水權改革要注重區(qū)域性與階段性探討

王俊杰，陳金木，王麗艷

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

推進水權水市場建設，需要考慮到水權改革的區(qū)域性與階段性。區(qū)域性主要體現(xiàn)在水權改革要緊密結合區(qū)情水情以及改革需求，階段性主要體現(xiàn)在要準確判斷我國當前水權改革所處的歷史階段，明確現(xiàn)階段改革面臨的困難和問題，以及需要堅持的改革方向等。

一、水權改革的區(qū)域性

我國各地區(qū)區(qū)情水情不同，探索符合實際的水權水市場建設路徑和方式，需要充分考慮不同區(qū)域的差異性和改革需求。2014年，水利部在選取7個水權試點地區(qū)、明確各試點任務時，一是考慮到了我國南北方區(qū)情水情差異，二是考慮到了地區(qū)的改革需求、積極性和工作基礎等。其中在寧夏、江西、湖北，重點探索水資源使用權確權的主體、對象、條件、程序等方式方法；在內蒙古、河南、甘肅、廣東，因地制宜探索地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權交易流轉方式；此外，還要圍繞水權確權和交易等有針對性地開展制度建設，保障水權改革健康有序推進。

從現(xiàn)實看，各地水權改革需求的千差萬別以及區(qū)情水情的差異，大大增加了水權確權、交易等工作的復雜性和難度。在西北內陸河地區(qū)和華北平原地下水嚴重超采區(qū)，如甘肅省武威市、新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州和河北省地下水超采區(qū)，為了嚴格保護脆弱的生態(tài)，這些地區(qū)需要在水權確權過程中大幅度削減現(xiàn)狀農業(yè)用水總量，這就要求將水權確權到農戶，進而強化對用水戶的終端管理。而在確權到農戶之后，農戶之間客觀上存在著一定的水權交易需求。對甘肅省武威市和新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州開展的水權調研發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的農戶間和農民用水戶協(xié)會間的水權交易是比較活躍的，特別是對于那些沒有水權的土地，農戶有著購買水權的意愿，而那些通過設施農業(yè)等方式節(jié)約用水的農戶則有臨時轉讓水權的意愿。但在這些地區(qū)，當?shù)匾话惆呀鉀Q工業(yè)用水作為企業(yè)招商引資的前提，因而農業(yè)向工業(yè)的跨行業(yè)水權交易基本上沒有市場。在黃河流域，如內蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)的引黃灌區(qū)，當?shù)厮姓鞴懿块T普遍反映，水權確權到農戶成本過高，意義不大，難以操作，因而水權通常只能確權到農民用水戶協(xié)會或農村集體經(jīng)濟組織。同時，在這些地區(qū)，由于大量的能源化工企業(yè)缺乏用水指標，因而開展農業(yè)向工業(yè)的跨行業(yè)水權交易需求比較旺盛，其做法一般是由工業(yè)企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水，灌區(qū)節(jié)約的用水指標轉讓給企業(yè)。在南方豐水地區(qū)，如浙江、江西、湖北等，無論是農戶間的水權交易，還是跨行業(yè)水權交易，都幾乎沒有市場需求。然而，東陽一義烏、余姚—慈溪、紹興—慈溪之間的水權交易以及江西山口巖水庫的水權交易等案例卻表明，在南方豐水地區(qū)，由于區(qū)域間水資源分配不均，加上部分地區(qū)存在著季節(jié)性缺水，區(qū)域間有著一定的水權交易需求。同時，湖北省宜都市、江西省高安市、浙江省杭州市等地方水權改革實踐還表明，南方存在著大量的農村山塘水庫，為了加強水資源管理，對這些山塘水庫的水資源使用權進行確權也有著一定的實踐需求。上述事實和案例表明，想在地域遼闊、區(qū)情水情差異極大的全國各地搞水權改革“一刀切”是不現(xiàn)實的，當務之急還是要進一步探索改革范圍，鼓勵和引導有條件的省 （自治區(qū)、直轄市），結合本地實際，深入探索不同地區(qū)和不同類型水權改革的路徑和方式。

二、水權改革的階段性

水權水市場建設涉及多重利益關系的調整，需要從法律制度和實踐兩個層面同時加以推進。然而，由于水資源的特殊性、各地區(qū)區(qū)情水情和水權需求的差異性以及法律制度建設的較長周期性，水權水市場建設客觀上需要一段較長的時間才能完成，不可能一蹴而就。這就要求推進水權改革還要因時而動，因勢而變。

黨的十八大以來，我國水權水市場建設取得了顯著進步。國家層面，組織開展了水權試點探索，制定出臺了《水權交易管理暫行辦法》；地方層面，7個水權試點及新疆、山東等?。ㄗ灾螀^(qū)），因地制宜在水權確權、交易、制度建設等方面大膽開展實踐。上述一系列的改革探索，逐漸明確了水權確權和交易的主體、類型和程序等。總的來看，在確權方面，一是對納入取水許可管理范圍內的取用水戶，可以通過規(guī)范取水許可確權；二是對灌區(qū)內農業(yè)用水戶，可以通過灌區(qū)內水量指標分解確權；三是結合農村小型水利設施產(chǎn)權改革，可以將農村集體經(jīng)濟組織的水塘或修建管理水庫中的水資源使用權確權到農村集體經(jīng)濟組織或農戶。在交易方面，一是可以開展跨區(qū)域水權交易，如內蒙古巴彥淖爾市將節(jié)約的農業(yè)用水有償轉讓給鄂爾多斯市的工業(yè)企業(yè)；二是可以開展跨流域水權交易，如河南省依托南水北調中線工程，組織開展平頂山市（淮河流域）與新密市（黃河流域）之間南水北調水量交易；三是可以開展行業(yè)間和用水戶間水權交易，如甘肅、寧夏、新疆等地組織開展的農戶間、工業(yè)企業(yè)間、農業(yè)與工業(yè)間水權交易。

另一方面，要看到當前水權改革推進過程中仍存在著一系列的困難和問題，這決定了水權市場建設要積極穩(wěn)妥地推進。如水權改革進展存在區(qū)域不平衡現(xiàn)象，總體上看北方?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的需求迫切，積極性高、動力足；南方?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），由于水資源相對豐沛，缺水壓力小，水權交易的需求不足。水資源監(jiān)控計量相對滯后，特別是量大面廣的農業(yè)用水普遍缺乏計量監(jiān)控設施，難以有效支撐水權工作。尤為重要的是，現(xiàn)階段推進水權改革缺乏上位法的有效支撐。在確權方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅明確了直接從江河湖泊和地下水取用水資源需辦理取水許可證、取得取水權；對灌區(qū)內用水戶的用水權、農戶使用農村集體經(jīng)濟組織的水塘和修建管理水庫中水的用水權確權沒有法律依據(jù)。在交易方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅對取水權轉讓、南水北調受水區(qū)水量交易作了規(guī)定，灌區(qū)內用水戶之間水權交易、其他區(qū)域間水量交易的法律依據(jù)尚不充分。由于缺乏上位法支撐，試點地區(qū)開展水權工作遇到較大阻力。

目前，關于我國水權制度建設進程的總體判斷是：尚處于建立健全制度和實踐探索階段。制度上，局部有進展，總體不完善，水量分配、取水許可等制度已經(jīng)確立，但水資源確權制度尚不健全，水權交易制度的立法還比較滯后。實踐上，從水權確權上看，當前我國總體上尚處于用水權初始分配階段，即通過區(qū)域用水總量指標和江河可分配水量指標層層分解并最終落實到區(qū)域和取用水戶，明確區(qū)域和取用水戶的水權額度。從水權交易上看，當前我國總體上尚處于水權交易實踐探索階段，需要結合各地實際探索具有各地特色的水權交易流轉方式?？偟膩碚f，我國現(xiàn)階段的水權管理主要表現(xiàn)為政府管制，最大特點是水量逐級分配、取水許可和用水環(huán)節(jié)管理均以行政手段為主，政府管制與市場機制尚未聯(lián)手發(fā)力，市場機制尚未充分發(fā)揮其對優(yōu)化配置資源的決定性作用。

在當前階段，也就是在 《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)修改之前，按照“物權的種類和內容由法律規(guī)定”的物權法定原則，水權改革的重點是開展區(qū)域和取用水戶水權初始分配，并在水權初始分配的基礎上探索開展區(qū)域間、取用水戶間多種形式的水權交易流轉，為今后全國層面修改法律法規(guī)進而建立健全水權確權與交易制度體系奠定基礎。至于區(qū)域水權、取用水戶水權（取水權、用水權）的權利義務內容，則不是當前地方水權改革探索的重點內容。待今后國家相關法律法規(guī)修改之后，地方再依法確認區(qū)域和取用水戶的權利義務內容。 ■