積極開展水權(quán)試點探索加強水權(quán)制度建設(shè)

水利部水資源管理司

2014年以來，根據(jù)中央改革要求和水利部工作部署，水資源管理司認真落實部黨組關(guān)于水權(quán)工作的部署，積極開展水權(quán)試點探索，加強水權(quán)制度建設(shè)，建立水權(quán)交易平臺，著力培育水市場，取得明顯成效。

一、水權(quán)工作總體進展

1.水權(quán)試點取得積極進展

2014年7月，水利部在寧夏等7個?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動了全國水權(quán)試點工作，目前各?。ㄗ灾螀^(qū)）基本完成了試點任務(wù)。此外，河北、新疆、山東、山西、陜西、浙江等部分?。ㄗ灾螀^(qū)）開展了省級水權(quán)試點?？傮w上看，試點地區(qū)大膽探索、努力實踐，試點工作取得了實質(zhì)性進展。

（1）積極探索不同類型的確權(quán)

試點地區(qū)以用水總量控制指標為依據(jù)，因地制宜，探索了不同類型的確權(quán)。寧夏將區(qū)域用水總量控制指標分解到各市、縣，確認了區(qū)域取用水權(quán)益，開展了工業(yè)、農(nóng)業(yè)取用水戶水權(quán)確權(quán)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民用水者協(xié)會和用水大戶發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證353本，確權(quán)水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個灌區(qū)農(nóng)業(yè)直開口；通過規(guī)范取水許可管理，向60家企業(yè)發(fā)放取水許可證，確權(quán)水量1.27億m3。江西在新干、高安、東鄉(xiāng)3個試點縣（區(qū)），對納入取水許可管理的取用水戶、灌區(qū)內(nèi)用水戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水塘和水庫中的水資源分類進行確權(quán)，共發(fā)放水權(quán)證400余本，確權(quán)水量0.74億m3。湖北宜都結(jié)合農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的堰塘水資源進行確權(quán)，已建立了8 136口堰塘的基本信息電子檔案，完善了計量設(shè)施，目前正在發(fā)放水權(quán)證。甘肅疏勒河流域?qū)⒂盟偭靠刂浦笜思毣睫r(nóng)業(yè)、工業(yè)等用水行業(yè)，明確到地表和地下水源，將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會，其中發(fā)放農(nóng)業(yè)地表水水權(quán)證221本，換發(fā)農(nóng)業(yè)地下水取水許可證2 976本。河北省在地下水超采綜合治理試點地區(qū)將地下水可開發(fā)利用量細化到灌區(qū)，確權(quán)到農(nóng)戶，1 033萬戶農(nóng)民全部取得水權(quán)證?？傮w上看，試點地區(qū)主要從區(qū)域和取用水戶兩個層面開展了確權(quán)，探索了不同類型的確權(quán)方式。

（2）探索形成多種行之有效的水權(quán)交易模式

一是跨區(qū)域水權(quán)交易。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市和巴彥淖爾市開展了跨盟市水權(quán)交易，巴彥淖爾市將農(nóng)業(yè)灌區(qū)節(jié)約的水資源有償轉(zhuǎn)讓給鄂爾多斯市的工業(yè)企業(yè)1.2億m3。二是跨流域水量交易。河南依托南水北調(diào)工程，組織平頂山與新密、南陽與新鄭、南陽與登封開展了水量交易，交易水量3.24億m3。三是行業(yè)間和用水戶間水權(quán)交易。寧夏中寧縣開展了節(jié)余農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)企業(yè)的有償轉(zhuǎn)讓，交易水量33.45萬m3；惠農(nóng)渠灌域開展了農(nóng)民用水者協(xié)會間的水權(quán)交易，已累計交易水量347萬m3。甘肅武威市涼州區(qū)開展了農(nóng)戶間水權(quán)交易，2016年交易水量603.9萬m3。四是流域上下游間的水權(quán)交易。廣東東江流域上游惠州將節(jié)余的東江水有償轉(zhuǎn)讓給下游的廣州，年交易水量1.02億m3。五是政府回購（或收儲）水權(quán)后向市場釋放。新疆昌吉州以不低于3倍的水價回購農(nóng)戶節(jié)余水量，再向市場配置，2016年向工業(yè)、城市轉(zhuǎn)讓水權(quán)3 424萬m3。

2.積極開展水權(quán)制度建設(shè)

水利部出臺了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了水權(quán)交易的類型、程序及有關(guān)要求；印發(fā)了《加強水資源用途管制的指導(dǎo)意見》，明確水權(quán)交易要符合用途管制要求。各試點地區(qū)出臺了一批制度辦法：寧夏、江西、山東均將水資源確權(quán)和交易納入了水資源條例；廣東以省政府規(guī)章形式出臺了水權(quán)交易管理辦法；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府出臺了閑置取用水指標處置辦法、水權(quán)交易管理辦法，盤活閑置水權(quán)指標，規(guī)范水權(quán)交易行為；河南圍繞南水北調(diào)節(jié)余指標處置、水量交易價格確定、水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓、交易風險防控等方面出臺了一系列的制度辦法；河北出臺了農(nóng)業(yè)水權(quán)、工業(yè)水權(quán)交易辦法；甘肅酒泉出臺了疏勒河流域水權(quán)交易管理辦法；湖北宜都制定了農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記辦法。這些制度辦法的出臺，為水權(quán)試點工作提供了重要制度保障，也為推動全國水權(quán)工作提供了重要經(jīng)驗和借鑒。

3.有序推進水權(quán)交易平臺建設(shè)

2016年中國水權(quán)交易所正式成立，充分發(fā)揮了國家水權(quán)交易平臺的引領(lǐng)和示范作用。開發(fā)運行了在線水權(quán)交易系統(tǒng)，實現(xiàn)了公開掛牌、單向競價、成交公示等交易功能；與內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、河南等地開展合作，利用已建系統(tǒng)，為地方搭建省級虛擬交易平臺，有力支撐了水權(quán)試點工作。中國水權(quán)交易所成立2年多來，已促成89單交易，交易水量27.74億m3，交易金額16.85億元。部分試點地區(qū)也搭建了地方水權(quán)收儲和交易平臺。交易平臺的建立為水權(quán)交易搭建了載體，推動了水權(quán)交易的公開、規(guī)范、有序進行。

4.夯實水權(quán)改革的基礎(chǔ)工作

通過落實最嚴格水資源管理制度，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，推動夯實水權(quán)改革基礎(chǔ)。一是區(qū)域取用水權(quán)益逐步明晰。建立了覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量控制指標體系；加快推進跨省江河流域水量分配，33條跨省江河水量分配方案得到批復(fù)。二是水資源監(jiān)控能力進一步加強。國家水資源信息管理系統(tǒng)基本建成并投入應(yīng)用，中央、流域、省三級平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，建成1.5萬個國控取用水監(jiān)測點，實現(xiàn)對全國70%以上的許可水量在線監(jiān)控。三是取水許可管理進一步規(guī)范。印發(fā)實施了《加強農(nóng)業(yè)取水許可管理工作的通知》《關(guān)于做好取水許可和建設(shè)項目水資源論證報告書整合審批工作的通知》，建立了取水許可臺賬系統(tǒng)，實現(xiàn)了取水許可的動態(tài)監(jiān)管；每年組織開展水資源管理專項監(jiān)督檢查，推動各級水行政主管部門提高規(guī)范化管理水平。

二、水權(quán)工作取得初步經(jīng)驗

通過4年的水權(quán)工作，探索出了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，也深化了對水權(quán)的認識。

1.基本探明了確權(quán)的主要路徑

水資源屬國家所有，水權(quán)確權(quán)確的是水資源的使用權(quán)。總體上看，試點主要采取了四個步驟：一是明確區(qū)域取用水權(quán)益，將國家確定的區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標分解到市、縣，建立省、市、縣三級用水總量控制指標體系；二是在總量控制的框架下，制定水資源行業(yè)配置方案，明確生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、人工生態(tài)環(huán)境補水等水量份額，以此作為確權(quán)水量的邊界約束條件；三是在留足生活、人工生態(tài)環(huán)境補水的前提下，將農(nóng)業(yè)用水指標細化到各灌區(qū)、農(nóng)民用水者協(xié)會、農(nóng)戶等，將工業(yè)用水指標細化明確到各工業(yè)企業(yè)；四是在水量平衡、復(fù)核的基礎(chǔ)上，通過發(fā)放水權(quán)證確認農(nóng)業(yè)用水水權(quán)，通過發(fā)放取水許可證確認

2.基本探明了水權(quán)交易需要把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

試點經(jīng)驗表明，水權(quán)交易應(yīng)把握四個重點環(huán)節(jié)：一是科學(xué)公平地確權(quán)，這是開展水權(quán)交易的前提條件。二是建設(shè)水權(quán)交易平臺，這是水權(quán)公開公平公正交易的主要載體。三是確定合理的交易價格，這是交易雙方得以順利達成協(xié)議的關(guān)鍵。從各地實踐看，大多是在進行測算的基礎(chǔ)上采用了政府指導(dǎo)價方式。如河南新密市與平頂山市之間的交易，根據(jù)南水北調(diào)工程基本水價、供求關(guān)系、交易成本、交易收益等因素確定交易價格；內(nèi)蒙古、寧夏在開展農(nóng)業(yè)向工業(yè)水權(quán)交易過程中，主要根據(jù)灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)、運行維護、更新改造等方面的費用測算交易價格。四是加強制度建設(shè)和交易監(jiān)管，這是水權(quán)交易規(guī)范有序進行的重要保障。水利部以及各試點出臺制度辦法，強化政府監(jiān)管，為規(guī)范水權(quán)交易起到了重要作用。

3.統(tǒng)籌推進水權(quán)與相關(guān)改革，發(fā)揮改革組合拳作用

一是水權(quán)和水價改革相結(jié)合。農(nóng)業(yè)水價綜合改革將明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)作為水價改革的首要環(huán)節(jié)，以水權(quán)為依據(jù)實行差別化水價。甘肅疏勒河流域?qū)λ畽?quán)額度內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水，執(zhí)行基本水價；超水權(quán)額度的，按基本水價的2倍收取。二是水權(quán)和農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合。湖北宜都將農(nóng)村堰塘工程確權(quán)與水權(quán)確權(quán)相結(jié)合，水權(quán)與工程產(chǎn)權(quán)相互匹配，水權(quán)成為有源之水，工程成為有水之源，兩權(quán)落在一處，充分調(diào)動了農(nóng)民用水、管水的積極性。三是水權(quán)和地下水超采治理相結(jié)合。河北在地下水超采綜合治理試點地區(qū)，將地下水可開發(fā)利用量細化到灌區(qū)，確權(quán)到農(nóng)戶，倒逼用水戶調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和節(jié)水，有力推動了地下水壓采。實踐證明，凡是改革統(tǒng)籌結(jié)合越好的地方，水權(quán)水市場建設(shè)越容易開展，效果也越為明顯。四是水權(quán)改革和水資源稅改革相統(tǒng)籌。河北作為全國第一個水資源稅改革試點，將水資源稅改革和水權(quán)改革統(tǒng)籌考慮。對工業(yè)用水戶，以取水許可（確權(quán)水量）為依據(jù)，根據(jù)來水豐枯等情況下達用水計劃，超計劃按3倍征收水資源稅；對農(nóng)業(yè)用水戶，以水資源可利用量為依據(jù)確權(quán)，超水權(quán)指標用水實行高水價；如果進一步超限額，在高價水的基礎(chǔ)上征收水資源稅。

三、水權(quán)工作中存在的主要困難和問題

1.水資源監(jiān)控能力不足

試點地區(qū)取用水計量尤其是農(nóng)業(yè)取水計量安裝率普遍偏低，已有計量手段較為粗放，水權(quán)交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐。從全國來看，雖然已經(jīng)實施了國控項目，但總體上監(jiān)控計量距離要求還有很大差距，這成為推動水權(quán)工作的重要制約。

2.確權(quán)仍面臨一些困難

需水量差距較大，落實過程中存在阻力；水資源相對豐沛地區(qū)用水矛盾不突出，短期內(nèi)無交易需求，用水戶對確權(quán)的積極性不高。部分試點地區(qū)還存在確權(quán)做法不夠規(guī)范、水權(quán)證樣式各異、確權(quán)期限長短不一、確權(quán)時對水資源用途管制考慮不到位等問題。

3.水權(quán)市場不發(fā)育

當前水權(quán)交易數(shù)量總體較少，市場機制在優(yōu)化水資源配置、促進節(jié)約用水等方面的作用發(fā)揮還不充分。確權(quán)不到位，可交易水權(quán)還不清晰；不少地區(qū)和企業(yè)還習慣于通過行政配置獲得水權(quán)，從市場購買水權(quán)的意愿不強；水權(quán)交易市場主體準入機制、定價機制、第三方影響評價機制等尚未健全。

4.水權(quán)理論研究滯后于實踐需要

如政府與市場作用各自的邊界、水資源資產(chǎn)管理和水權(quán)的關(guān)系、水權(quán)水市場與最嚴格水資源管理制度的銜接、水權(quán)交易定價機制、風險防控措施等還需進一步研究。

四、下一步工作打算

4年來，水權(quán)試點工作已取得明顯成效，下一步，我們將深入學(xué)習貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關(guān)于保障國家水安全的重要論述，按照水利部對水權(quán)工作的部署，總結(jié)提煉并積極推廣試點經(jīng)驗，加快推進水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作。

一是抓緊完成試點驗收工作。2017年5月水利部已印發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點評估驗收工作的通知》，明確了試點驗收的程序和要求。內(nèi)蒙古要加快節(jié)水工程核驗，力爭年底前完成行政驗收，湖北宜都要盡快完成水權(quán)證發(fā)放，在試點任務(wù)完成后抓緊開展自評估。已完成技術(shù)評估的試點地區(qū)，要做好行政驗收的各項準備工作。水利部發(fā)展研究中心、中國水利水電科學(xué)研究院等技術(shù)評估單位要認真組織好技術(shù)評估，全面客觀評價試點工作。

二是制定出臺相關(guān)政策文件，鞏固并擴大水權(quán)改革成果。在深入總結(jié)提煉試點地區(qū)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究制定水權(quán)確權(quán)方面的指導(dǎo)性文件，明確開展水權(quán)確權(quán)的總體要求、確權(quán)對象、確權(quán)路徑和方式方法、用途管制要求等。在全國層面積極穩(wěn)妥推進水權(quán)確權(quán)工作，重點在水資源緊缺地區(qū)加快推進。

現(xiàn)有水權(quán)試點地區(qū)要在已有工作基礎(chǔ)上，進一步拓展工作范圍，提高探索深度，為全國其他地區(qū)提供更多的經(jīng)驗借鑒。寧夏、湖北宜都、甘肅疏勒河流域近期重點是做好水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作；內(nèi)蒙古要積極有序開展全自治區(qū)水權(quán)確權(quán)和更大范圍的跨區(qū)域水權(quán)交易；河南、河北、山西、山東要結(jié)合地下水超采區(qū)治理工作，同步開展水權(quán)確權(quán)和交易；廣東要進一步推動?xùn)|江流域上下游和其他區(qū)域的水權(quán)交易；江西、貴州要按照國家生態(tài)文明試驗區(qū)實施方案的要求，認真做好水權(quán)交易試點工作；新疆要落實退地減水和用水總量控制的要求，深入推動水權(quán)工作；陜西等其他?。ㄗ灾螀^(qū)）要充分結(jié)合本地實際，積極開展水權(quán)工作。

三是進一步推動和規(guī)范水權(quán)交易。深入實施最嚴格水資源管理制度，加快落實雙控行動，發(fā)揮紅線指標倒逼作用，激發(fā)水市場活力。對用水總量達到或超過區(qū)域總量控制指標、江河水量分配指標的地區(qū)，原則上要通過水權(quán)交易解決新增用水需求。鼓勵工業(yè)企業(yè)通過投資農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得水權(quán)，鼓勵灌區(qū)內(nèi)用水戶間開展水權(quán)交易，鼓勵地方政府投資節(jié)水回購水權(quán)。充分發(fā)揮中國水權(quán)交易所交易平臺作用，完善服務(wù)功能，引導(dǎo)鼓勵各地通過水交所進行水權(quán)交易。進一步規(guī)范水權(quán)交易行為，落實《水權(quán)交易管理暫行辦法》，加強對水權(quán)交易活動的監(jiān)督管理，強化水資源用途管制，防止以水權(quán)交易為名套取用水指標，變相擠占生活、生態(tài)和合理農(nóng)業(yè)用水。

四是推進水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。指導(dǎo)幫助寧夏、甘肅、湖北宜都等地，按照中央對水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作要求和試點實施方案，加快落實各項措施，及時幫助解決試點過程中存在的困難和問題，研究水資源使用權(quán)物權(quán)登記途徑、方式、內(nèi)容、信息共享機制，確保如期完成試點目標任務(wù)。

五是進一步夯實工作基礎(chǔ)。加快推進跨省江河水量分配，強化水資源計量監(jiān)控，結(jié)合國控項目二期建設(shè)，加快完善計量監(jiān)控體系。加強監(jiān)督檢查，規(guī)范水資源管理。繼續(xù)組織技術(shù)支撐單位，加強水權(quán)基礎(chǔ)理論研究。 ■