各方共同關(guān)注的焦點(diǎn)。對此，借鑒成本法的價(jià)格計(jì)算方法，省水利廳建議在水權(quán)試點(diǎn)期間，以水源地同類水源的水價(jià)或受讓方所在地同類水源水價(jià)為參考，最高不宜超過國家發(fā)展改革委明確的南水北調(diào)中線一期主體工程的水源工程綜合水價(jià) （即0.13元/m3）。今后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高和水資源價(jià)值的進(jìn)一步凸顯，交易雙方可以在該價(jià)格基礎(chǔ)上進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、任務(wù)完成情況

一是完成了南水北調(diào)用水指標(biāo)交易量目標(biāo)。經(jīng)過3年試點(diǎn)期內(nèi)的工作推進(jìn)，河南省目前已正式簽訂協(xié)議完成了南陽市分別與新鄭市和登封市、平頂山市與新密市的區(qū)域間3筆南水北調(diào)水量交易，區(qū)域間交易水量3.24億m3，還達(dá)成了每年2.37億m3交易水量的意向；二是建設(shè)了省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)。由省水利投資集團(tuán)有限公司注資組建了省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心有限公司，搭建起了省級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)；三是基本建立了水權(quán)交易信息系統(tǒng)、交易規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。依托中國水權(quán)交易所建立了水權(quán)交易信息系統(tǒng)，但省級(jí)水權(quán)交易信息系統(tǒng)尚未建立。出臺(tái)了《河南省南水北調(diào)水量交易管理辦法 （試行）》（豫水政資〔2015〕6 號(hào)）、《河南省南水北調(diào)水量交易風(fēng)險(xiǎn)防控指導(dǎo)意見》（豫水政資〔2016〕99 號(hào)）等管理辦法，初步建立了水權(quán)交易規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

四、主要經(jīng)驗(yàn)

河南省通過3年多的水權(quán)試點(diǎn)工作，圍繞區(qū)域水量交易，探索了如何培育水市場、怎樣開展交易，解決了交易的難點(diǎn)問題，探索出了一套切合實(shí)際、行之有效、可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，可為全國水權(quán)工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.通過試點(diǎn)實(shí)踐回答了如何培育水市場的問題

水市場培育的關(guān)鍵是如何激活水權(quán)交易的買方與賣方。河南將南水北調(diào)水量分解落實(shí)到了各有關(guān)市縣，建立了南水北調(diào)用水指標(biāo)調(diào)配機(jī)制，明確跨區(qū)域間南水北調(diào)用水指標(biāo)的調(diào)劑，不再通過行政配置解決，需新增用水的必須通過水權(quán)交易的方式解決，這就從機(jī)制上倒逼有用水需求的地區(qū)通過市場購買水權(quán)，從而培育了水權(quán)交易的“買方”。河南探索建立了節(jié)余水量指標(biāo)認(rèn)定與收儲(chǔ)機(jī)制，對受水區(qū)暫未利用的南水北調(diào)水量認(rèn)定為節(jié)余指標(biāo)，節(jié)余指標(biāo)可進(jìn)行處置和交易，但對不處置也不交易的，由水權(quán)收儲(chǔ)中心統(tǒng)一收儲(chǔ)后進(jìn)行交易，賣方市場也由此得到培育。技術(shù)評(píng)估也表明，南水北調(diào)受水區(qū)市縣正積極參與水權(quán)交易，水市場已初步建立。

2.通過試點(diǎn)實(shí)踐回答了怎樣實(shí)施區(qū)域水量交易的問題

實(shí)施區(qū)域水量交易主要包括以下環(huán)節(jié)：一是明確區(qū)域取用水權(quán)益。將用水總量控制指標(biāo)和南水北調(diào)水量分配指標(biāo)分解到各市縣，建立省市縣三級(jí)用水總量控制指標(biāo)體系。二是確定交易主體和交易水量?？h級(jí)以上地方人民政府或政府委托水行政主管部門等單位作為交易的主體；通過摸底調(diào)查和科學(xué)測算，將當(dāng)年未使用并在下一個(gè)水量調(diào)度年內(nèi)仍不具備使用條件的作為可交易水量。三是搭建收儲(chǔ)交易平臺(tái)。收儲(chǔ)中心將閑置分散的指標(biāo)集中收儲(chǔ)，再投放市場，減少買賣雙方的交易成本；通過平臺(tái)進(jìn)行水量交易，確保交易的公開公平公正。四是規(guī)范交易程序。每一宗交易嚴(yán)格按照申請、協(xié)商、協(xié)議簽訂、履約等程序規(guī)范進(jìn)行。五是嚴(yán)格交易監(jiān)管。水行政主管部門對交易的工程條件、指標(biāo)結(jié)余量、水資源配置情況、水資源管理情況等進(jìn)行了審核和監(jiān)管，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入，彌補(bǔ)市場失靈，維護(hù)水市場良好秩序。

3.通過試點(diǎn)實(shí)踐探索解決了區(qū)域水量交易的難點(diǎn)問題

一是探索形成“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的交易方式，解決交易雙方交易期限訴求不一致的問題。在區(qū)域水量交易中，買方希望獲得長期穩(wěn)定的水量，賣方考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，只愿在短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓閑置水量指標(biāo)。河南在試點(diǎn)過程中，采取“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的交易方式，較好地解決了供需雙方交易期限訴求不一致的問題。二是探索建立政府建議價(jià)與市場協(xié)議價(jià)相結(jié)合的定價(jià)機(jī)制，解決交易定價(jià)問題。河南將南水北調(diào)工程綜合水價(jià)（基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)）明確為交易參考價(jià)，交易雙方通過協(xié)商，適當(dāng)增加一定收益費(fèi)用作為對轉(zhuǎn)讓方的補(bǔ)償，以此確定水權(quán)交易價(jià)格。收益費(fèi)用比照水源地同類水源水價(jià)或受讓方同類水源水價(jià)確定，動(dòng)態(tài)調(diào)整，保障了各方利益。三是探索建立了水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，避免交易履約過程中的糾紛。對枯水年無法轉(zhuǎn)讓約定水量、轉(zhuǎn)讓區(qū)未完成地下水壓采任務(wù)或最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求、工程毀損或突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致無法進(jìn)行交易等風(fēng)險(xiǎn)，河南探索建立了風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，水利部門加強(qiáng)水量交易的監(jiān)督指導(dǎo)和聯(lián)合調(diào)度，轉(zhuǎn)讓合同中明確各方責(zé)任及應(yīng)急處置措施，確保水量交易的順利開展。四是出臺(tái)了一系列水權(quán)交易制度，建立了交易規(guī)則體系。針對水權(quán)交易過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與問題，從明確區(qū)域用水權(quán)益、節(jié)余指標(biāo)處置、收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓、交易價(jià)格、水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防控方面分別制定出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法與指導(dǎo)意見，為區(qū)域水量交易提供制度保障。 ■