淺談中央政府與地方政府的關(guān)系

張亞楠

摘要：十八屆三中全會(huì)提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該理清中央與地方的支出責(zé)任。進(jìn)一步說，就是要理清中央與地方的關(guān)系。本文從中央與地方集權(quán)與分權(quán)的困境入手，分析當(dāng)前我國中央與地方存在的問題并提出對策。

關(guān)鍵詞：中央政府；地方政府；對策

十八屆三中全會(huì)對于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的目標(biāo)，提出建立實(shí)權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。并且在原則上劃分了中央與地方事權(quán)，“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)?！睆母旧蟻碚f，就是要建立“權(quán)責(zé)一致”的現(xiàn)代責(zé)任政府?，F(xiàn)代責(zé)任政府的責(zé)任取向即為人民、是在社會(huì)治理主導(dǎo)下權(quán)力與責(zé)任相匹配的政府。權(quán)責(zé)一致不僅是在量上的對等，更是在質(zhì)上的匹配。

一、集權(quán)與分權(quán)的困境

中央過分集權(quán)帶來諸多弊端。集權(quán)導(dǎo)致政治管理體制的僵化，表現(xiàn)為中央政府出現(xiàn)越位、錯(cuò)位等問題。同時(shí)，地方政府由于缺乏自主權(quán)，很難處理問題，難以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。在集權(quán)的情況下，很可能會(huì)導(dǎo)致決策過程的非理性化。中央在信息不對稱下，不能明確、全面的了解和掌握決策所需要的信息，那么決策者可能會(huì)因?yàn)橐恍┲饔^的想法做出帶有隨意性、片面性的決策。進(jìn)一步說，過度集權(quán)是把國家的治理從法制推向人治，會(huì)滋生官僚主義。另外，中央的集權(quán)帶來了更多的支出責(zé)任，中央政府的壓力增大，政府的成本會(huì)增大，而管理的效率往往會(huì)下降。

分權(quán)同樣也帶來許多問題。從改革開放以來，我國主要以向地方放權(quán)為主，減少中央對地方的干預(yù)，被稱作“簡政放權(quán)”。但是，在放權(quán)的過程中，我國的地方政府行駛了超出自身職能實(shí)現(xiàn)的權(quán)力，承擔(dān)了太多的本應(yīng)該由中央承擔(dān)的職責(zé)。中央政府宏觀調(diào)控的乏力，削弱了調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力的能力，地方政府的非正當(dāng)利益行為的膨脹，區(qū)域間的差距擴(kuò)大，愈發(fā)的偏離公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，在某種程度上也導(dǎo)致了資源配置和流向的不合理。

政府面臨著縱向關(guān)系中的集權(quán)與分權(quán)的困境。集權(quán)與分權(quán)改革面臨著難以平衡的問題。上世紀(jì)80年代的分權(quán)改革使得地方財(cái)政狀況越來越好，中央財(cái)政愈發(fā)困難。1994年分稅制改革將事權(quán)不斷下放、財(cái)權(quán)不斷上收，導(dǎo)致中央財(cái)政情況好，地方政府債務(wù)纏身的局面。根本上說是集中與僵化和分散與混亂的關(guān)系轉(zhuǎn)化問題。

目前，我國財(cái)政正向“強(qiáng)中央，弱地方”轉(zhuǎn)型，分權(quán)就面臨著新的問題。由于地方政府收入來源少，且“營改增”等財(cái)政改革對地方財(cái)政的沖擊使得地方的財(cái)政收入減少，但是地方政府的事權(quán)卻增加。地方財(cái)政的混亂、地方保護(hù)主義盛行，中央下放給地方權(quán)力，被地方政府層層截留。地方政府通過運(yùn)用所掌握的比較大權(quán)力，開始保護(hù)性地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，致使地方保護(hù)主義橫行。

二、當(dāng)前中央與地方關(guān)系的主要問題

1.中央與地方權(quán)責(zé)劃分不清晰、不科學(xué)。我國憲法僅對中央與地方職權(quán)進(jìn)行了原則性的粗略劃分，分稅制改革的推行和《立法法》的頒布使中央與地方在事權(quán)、財(cái)權(quán)、立法權(quán)方面有了相對明確的界限，但在操作層面上，這些權(quán)限的邊界并不清楚。自1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政收入大幅增多，占比增大，中央財(cái)政支出占比卻逐年縮小，至2014年，不足為地方財(cái)政支出的五分之一，事權(quán)和支出責(zé)任匹配不平衡，地方嚴(yán)重依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

2.中央與地方之間權(quán)力運(yùn)行缺乏法律的支撐。中央對地方不平等和不透明的放權(quán)。中央對地方的放權(quán)程度取決于中央態(tài)度、地方與中央討價(jià)還價(jià)的能力、官員之間的關(guān)系等因素。在實(shí)踐中，地方往往就會(huì)通過討價(jià)還價(jià)似的談判以獲取更多的優(yōu)惠政策和特殊照顧。地區(qū)之間的不平等和不公平競爭，也挫傷了中西部地區(qū)發(fā)展的積極性。

3.地方參與中央決策程度不高。垂直管理模式的推行，有利于促進(jìn)中央政令的落實(shí)。但在垂直管理模式下，上級(jí)部門往往更強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)限和利益，導(dǎo)致了的部門之間“爭權(quán)推責(zé)”現(xiàn)象。盡管目前中央與地方之間也存在不同形式的溝通渠道，但是能夠參加國務(wù)院決策的都是中央垂直部門，下各種達(dá)標(biāo)指標(biāo)，而沒有很好的反饋地方政府財(cái)力能否實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)，中央與地方關(guān)系得不到及時(shí)調(diào)整。

4.地方政府層級(jí)過多。我國主要實(shí)行四級(jí)政府層級(jí)體制。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)層層對口，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大。按照我國一貫的“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)政”的原則，政府層級(jí)設(shè)置越多，財(cái)政壓力越大，也使人員的編制同樣得到擴(kuò)大，出現(xiàn)了人員冗雜的情況。

5.缺乏民主監(jiān)督。缺乏行之有效的監(jiān)督體系。地方政府官員的升遷依賴于上級(jí)管理部門的調(diào)動(dòng)，地方政府只對上級(jí)負(fù)責(zé)，不對民眾負(fù)責(zé)。中央主要依靠掌握財(cái)權(quán)和人事權(quán)力管控地方。地方政府只有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，得到地區(qū)人民支持，從而帶來升遷的好處。正因?yàn)檫@種政績導(dǎo)向型的執(zhí)政理念存在，地方政府為了保護(hù)地方利益，地方會(huì)選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行中央政策。

三、中央與地方關(guān)系問題的對策

1.理順中央與地方關(guān)系。理順中央與地方的關(guān)系，科學(xué)的界定中央與地方權(quán)限范圍。中央政府側(cè)重于宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、政治統(tǒng)治、全國性事務(wù)管理職能，地方政府側(cè)重于地方性市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，建立中央以決策為主和地方以服務(wù)為主的決策服務(wù)模式。對于我國政府間權(quán)責(zé)關(guān)系配置問題，應(yīng)堅(jiān)持政治統(tǒng)一原則、引導(dǎo)發(fā)展與提供公共服務(wù)相平衡的原則、受益范圍與行政管轄范圍相統(tǒng)一的原則和管理效率的原則。①

2.建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的一致性。協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系。中央與地方需要建立正常表達(dá)的溝通渠道。針對地方保護(hù)主義、各地方競爭的情況，也要建立利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。地區(qū)之間的利益通過分享補(bǔ)償機(jī)制來實(shí)現(xiàn)地區(qū)的公共進(jìn)步，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的公平性。加強(qiáng)中央財(cái)政的支出責(zé)任，增加中央本級(jí)財(cái)政的直接支出，從而承擔(dān)和履行各地基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任。

3.加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化。法制化建設(shè)目的是中央與地方政府的運(yùn)行可以規(guī)范、穩(wěn)定。我國應(yīng)該完善現(xiàn)有中央與地方關(guān)系的法律體系。要明確的支出中央和地方政府的性質(zhì)、組成、職責(zé)權(quán)限、工作方式等等內(nèi)容。建立中央與地方關(guān)系爭端解決機(jī)制。在中央與地方在權(quán)限問題上出現(xiàn)的政治和糾紛時(shí)，通過解決機(jī)制能夠用法律的途經(jīng)解決。同時(shí)，完善財(cái)政監(jiān)督體制，保證政府職能運(yùn)行規(guī)范化、法制化。

4.完善分稅制財(cái)政體制。培育地方稅收體系，增加地方的財(cái)政收入。培養(yǎng)地方稅收的途經(jīng)一方面，可開征環(huán)境保護(hù)稅，將排污費(fèi)改為排污稅，開征碳稅，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，增加資源稅收入。另一方面，隨著居民財(cái)富的增加，把房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅類作為地方政府的重要稅源。

建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。要堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，保證發(fā)展相對落后的地區(qū)能夠得到更多的支持，保證各級(jí)政府職能的發(fā)揮，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。應(yīng)按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持，體現(xiàn)地區(qū)間的差別化，滿足地區(qū)支出責(zé)任的需要。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

注解：

① 國務(wù)院發(fā)展研究中心“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制重點(diǎn)領(lǐng)域改革研究”課題組.新時(shí)期中央—地方政府權(quán)責(zé)優(yōu)化的總體思路.中國發(fā)展觀察[J]2012.

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