國外水權(quán)水市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

俞昊良，陳金木，李 政

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

開展水權(quán)水市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場作用優(yōu)化配置水資源、破解水資源供需矛盾、促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)，已成為國際社會的廣泛共識。近年來，我國大力推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)相關(guān)工作，全國水權(quán)試點(diǎn)圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)，水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)不斷鞏固，水權(quán)交易實(shí)踐持續(xù)涌現(xiàn)、水權(quán)水市場制度體系逐步完善，國家水權(quán)水市場建設(shè)進(jìn)入理論研究和實(shí)踐推進(jìn)的新階段。從國際上看，許多國家在探索推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)、解決本國水問題的過程中，形成了較為成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)。本文收集分析了其他國家在水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易和水市場培育等方面的做法，以期對我國深入推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)提供借鑒。

一、典型國家的水權(quán)改革探索

綜合考慮氣候地理、社會發(fā)展、水資源稟賦和水權(quán)改革進(jìn)展等情況，分別選取美洲、歐洲、大洋洲的代表性國家如美國、澳大利亞、英國和智利，就上述國家在水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易和水市場建設(shè)方面的情況進(jìn)行研究分析。

1.水權(quán)確權(quán)

（1）美國

美國地表水權(quán)確權(quán)制度各州之間差異較大，主要包括濱岸權(quán)體系、優(yōu)先占用權(quán)體系、綜合采用濱岸權(quán)和優(yōu)先占用權(quán)的混合或雙重水權(quán)體系以及公共水權(quán)體系等四種。濱岸權(quán)體系廣泛應(yīng)用于水資源比較豐富的東部地區(qū)，早先河岸土地所有人自動獲得使用與河岸土地相連水體的權(quán)利（即濱岸權(quán)）。近年來美國取水許可制度不斷發(fā)展，濱岸權(quán)的獲取也必須獲得主管機(jī)構(gòu)的許可，且獲得的水權(quán)是合理取用水的權(quán)利而非所有權(quán)。優(yōu)先占用權(quán)主要應(yīng)用于美國西部干旱地區(qū)，主管機(jī)構(gòu)根據(jù)申請的先后順序頒發(fā)優(yōu)先占用水許可，先取得水權(quán)者比后取得者在水資源短缺時期可享受優(yōu)先用水。公共水權(quán)體系則是為保障航運(yùn)、生態(tài)保護(hù)、漁業(yè)、休閑娛樂等公共需求而專門設(shè)立的。

（2）澳大利亞

澳大利亞早期實(shí)行濱岸權(quán)制度，水權(quán)私有且可以繼承。20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府立法明確分離水權(quán)與土地所有權(quán)，并由州政府通過頒發(fā)水權(quán)許可的方式進(jìn)行確權(quán)。根據(jù)不同需求，水權(quán)包括四種類型：一是長期水權(quán)，水權(quán)持有者可以長期、穩(wěn)定的獲得水權(quán)；二是臨時水權(quán)，水權(quán)持有者根據(jù)季節(jié)性水量變化獲得相應(yīng)的水權(quán)；三是輸水權(quán)，是指將水輸送到某個特定地點(diǎn)的權(quán)利；四是用水權(quán)，是一種附有約定條件和義務(wù)的用水權(quán)。

（3）英國

英國早期依據(jù)濱岸所有權(quán)進(jìn)行取水，在土地私有的背景下，水權(quán)與土地權(quán)沒有分離。1963年《水資源法案》首次提出取水應(yīng)申請取水許可，1991修訂版《水資源法案》和2003年新《水法》進(jìn)一步明確了取水許可對取水量和取水時間的限制。目前英國依然部分保留了濱岸所有權(quán)的原則，如地表水兩岸土地的占有者無需取水許可，便可以不受限制地取水用于生活等一般用途。但除此之外，取用水均需要申領(lǐng)取水許可證。取水許可證由英國環(huán)境署頒發(fā)，根據(jù)取水量需求的不同，可分為一般取水許可、輸水許可、臨時許可三種，有效期通常由各流域的 “流域取水管理戰(zhàn)略”決定。此外，英國環(huán)境署在河流流量或地下水水位低于一定閾值時，可以按照一定的優(yōu)先次序降低甚至?xí)和ＴS可證持有者的取水行為。

（4）智利

智利為解決水資源短缺問題，立法明確水資源為國家所有，國家負(fù)責(zé)水使用權(quán)的初級分配，個人可以依法申請地表水和地下水使用權(quán)。依據(jù)水權(quán)持有時限，可分為永久性水權(quán)和暫時性水權(quán)。當(dāng)水資源不充足時，永久和暫時性水權(quán)量均與河流流量或渠道流量成比例縮減，按比例計(jì)量。同時，智利高度重視并鼓勵利用水市場來促進(jìn)水使用權(quán)的次級分配，在水法中規(guī)定地區(qū)水權(quán)分配完畢的情況下，新增水權(quán)需求僅能通過水權(quán)交易獲得。

2.水權(quán)交易與水市場培育

（1）美國

美國水權(quán)交易主要包括三種類型：行業(yè)間交易、用水戶間交易和政府主導(dǎo)下的水權(quán)再配置。在復(fù)雜的水權(quán)確權(quán)體系背景下，各種交易類型又都包含多種交易形式。

常見的行業(yè)間交易形式有水權(quán)轉(zhuǎn)換、干旱年份特權(quán)等。水權(quán)轉(zhuǎn)換屬長期交易，多應(yīng)用于農(nóng)業(yè)灌溉用水向城市用水永久性轉(zhuǎn)變。干旱年份特權(quán)則屬短期交易，指城市在與農(nóng)場主或灌區(qū)達(dá)成協(xié)議后，遇到干旱年份時付給約定數(shù)額的資金，便可以獲得灌溉用水的使用權(quán)。常見的用水戶間水權(quán)交易有用水置換、優(yōu)先權(quán)放棄協(xié)議等。用水置換指水權(quán)人可以與其他水權(quán)人進(jìn)行協(xié)商交易，在對方取水的水源地儲存或取用水。優(yōu)先權(quán)放棄協(xié)議指用水優(yōu)先級別較高的用水戶在特定條件下，向優(yōu)先級較低的用戶讓渡優(yōu)先用水權(quán)利，并獲得一定補(bǔ)償。政府主導(dǎo)下的水權(quán)再配置的主要形式是水銀行。20世紀(jì)90年代初，加利福尼亞州結(jié)合大型調(diào)水工程，組建了世界首家水銀行。其基本邏輯是，政府組織成立類似于金融銀行的中介，從擁有多余水權(quán)的用水戶購買或租賃一定量的水權(quán)，并將其出售或出租給有用水需求的其他用戶。

考慮到水權(quán)交易的外部效應(yīng)，美國各州都重視加強(qiáng)行政審查來控制水權(quán)交易對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的影響，審查重點(diǎn)通常包括該交易是否符合公共利益，是否會對州范圍內(nèi)的魚類、野生生物和其他河道內(nèi)用水造成不合理的影響，是否符合“不損害他人”原則等。

（2）澳大利亞

澳大利亞常見的水權(quán)交易形式包括水權(quán)買賣、水融通、水股票等。其中，水權(quán)買賣屬長期交易，水權(quán)所有者通過管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立的交易平臺，將水權(quán)有償并且完全轉(zhuǎn)移至受讓人。水融通則不涉及水的所有權(quán)，只對短期水量使用權(quán)進(jìn)行交易，買賣雙方用水戶在談判的基礎(chǔ)上簽訂合同即可。水股票制度是澳大利亞維多利亞州于2007年率先探索提出的，即在土地登記制度中，土地附著的水權(quán)自動轉(zhuǎn)換為水股票，取水許可也由管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為水股票。水股票價值可變且可以買賣，但所有權(quán)則具永久性。另外，澳大利亞政府能夠直接參與購買水權(quán)用于環(huán)境保護(hù)等用途，顯著影響了澳大利亞水權(quán)市場的交易量和交易價格。

澳大利亞各州均制定了強(qiáng)化水權(quán)交易監(jiān)管的規(guī)章制度，一是注重強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)格限制城市和工業(yè)用水?dāng)D占灌溉水權(quán)和環(huán)境用水，例如維多利亞州規(guī)定，從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的長期水權(quán)量不得超過其總量的4%；二是嚴(yán)格限制地區(qū)間交易?？紤]到跨州水權(quán)交易存在地理空間、政策和制度等方面的障礙，總體上各州政府對于跨州水權(quán)交易均持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（3）英國

英國允許交易取水許可，但需要環(huán)境署審批，且限制條件較多。例如，英國目前仍有相當(dāng)一部分取水許可是無期限或無“停止取水流量或水位條款”的，這部分水權(quán)一旦交易，將被新的取水許可代替，而新的取水許可將包含有效期和限制性條款?？傮w上看，英國水權(quán)交易市場并不活躍，主要原因是多數(shù)河流的可分配水量超過發(fā)放的取水許可量，水權(quán)交易需求較低。

（4）智利

與美國、澳大利亞相類似，智利的水權(quán)交易也可分為短期交易和長期交易。交易量小、時限短的短期交易手續(xù)簡單，僅需用水戶間達(dá)成共識，不需要正式協(xié)議且不受法律約束。長期交易則須在公共登記處注冊備案，交易過程也要符合法律規(guī)定，但不需要政府審查審批。由于水權(quán)交易管理相對寬松，智利國內(nèi)形成了水權(quán)金融市場，水權(quán)不但可以買賣，也可以抵押。智利成立了水總董事會專門負(fù)責(zé)水市場的運(yùn)作管理，在各個地區(qū)則由用水戶協(xié)會具體負(fù)責(zé)。

二、國外水權(quán)水市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從上述各國水權(quán)水市場建設(shè)的做法看，其水權(quán)水市場建設(shè)總體上是建立在私權(quán)的基礎(chǔ)上，這與我國在水資源屬于國家所有的公權(quán)基礎(chǔ)存在著本質(zhì)的差別。盡管如此，國外水權(quán)水市場建設(shè)仍有一些經(jīng)驗(yàn)值得我們參考和借鑒。

1.水權(quán)水市場建設(shè)應(yīng)有效平衡政府作用與市場作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場兩手發(fā)力

從國外水權(quán)水市場建設(shè)發(fā)展歷程看，在水權(quán)管理上存在限制私權(quán)、加強(qiáng)管制的趨勢。這種趨勢是在私權(quán)過于強(qiáng)大、水權(quán)交易過于自由的背景下產(chǎn)生的，其目的在于有效平衡政府作用和市場作用，實(shí)現(xiàn)效率與公平兼顧。一方面，在水權(quán)確認(rèn)上，國外實(shí)行私有制的國家，在將水權(quán)作為私權(quán)、遵循私權(quán)自治的過程中，逐步發(fā)現(xiàn)水權(quán)的行使可能對公共利益造成損害，希望有一部分水資源作為國家處置的公有資產(chǎn)實(shí)施保護(hù)。如美國、英國正在從私有水權(quán)制度向取水許可制度轉(zhuǎn)變。另一方面，在水權(quán)交易上，智利的水權(quán)交易強(qiáng)調(diào)市場的自由性而弱于監(jiān)管，在資源使用效率最大化和資本驅(qū)使下，對資源、環(huán)境和第三方造成了一些負(fù)面影響。相比之下，美國加利福尼亞州政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合下的水銀行，表現(xiàn)出具有預(yù)防性、針對性和快速付諸操作的優(yōu)點(diǎn)。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，市場經(jīng)濟(jì)條件下，水資源的合理配置有賴于政府調(diào)控以保障公平，也需要市場調(diào)節(jié)來提高效率。鑒于目前我國水資源管理中主要運(yùn)用行政手段、較少運(yùn)用市場手段的現(xiàn)狀，在水權(quán)水市場建設(shè)過程中，需要更多發(fā)揮市場作用和更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場兩手發(fā)力。這和國外基于私權(quán)過于強(qiáng)大、水權(quán)交易過于自由因而限制私權(quán)、加強(qiáng)管制的路徑是“殊途同歸”的，都是更有效地平衡政府作用與市場作用。

2.從本國水權(quán)權(quán)利體系出發(fā)，構(gòu)建水權(quán)確權(quán)與交易制度體系。

法律上建立水權(quán)的權(quán)利體系，是進(jìn)一步開展水權(quán)確權(quán)與水權(quán)交易制度體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。各國都是基于各自的法律權(quán)利傳統(tǒng)和國情水情，構(gòu)建起本國的水權(quán)權(quán)利體系，并以此為基礎(chǔ)明確水權(quán)的取得和開展水權(quán)交易。例如，美國包括濱岸權(quán)、優(yōu)先使用權(quán)等多種類型的水權(quán)權(quán)利體系，衍生出了適用性不同的、復(fù)雜的水權(quán)交易方式。澳大利亞將水權(quán)區(qū)分長期水權(quán)、臨時水權(quán)、輸水權(quán)、用水權(quán)四種，并以長期水權(quán)和臨時水權(quán)為主，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的水權(quán)交易也主要是永久交易和臨時交易兩種。

目前我國法律規(guī)定了水資源所有權(quán)和取水權(quán)兩種權(quán)利類型，對于水資源所有權(quán)，國家正在探索開展中央政府與地方政府分級代表國家行使所有權(quán)的體制，衍生出了區(qū)域水權(quán)問題。為此，我國水權(quán)確權(quán)與交易制度體系，也應(yīng)主要以區(qū)域和取用水戶的水權(quán)為基礎(chǔ)加以構(gòu)建。在區(qū)域?qū)用?，重點(diǎn)是依據(jù)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、江河水量分配方案等，明確區(qū)域水權(quán)，并允許區(qū)域之間開展水權(quán)交易。在取用水戶層面，重點(diǎn)是依據(jù)取水許可制度，明確取用水戶的取水權(quán)，進(jìn)而探索開展取水權(quán)交易。同時，基于所有權(quán)與使用權(quán)分離理論，在從水資源所有權(quán)中分離出取水權(quán)過程中，逐步探索建立政府有償出讓水權(quán)制度，進(jìn)一步落實(shí)水資源所有權(quán)人權(quán)益。

3.水權(quán)交易市場的培育和發(fā)育是一個循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)同時避免過于激進(jìn)和過于保守

總體看，水權(quán)水市場建設(shè)得比較好的國家，在培育市場和引導(dǎo)發(fā)展階段都注重循序漸進(jìn)，既不過于激進(jìn)，也不過于保守。以澳大利亞為例，隨著經(jīng)濟(jì)社會和資源條件的變化，干旱導(dǎo)致的供水緊張、更為靈活多變的用水需求以及對環(huán)境流量的關(guān)注使得水資源供需矛盾問題日益突出。政府在探索解決問題的過程中，逐漸放松對水權(quán)交易的限制并不斷完善配套制度體系，使得水權(quán)交易及水權(quán)市場自下而上的出現(xiàn)并日趨成熟。澳大利亞的水權(quán)交易實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了10余年的探索積淀后迎來突破：1994年 “水改革框架”和2004年“國家水計(jì)劃”從法律上明確了長期水權(quán)允許交易，建立了交易規(guī)則和監(jiān)管制度，開發(fā)了交易平臺和審核計(jì)量系統(tǒng)，為后續(xù)水權(quán)市場的有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

有鑒于此，中國應(yīng)當(dāng)立足于國情水情，從面臨的新老水問題出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)水權(quán)交易市場建設(shè)。一方面，中國水權(quán)交易市場建設(shè)不宜激進(jìn)，在市場條件尚未完全成熟時，應(yīng)盡可能地對可能出現(xiàn)的不利影響進(jìn)行充分預(yù)測，并通過建立預(yù)案等方式規(guī)避潛在風(fēng)險。另一方面，水權(quán)交易市場建設(shè)也不應(yīng)過于保守，無需將所有市場要素全部到位和所有政策制度均制定出臺作為允許水權(quán)交易的前提，應(yīng)堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，給市場發(fā)揮在資源配置中起決定性作用的空間，逐步開放和培育水權(quán)交易市場，并根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新需求，持續(xù)不斷地對交易規(guī)則及相關(guān)政策制度進(jìn)行改革與完善。 ■