我國(guó)水權(quán)交易的探索與實(shí)踐

石玉波，張 彬

（中國(guó)水權(quán)交易所，100053，北京）

水權(quán)交易是通過(guò)政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)、優(yōu)化配置的重要途徑。為應(yīng)對(duì)和解決水資源供需矛盾，我國(guó)的水資源管理理念不斷創(chuàng)新，以往單一的行政化管理手段也逐漸發(fā)生改變。從2000年起，我國(guó)一些地區(qū)相繼開(kāi)始了對(duì)水權(quán)交易的實(shí)踐探索。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)推進(jìn)水權(quán)交易制度作出系列重要部署。水利部認(rèn)真貫徹落實(shí)中央改革部署，開(kāi)展了水權(quán)交易試點(diǎn)，制定了水權(quán)交易制度，搭建了水權(quán)交易平臺(tái)，推動(dòng)水權(quán)交易實(shí)踐不斷深入，取得明顯成效，水權(quán)交易正迎來(lái)重要的發(fā)展機(jī)遇期。

一、我國(guó)水權(quán)交易的發(fā)展歷程

1.探索實(shí)踐階段

我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐始于2000年?yáng)|陽(yáng)—義烏的區(qū)域水權(quán)交易，義烏市一次性出資2億元購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年5 000萬(wàn)m3的使用權(quán)。隨后，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、福建等地也相繼開(kāi)展了不同形式的水權(quán)交易，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。甘肅省張掖市選擇臨澤縣梨園河灌區(qū)和民樂(lè)縣洪水河灌區(qū)試行水票交易制度，灌區(qū)農(nóng)戶在用水計(jì)劃內(nèi)通過(guò)購(gòu)買水票獲取用水量，節(jié)余水量通過(guò)水票形式進(jìn)行交易。內(nèi)蒙古、寧夏兩個(gè)自治區(qū)自2003年起，開(kāi)展了農(nóng)業(yè)與工業(yè)行業(yè)間的水權(quán)交易，通過(guò)實(shí)施引黃灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)項(xiàng)目作為新增取水指標(biāo)。

2.水權(quán)試點(diǎn)階段

2014年，習(xí)近平總書記就保障國(guó)家水安全發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針，并專門強(qiáng)調(diào)“要推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)”。為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，2014年6月，水利部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(水資源〔2014〕222 號(hào))文件，明確在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開(kāi)展不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）按照試點(diǎn)方案，大膽探索、努力實(shí)踐，試點(diǎn)工作取得了重要進(jìn)展。寧夏開(kāi)展了工業(yè)、農(nóng)業(yè)取用水戶水權(quán)確權(quán)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和用水大戶發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證353本，確權(quán)水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個(gè)灌區(qū)農(nóng)業(yè)直開(kāi)口；內(nèi)蒙古鄂爾多斯市和巴彥淖爾市開(kāi)展了跨盟市水權(quán)交易，巴彥淖爾市將農(nóng)業(yè)灌區(qū)節(jié)約的水資源有償轉(zhuǎn)讓給鄂爾多斯市的工業(yè)企業(yè)1.2億m3。河南依托南水北調(diào)工程，組織平頂山與新密、南陽(yáng)與新鄭、南陽(yáng)與登封開(kāi)展了水量交易，交易水量3.24億m3；廣東以省政府規(guī)章形式出臺(tái)了水權(quán)交易管理辦法。

3.加速推進(jìn)階段

在全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)的帶動(dòng)下，我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐加快推進(jìn)。一是出臺(tái)了水權(quán)交易制度。水利部2016年4月印發(fā)了 《水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156 號(hào)），填補(bǔ)了我國(guó)水權(quán)交易的制度空白，規(guī)范了水權(quán)交易類型，對(duì)可交易水權(quán)的范圍、交易主體和期限等作出了具體的規(guī)定。二是搭建了水權(quán)交易平臺(tái)。2015年11月，清理整頓各類交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì)議核準(zhǔn)設(shè)立水權(quán)交易機(jī)構(gòu)并同意使用“交易所”名稱。2016年2月，國(guó)務(wù)院正式同意水權(quán)交易所冠名“中國(guó)”字樣。2016年6月28日，中國(guó)水權(quán)交易所正式開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)。三是各地加快推進(jìn)水權(quán)確權(quán)和水權(quán)交易。河北省結(jié)合地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作，將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶，試點(diǎn)區(qū)115個(gè)縣完成農(nóng)業(yè)水權(quán)證發(fā)放，核發(fā)水權(quán)證1 033萬(wàn)份，涉及水量73億m3；新疆昌吉回族自治州以不低于3倍的水價(jià)回購(gòu)農(nóng)戶節(jié)余水量，再向市場(chǎng)配置，2016年向工業(yè)、城市轉(zhuǎn)讓水權(quán)3 424萬(wàn)m3。山東將水資源確權(quán)和交易納入了水資源管理?xiàng)l例。

二、國(guó)家水權(quán)交易平臺(tái)的工作進(jìn)展及成效

中國(guó)水權(quán)交易所自成立以來(lái)，聚焦主營(yíng)業(yè)務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)水權(quán)交易的各項(xiàng)工作，作為國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用，反映了我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐的最新進(jìn)展。

1.打造國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)

一是依據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，制定了《水權(quán)交易規(guī)則》等10項(xiàng)交易制度，經(jīng)北京市金融局審查通過(guò)后在水交所網(wǎng)站正式發(fā)布實(shí)施。二是利用云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，針對(duì)區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易3種交易類型，適應(yīng)公開(kāi)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓兩種交易方式，自主開(kāi)發(fā)了基于云平臺(tái)的水權(quán)交易系統(tǒng)，包括公開(kāi)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、手機(jī)APP三套交易流程，實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)掛牌、單向競(jìng)價(jià)、在線結(jié)算、成交公示等交易功能，經(jīng)中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心測(cè)評(píng)和北京市金融局審查通過(guò)，正式上線運(yùn)行。三是通過(guò)一體化運(yùn)維和云服務(wù)，為內(nèi)蒙古水權(quán)中心、甘肅疏勒河管理局搭建虛擬交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與省級(jí)平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享。

2.依法規(guī)范運(yùn)營(yíng)

一是切實(shí)遵守水法和《關(guān)于清理整頓各類交易所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》等政策法規(guī)，強(qiáng)化自律監(jiān)管，自覺(jué)接受水利部行業(yè)監(jiān)管、北京市證監(jiān)局和金融工作局市場(chǎng)監(jiān)管，按時(shí)報(bào)送水權(quán)交易月報(bào)和季報(bào)信息。二是嚴(yán)格按照金融局審定的 《水權(quán)交易規(guī)則》等10項(xiàng)交易制度，規(guī)范場(chǎng)內(nèi)水權(quán)交易行為，并在交易實(shí)踐中不斷完善。證監(jiān)會(huì)北京監(jiān)管局、北京市清理整頓工作小組按照國(guó)務(wù)院清理整頓各類交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì)議辦公室的統(tǒng)一部署，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和“回頭看”，認(rèn)為水交所規(guī)則清晰、系統(tǒng)完備、運(yùn)營(yíng)規(guī)范。

3.開(kāi)拓水權(quán)交易市場(chǎng)

一是制定實(shí)施 《中國(guó)水權(quán)交易所會(huì)員體系構(gòu)建規(guī)劃（2016—2020）》，依托多層次會(huì)員體系，初步形成業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)收集掌握全國(guó)水權(quán)供需及交易信息。二是以試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）為重點(diǎn)，全面跟蹤潛在交易信息，分為“潛力、意向、撮合、簽約、后期維護(hù)”等5種類型，建立水權(quán)交易滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。三是承擔(dān)水權(quán)交易相關(guān)項(xiàng)目，包括水權(quán)改革頂層設(shè)計(jì)、交易方案編制、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，以技術(shù)咨詢?yōu)榍腥朦c(diǎn)，服務(wù)改革任務(wù)，跟蹤推動(dòng)潛在水權(quán)交易。

4.擴(kuò)大水權(quán)交易規(guī)模

中國(guó)水權(quán)交易所開(kāi)業(yè)以來(lái)，共促成89單交易，交易水量27.74億m3，交易金額16.85億元，覆蓋區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易3種交易類型。其中區(qū)域水權(quán)交易7單，交易水量4.76億m3，主要包括永定河流域上下游山西、河北與北京之間的水量交易，和南水北調(diào)中線工程受水區(qū)平頂山—新密、南陽(yáng)—新鄭、南陽(yáng)—登封之間開(kāi)展的水權(quán)交易。取水權(quán)交易以取水許可制度為基礎(chǔ)，是目前水權(quán)交易中最活躍的形式，交易共計(jì)69單，交易水量22.88億m3，占總交易水量的 82.5%，主要集中在內(nèi)蒙古黃河流域，即由河套灌區(qū)節(jié)約的水資源與內(nèi)蒙古水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心收儲(chǔ)的閑置水指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓給鄂爾多斯、烏海、阿拉善盟等地的工業(yè)企業(yè)。此外在山西運(yùn)城槐泉灌區(qū)、寧夏中寧舟塔鄉(xiāng)灌域也開(kāi)展了節(jié)余農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)企業(yè)的有償轉(zhuǎn)讓。灌溉用水戶水權(quán)交易13單，交易水量956.4萬(wàn)m3，包括寧夏惠農(nóng)渠灌域農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)間水權(quán)交易、新疆呼圖壁縣村集體間水權(quán)交易，以及成安縣開(kāi)展的對(duì)農(nóng)戶節(jié)余水權(quán)的政府回購(gòu)。

5.工作成效

中國(guó)水權(quán)交易所通過(guò)近期的探索與實(shí)踐，取得了一些成效。一是建立了水權(quán)交易規(guī)則體系，為規(guī)范水權(quán)交易行為提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。二是開(kāi)發(fā)的水權(quán)交易系統(tǒng)為擴(kuò)大水權(quán)交易規(guī)模、降低交易成本提供了技術(shù)支撐。三是平臺(tái)成交的水權(quán)交易發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源的示范作用，提升了基層水行政主管部門對(duì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制參與水資源管理的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立了水資源有償調(diào)配的理念，為全面推廣水權(quán)交易提供了借鑒、積累了經(jīng)驗(yàn)。四是實(shí)現(xiàn)多方共贏，如山西運(yùn)城的取水權(quán)交易，位于地下水超采區(qū)并以地下水為水源的中設(shè)華晉鑄造公司通過(guò)購(gòu)買槐泉灌區(qū)水權(quán)，不僅解決了企業(yè)新增用水需求，供水結(jié)構(gòu)也由原來(lái)的地下水轉(zhuǎn)變?yōu)榈乇硭?，減少了地下水的開(kāi)采，節(jié)省了水資源費(fèi)和自備井運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，降低了運(yùn)行成本，灌區(qū)也增加了穩(wěn)定的工業(yè)供水收入，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、灌區(qū)、生態(tài)的三贏。

三、進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易工作的思路

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，要求建立包括水流在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理體制，強(qiáng)調(diào)國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)有償使用，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)，要素自由流動(dòng)。這要求我們進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易工作向前邁進(jìn)：

一是服務(wù)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，通過(guò)多種形式的水權(quán)交易激活水資源市場(chǎng)價(jià)值，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力，用市場(chǎng)化手段促進(jìn)各地區(qū)、各行業(yè)以節(jié)水和挖潛為先導(dǎo)，利用節(jié)約的水資源滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新增用水需求，引導(dǎo)水資源流向高效益、高效率的領(lǐng)域。

二是支撐最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)。在用水總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解完成的情況下，嚴(yán)格總量控制，運(yùn)用水權(quán)交易市場(chǎng)手段，一方面樹(shù)立水資源有償使用理念，促進(jìn)各地區(qū)、各行業(yè)做好水資源節(jié)約、保護(hù)和挖潛工作；另一方面以水定需，盤活水資源存量，優(yōu)化水資源配置。

三是推進(jìn)水權(quán)交易業(yè)務(wù)。在華北地下水超采治理中，推廣河北成安政府回購(gòu)農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)余水權(quán)模式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)用水戶主動(dòng)改變用水方式，節(jié)約灌溉用水，平衡生產(chǎn)與生態(tài)。結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，在大中型灌區(qū)開(kāi)展灌區(qū)節(jié)水水權(quán)交易，為提高農(nóng)業(yè)水價(jià)騰出空間。以南水北調(diào)工程沿線、永定河流域、黃河上中游為重點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大交易規(guī)模。

四是完善平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)。借鑒其他權(quán)益類交易平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前水利改革要求，制定水權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展規(guī)劃，完善水權(quán)交易規(guī)則，優(yōu)化水權(quán)交易系統(tǒng)，健全水權(quán)交易監(jiān)管體系、技術(shù)體系、會(huì)員體系和價(jià)格形成機(jī)制，建成交易主體明確、體系完善、制度規(guī)范、系統(tǒng)安全的水權(quán)交易平臺(tái)。

五是優(yōu)化平臺(tái)交易系統(tǒng)。利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提供一體化的云計(jì)算集約化水權(quán)交易平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)家水資源監(jiān)控系統(tǒng)、取水許可臺(tái)賬系統(tǒng)以及地方水權(quán)登記系統(tǒng)等水資源管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保障水權(quán)交易與交易后的取水和水量調(diào)度。

六是創(chuàng)新平臺(tái)交易產(chǎn)品。繼續(xù)探索新的水權(quán)交易模式。結(jié)合流域水生態(tài)補(bǔ)償，探索在南方豐水地區(qū)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償型水權(quán)交易，以及研究開(kāi)展“PPP節(jié)水+水權(quán)交易”、“合同節(jié)水+水權(quán)交易”、城市公共供水管網(wǎng)范圍內(nèi)用水指標(biāo)交易；依托各地水權(quán)交易實(shí)踐，探索水權(quán)抵押、質(zhì)押等，創(chuàng)新投融資模式。 ■