湖北：宜都探索農(nóng)村堰塘水權(quán)確權(quán)改革的實踐

亮點

經(jīng)過3年多的試點實踐，宜都探索出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)的初步經(jīng)驗。

宜都試點回答了為什么要開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)的問題。近年國家每年發(fā)布中央1號文件，突出解決“三農(nóng)”問題，保障農(nóng)民利益；水法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。通過這次確權(quán)工作，將水塘水資源使用權(quán)落實到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶，相關(guān)收益為村集體或農(nóng)戶所有，保障了農(nóng)民用水權(quán)益，將中央精神和法律規(guī)定落到了實處，讓農(nóng)民吃了“定心丸”。同時，通過明晰權(quán)屬關(guān)系，使堰塘水的單一公共資源屬性具有了個人權(quán)益屬性，調(diào)動了農(nóng)民管水、護(hù)水的主動性和積極性。堰塘用水實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”的轉(zhuǎn)變，供水秩序得到維護(hù)，灌溉保證率明顯提高，用水矛盾明顯減少，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧。

宜都試點探索了水權(quán)改革與小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)等如何聯(lián)動協(xié)同的問題。宜都注重水權(quán)確權(quán)與其他改革特別是小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)改革之間的統(tǒng)籌。在小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地確權(quán)登記，開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)，促進(jìn)建、管、用相統(tǒng)一，水權(quán)與工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)與土地承包權(quán)相互匹配，水權(quán)成為有源之水，工程成為有水之源，土地有了水源保障，三權(quán)落在一處，充分調(diào)動了農(nóng)民用水、管水的積極性，保障了農(nóng)民用水權(quán)益，形成改革合力，發(fā)揮了改革的綜合效益。

湖北省宜都市作為全國7個水權(quán)試點單位之一，從2015年開始重點開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)工作。3年來，按照水利部和湖北省人民政府批復(fù)的《湖北省宜都市水權(quán)試點方案》（以下簡稱《試點方案》），宜都市委、市政府勇于探索、敢于創(chuàng)新，較好地完成了《試點方案》確定的各項目標(biāo)任務(wù)。一是將全市123個行政村的8 597口堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)放了水資源使用權(quán)證；二是選擇了2個行政村，按照豐增枯減、水隨田走的原則，將堰塘的灌溉用水權(quán)進(jìn)一步確權(quán)到農(nóng)戶；三是開發(fā)完成了宜都市農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理系統(tǒng)；四是出臺了農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記辦法，為水權(quán)確權(quán)提供了制度保障。

一、宜都市水情及水權(quán)試點前的工作基礎(chǔ)

宜都市位于鄂西南山地與江漢平原過渡地帶，長江與清江在此交匯，素有“楚蜀咽喉”“三峽門城”“鄂西門戶”之稱。轄8個鎮(zhèn)1個鄉(xiāng)1個街道、2個管委會，人口39.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28.3萬人。全市面積1 357 km2， 耕地面積 25萬畝 （1畝=1/15 hm2）。全市多年平均徑流總量11億m3，多年平均降雨量1 235.4 mm。除有十分豐富的本地徑流外，長江、清江、漁洋河三大水系從境內(nèi)穿過。全市有中小型水庫46座，其中中型水庫5座,小(1)型水庫9座，小(2)型水庫 32座，總庫容1.89億m3。堰塘8 597口，總庫容0.23億m3。全市多年平均水資源總量約7.934億m3，人均水資源量約2 022 m3。

宜都市降水、地表徑流較豐富，多年平均年降雨量1 235.4 mm，雨量基本能滿足作物正常生長需要，但部分年份和月份仍會缺水受旱。10多年前，宜都市借鑒土地、山林經(jīng)營管理體制改革的做法和經(jīng)驗，開展了小型水利設(shè)施“受益戶共有制”改革。即把小型水利工程（如堰塘、灌溉渠、引水河垱、小型泵站等）的使用權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤，對所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶使用的小型水利工程，在一定期限內(nèi)將使用權(quán)確定到受益農(nóng)戶。受益群體以每個成員的受益面積（人數(shù)或受益程度）為基礎(chǔ)確定其共有份額，工程經(jīng)營管理由受益群體自主決定并用合同明確權(quán)利義務(wù)。2005年，宜都市人民政府出臺了《農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬登記發(fā)證管理辦法》，對已改革的水利設(shè)施核發(fā)權(quán)屬證書，讓農(nóng)民對水利設(shè)施所擁有的使用權(quán)具有合法有效憑證。宜都市開展的“受益戶共有制”改革為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的堰塘中水資源使用權(quán)確權(quán)登記奠定了基礎(chǔ)。

二、工作思路和目標(biāo)任務(wù)

1.總體思路

根據(jù)水利部水權(quán)改革試點的要求，立足宜都市情水情，以農(nóng)村小型水利設(shè)施“受益戶共有制”改革為基礎(chǔ)，結(jié)合正在開展的農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記工作，進(jìn)一步摸清農(nóng)村堰塘水資源量及利用情況，積極開展“農(nóng)村集體水權(quán)”確權(quán)工作，出臺確權(quán)登記制度，推進(jìn)農(nóng)村水利改革的不斷深入，實現(xiàn)堰塘水資源更合理的配置、高效的利用和更有效的保護(hù)。

試點范圍：全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘。

2.工作目標(biāo)

積極開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)試點工作，通過2～3年的努力，對全市所有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，對具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶；出臺農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記的有關(guān)制度辦法，初步建立一套歸屬明確、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記制度。

3.主要任務(wù)

宜都市水權(quán)試點主要任務(wù)包括：一是開展摸底調(diào)查，對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘中的水資源量以及開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計，建立堰塘基本特性及水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫和管理檔案臺賬。二是出臺確權(quán)登記管理辦法，對確權(quán)主體、條件、程序等進(jìn)行規(guī)定。三是開展確權(quán)登記，對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的堰塘進(jìn)行水資源使用權(quán)確權(quán)登記。四是明晰水權(quán)、登記發(fā)證，將農(nóng)村集體水權(quán)的各項權(quán)能逐步落實到位，建立農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記信息管理系統(tǒng)和檔案建設(shè)。

三、主要做法

1.強(qiáng)化組織建設(shè)確保試點工作開展

一是成立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。試點任務(wù)明確后，宜都市成立了由市人民政府市長任組長，市委、市政府分管農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為副組長，政府辦、法制辦、水利局、發(fā)改局、財政局、經(jīng)管局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（處）行政主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的宜都市農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在市水利局，同時明確了各職能部門的責(zé)任分工。

二是層層分解壓實任務(wù)。市水利局成立了水權(quán)改革辦公室，組建了3個水權(quán)改革工作專班，即調(diào)查工作專班、軟件開發(fā)專班、工程建設(shè)指導(dǎo)專班。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（處）人民政府分別組建了工作專班，并組建由各行政村黨支部書記牽頭，村組干部、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的同志組成的工作專班，協(xié)助水權(quán)改革辦公室做好本轄區(qū)農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)工作的實施和各村堰塘清查確權(quán)、登記建簿、總結(jié)驗收等項工作。

三是建立督促指導(dǎo)機(jī)制。宜都市委、市政府高度重視水權(quán)改革試點工作，將水權(quán)試點列入全面深化改革工作重點。2015年納入黨代會、人代會工作報告，2016年納入 《政府工作報告》重點任務(wù)項目，2017年納入市級領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜重大改革項目，將水權(quán)試點進(jìn)展情況作為重要的考核指標(biāo)，加大督察落實力度，實行督查季度考核。

2.重點抓好確權(quán)工作的六個環(huán)節(jié)

一是摸底調(diào)查。對每口堰塘進(jìn)行實地勘測，查清堰塘的地理位置、四至邊界、可蓄水量、受益灌溉面積、近年來的用水情況，建立一個“堰塘基本特性及水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫”，形成一張“堰塘調(diào)查表”。

二是水量平衡核算。宜都將全市用水總量控制指標(biāo)配置到了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元進(jìn)行總量控制。對確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘水資源，根據(jù)調(diào)查的堰塘用水情況和灌溉面積進(jìn)行水量平衡測算，做到既保障合理用水又不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量控制指標(biāo)；對進(jìn)一步確權(quán)到農(nóng)戶的堰塘用水，先預(yù)留一定比例（30%）作為生態(tài)用水，將剩余的（70%）作為可分配水量，結(jié)合小型水利工程產(chǎn)權(quán)，按照各農(nóng)戶受益灌溉面積比例分配到農(nóng)戶。

三是堰塘治理。明確堰塘整治質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，編制《堰塘整治技術(shù)手冊》指導(dǎo)施工，統(tǒng)籌涉農(nóng)部門資金，并按“先建后補(bǔ)”機(jī)制完成堰塘整治，充分調(diào)動了農(nóng)民自主參與建設(shè)和管理的積極性。通過整合水利項目、國土整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等建設(shè)資金，對全市6 000余口堰塘進(jìn)行了整治，總投資8 000萬元。結(jié)合 “省級水生態(tài)文明建設(shè)試點”，投資60萬元為部分堰塘安裝生態(tài)浮島，因地制宜種植沉水、浮水植物，對堰塘水體進(jìn)行凈化修復(fù)，改善堰塘水質(zhì)和周邊環(huán)境。

四是建設(shè)量水設(shè)施。編制量水工作手冊，規(guī)范量水方法，確保確權(quán)水量可計量。由專業(yè)施工隊統(tǒng)一安裝水位標(biāo)尺，用于觀測和測量堰塘蓄水量；在輸水涵管出口建設(shè)3～5 m長的標(biāo)準(zhǔn)量水堰，為每個堰塘管護(hù)員發(fā)放《量水設(shè)施工作手冊》。

五是建立制度。出臺農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記辦法，建立一套水權(quán)確權(quán)登記制度。

六是發(fā)放權(quán)證。對確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，明確灌溉面積、受益人口、堰塘容水量和蓄水位、委托管理人等；對進(jìn)一步確權(quán)到農(nóng)戶的，按照豐增枯減、水隨田走的原則，經(jīng)村級公示后，將灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶，并明確該農(nóng)戶的灌溉面積和水量份額。

四、目標(biāo)任務(wù)完成情況

1.對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘中的水資源量以及開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水利管理站及村委會組成專班，對全市8 597口農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘進(jìn)行實地勘測，確定堰塘的地理位置、水源條件、邊界、水面面積、水深、正常蓄水量、堤身等工程特性和現(xiàn)狀主要功能及水資源開發(fā)利用情況。根據(jù)歷史習(xí)慣，走訪農(nóng)戶調(diào)查該堰塘所受益的范圍、服務(wù)農(nóng)戶戶數(shù)和人口，依據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)登記的耕地面積以及種植結(jié)構(gòu)等，建立了堰塘基本特性及水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫和管理檔案臺賬。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，全市500～1萬m3堰塘共有7 904口，總?cè)莘e 1 727.4萬 m3；1萬～5萬 m3堰塘共有204口，總?cè)莘e404.5萬m3；5萬～10萬m3堰塘共有28口，總?cè)莘e192.6 萬 m3。

結(jié)合全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，對全市堰塘進(jìn)行測繪，形成測繪數(shù)據(jù)成果。測繪內(nèi)容包括：圖上標(biāo)注堰塘名稱、繪出大致輪廓；測量標(biāo)注堰塘地理坐標(biāo)、堤頂高程、堰堤頂高程以下控制面積、測量標(biāo)注堰塘蓄水量。

2.對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的堰塘，進(jìn)行水資源使用權(quán)確權(quán)登記

①農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照豐增枯減的原則，在人畜飲水優(yōu)先、灌溉用水控制、水量分配保底的前提下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同使用，村集體負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和用水協(xié)調(diào)。

②根據(jù)堰塘所能灌溉的耕地面積以及各農(nóng)戶的耕地面積 （包括水田、旱地），按照豐增枯減、水隨田走的原則，通過村級公示后將灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶，由各農(nóng)戶選舉委托管理人負(fù)責(zé)日常管理。

③由市人民政府統(tǒng)一設(shè)計印制了“水資源使用權(quán)證”和“灌溉用水權(quán)證”，已完成全市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8 597口堰塘的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)復(fù)核、審核、公示和錄入工作，打印并頒發(fā)“水資源使用權(quán)證”和“灌溉用水權(quán)證”2萬本。

④開展農(nóng)村集體水權(quán)電子登記和數(shù)據(jù)管理，開發(fā)完成了“宜都市農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理系統(tǒng)”和“宜都市水利信息綜合管理平臺”，實現(xiàn)了對宜都市的水利普查數(shù)據(jù)、高精度的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)以及堰塘數(shù)據(jù)收集處理、數(shù)據(jù)入庫和服務(wù)發(fā)布。

3.開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記制度建設(shè)

經(jīng)過多次征求各成員單位、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村干部群眾意見，反復(fù)修改，2017年7月，宜都市人民政府出臺了《宜都市農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記辦法（試行）》，對確權(quán)主體、條件、程序等進(jìn)行了規(guī)定。

五、主要成效

一是摸清了全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的堰塘中水資源量以及水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，依據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)登記的耕地面積以及種植結(jié)構(gòu)等，建立了堰塘基本特性及水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫。

二是初步建立了一套歸屬明確、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記制度。出臺了宜都市農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記的有關(guān)制度辦法。對確權(quán)主體、條件、程序等進(jìn)行規(guī)定，形成了可復(fù)制、可推廣的農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理制度。

三是充分調(diào)動了農(nóng)民自主參與建設(shè)和管理的積極性，由以往堰塘整治“部門負(fù)責(zé)、政府兜底”變?yōu)椤跋冉ê笱a(bǔ)、群眾主體”。同時也提高了農(nóng)民用好水、管好水的積極性，有效地提高了用水效率。

四是加大了堰塘生態(tài)治理的力度，由以往的工程水利向生態(tài)水利轉(zhuǎn)變，逐步把“水利工程”和“美麗鄉(xiāng)村”融為一體，做到了“岸上與岸下結(jié)合、水上與水下結(jié)合、工程措施與生物措施結(jié)合、傳統(tǒng)水利與現(xiàn)代水利結(jié)合”四個結(jié)合，按照“清淤挖泥、修剅補(bǔ)堤、功能配齊、水清岸綠”的要求進(jìn)行堰塘整治，使每處堰塘都成為一處水景觀。

六、主要經(jīng)驗

1.明晰水資源權(quán)屬，保障農(nóng)民合法權(quán)益

《中華人民共和國水法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水資源，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。但是，“農(nóng)村集體水權(quán)”只是停留在法律層面，宜都市前期開展的“受益戶共有制改革”也僅明確了小型水利設(shè)施的權(quán)屬，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“農(nóng)村集體水權(quán)”這一權(quán)益并不明晰。對農(nóng)村集體水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體水權(quán)的主體地位，有利于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水權(quán)意識，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益落到實處。

2.維護(hù)良好的用水秩序，促進(jìn)和諧

現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘中的水歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。由于是集體經(jīng)濟(jì)組織使用，在土地分田到戶之后，農(nóng)戶誰都可以用水，但誰都不管水，最終導(dǎo)致干旱需水時沒有水，而且村民之間經(jīng)常為爭水而發(fā)生矛盾和糾紛。對農(nóng)村集體水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確了各受益農(nóng)戶用水量和份額，有利于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織良好的用水秩序。用水者之間的矛盾減少，用水調(diào)度有人管，供水秩序有人維護(hù)，從而促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

3.提高用水效率，節(jié)約水資源

堰塘中的水是“望天下、任地流”的“大鍋水”，農(nóng)民節(jié)水意識淡薄，水資源浪費嚴(yán)重，有效利用率低，特殊的市情決定了堰塘中的水資源在宜都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中有著十分重要的地位和作用。對“農(nóng)村集體水權(quán)”確權(quán)登記后，有利于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的節(jié)水意識，從而提高了堰塘水資源利用效率。

4.促進(jìn)堰塘設(shè)施良性運行，提高使用效益

宜都市堰塘通過 “受益戶共有制”改革，明確了堰塘設(shè)施的管護(hù)主體和責(zé)任，堰塘設(shè)施的管護(hù)有了保障，堰塘的蓄水功能也得到了基本保證。對農(nóng)村集體水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，進(jìn)一步增強(qiáng)了堰塘設(shè)施的管護(hù)責(zé)任，促進(jìn)堰塘設(shè)施的功能正常發(fā)揮。

5.保護(hù)堰塘水資源，改善農(nóng)村水環(huán)境

當(dāng)前，全市農(nóng)村堰塘面臨嚴(yán)峻的垃圾和生活污水污染，農(nóng)村堰塘水環(huán)境和水生態(tài)呈逐步惡化趨勢。開展“農(nóng)村集體水權(quán)”確權(quán)登記，促使老百姓加強(qiáng)對堰塘水質(zhì)、水量和水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，保證維持農(nóng)田灌溉、水生態(tài)和景觀功能所需的蓄水量要求，使農(nóng)村的生活環(huán)境和生活品質(zhì)得到了提升。 ■