公共圖書館開展第三方評估的必要性及其意義*
——以廣州市公共圖書館為例

（廣州圖書館 廣東廣州 510623）

第六次全國公共圖書館評估定級提出評估機(jī)制透明化，采取了一系列創(chuàng)新機(jī)制，其中就包括引進(jìn)了第三方評估的概念，設(shè)置了相應(yīng)的第三方評估指標(biāo)，考察圖書館是否采用了第三方評估機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)研制專家組組長柯平教授指出：“第六次全國公共圖書館評估定級由以往的政府單一評估轉(zhuǎn)向政府和行業(yè)學(xué)會共同評估，是與前五次評估定級的最大不同，這一重大變化成為公共圖書館評估定級的新開端?！?/p>

為貫徹落實(shí)《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱《廣州條例》），進(jìn)一步提升廣州市公共圖書館的服務(wù)效能，持續(xù)推動“圖書館之城”建設(shè)，廣州市文化廣電新聞出版局制定了《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》（以下簡稱《廣州辦法》）。總體而言，無論是《廣州條例》還是《廣州辦法》，都能體現(xiàn)出當(dāng)前我國對公共文化事業(yè)發(fā)展的要求。因此，要論述公共圖書館開展第三方評估的必要性及其意義，理應(yīng)從第三方評估制度與公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的內(nèi)在聯(lián)系說起。筆者嘗試從政府相關(guān)部門和公共圖書館兩個主體視野出發(fā)，以廣州市公共圖書館為例進(jìn)行論述。

1 政府視野

1.1 實(shí)現(xiàn)對公共圖書館治理模式的調(diào)整

在公共圖書館服務(wù)鏈中，政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”[1]。公共圖書館事業(yè)發(fā)展的政府作用要從“管理”邁向“治理”，從根本上來說必然涉及到治理結(jié)構(gòu)的問題。對治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整將引發(fā)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革。一個基本的格局就是，公共圖書館事業(yè)以政府財政投入為主，以民間資金投入為輔；只要能夠滿足公眾利用圖書館的利益訴求，無論是政府投入還是私人投入都應(yīng)持歡迎態(tài)度，無需一刀切式的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)[2]。如廣州圖書館與萬科教育聯(lián)袂打造的春風(fēng)十里分館，正是社會力量參與圖書館建設(shè)的示范項目。然而就當(dāng)前來看，一方面，公共圖書館的政府責(zé)任是首要和必須明確的；另一方面，就目前的行政體制而言，社會組織受到的政府干預(yù)仍屬較多，因此設(shè)置主體的多元化必然會涉及諸多偶然因素，將會是一個漫長且曲折的過程。加上公民社會發(fā)育程度不高，可以預(yù)見現(xiàn)階段治理結(jié)構(gòu)上的調(diào)整仍難以產(chǎn)生立竿見影的效果。

一般來說，對于某個治理模式的調(diào)整，還可以從治理機(jī)制上考慮。就公共圖書館傳統(tǒng)的治理機(jī)制而言，政府主管部門實(shí)行非常嚴(yán)格的單向管治，往往被認(rèn)為是公共圖書館事務(wù)擔(dān)當(dāng)?shù)奈ㄒ恢黧w，壟斷著相對應(yīng)的社會資源及經(jīng)濟(jì)資源，側(cè)重人治和行政治理[3]，在事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)中難免出現(xiàn)大包大攬的現(xiàn)象。而其他相關(guān)利益主體，包括公共圖書館和讀者，則缺乏有效的利益訴求渠道和意見反饋機(jī)制。第三方評估機(jī)制在其特定范圍內(nèi)具有事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)上的獨(dú)立性和治理過程上的反向性。公共圖書館開展的第三方評估作為突破公共文化服務(wù)體系構(gòu)建制度瓶頸的一種手段，屬于制度設(shè)計問題，透露出政府不再把自身與公共圖書館的關(guān)系定義為簡單的上下級從屬關(guān)系，而是期望通過多方參與的治理引發(fā)圖書館的內(nèi)源發(fā)展力量，真正實(shí)現(xiàn)從一元政府統(tǒng)治控制型“管理”向政府主導(dǎo)、多主體參與建設(shè)互動型“治理”的轉(zhuǎn)變。因此，引入第三方評估，應(yīng)理解為政府在公共圖書館治理機(jī)制層面上的一種調(diào)整。良好的圖書館治理模式，必須對各利益相關(guān)主體利益訴求起到全面反映、平衡協(xié)調(diào)的作用。在現(xiàn)今社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的態(tài)勢下，政府主導(dǎo)、公眾參與，正逐漸成為社會的廣泛共識。公共圖書館開展第三方評估，有著其獨(dú)特的時代意義。中共十八大以來，黨內(nèi)民主和反腐敗轉(zhuǎn)作風(fēng)工作的陸續(xù)開展，對推進(jìn)宏觀管理體制改革起到了積極作用。當(dāng)前，我國發(fā)展處在新的歷史方位，相應(yīng)地強(qiáng)調(diào)公眾參與的自下而上的推動作用同樣是必要的。由政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式調(diào)整，使變革的過程始終處于可控狀態(tài)之中，從而降低風(fēng)險、減少失誤，最大限度地維持相關(guān)事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定，并且為后續(xù)改革留有路徑選擇的余地，從總體上說符合國家提高公共圖書館治理民主程度的期望。公共圖書館引入第三方評估，無疑是對制度變遷邏輯的一種較佳演繹。

1.2 打通公共文化服務(wù)“最后一公里”

在傳統(tǒng)單向管治的模式下，我國政務(wù)信息始終依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報告機(jī)制，下級政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，形成了身份和功能上的重疊?，F(xiàn)代政府組織的體量進(jìn)一步放大了這種效應(yīng)，使縱向?qū)蛹夐g出現(xiàn)嚴(yán)重的信息不對稱。上級政府的困境由此產(chǎn)生：一方面，上級政策的惠民效果取決于下級政府能否有效落實(shí)；另一方面，受制于“信息不對稱”，上級政府難以準(zhǔn)確地掌握下級政府落實(shí)政策的真實(shí)情況[4]。在以往的評估定級工作中，評估組織者往往站在政府的角度看待問題，難免會在政府的投入產(chǎn)出效應(yīng)與“普遍均等、惠及全民”的公共利益訴求之間厚此薄彼。第三方評估憑借其專業(yè)性和獨(dú)立性的優(yōu)勢，在信息反饋過程中能有效起到外部制衡的作用。與以往相比，通過購買獨(dú)立機(jī)構(gòu)的專業(yè)評估定級服務(wù)，上級文化主管部門可以全面掌握一個地區(qū)公共圖書館發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是基層圖書館發(fā)展的一手統(tǒng)計數(shù)據(jù)與信息，從而為制定相關(guān)的行業(yè)政策，推進(jìn)圖書館事業(yè)管理法治化、標(biāo)準(zhǔn)化提供決策依據(jù)。隨著《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布，地方政府在公共圖書館建設(shè)中的主導(dǎo)作用已被提升至法律層面，第三方評估將促使地方政府在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的過程中發(fā)揮更大的主導(dǎo)作用，達(dá)至促進(jìn)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化的效果。以《廣州辦法》第七條為例，其中第二款“擁有掌握評估相關(guān)知識的、含圖書館學(xué)專家在內(nèi)相對穩(wěn)定的專家隊伍”以及第三款“具備評估所需的數(shù)據(jù)采集、分析、決策和咨詢能力”，都能體現(xiàn)出評估主體較強(qiáng)的專業(yè)性。而第十條提出采用購買服務(wù)的方式引入專業(yè)的第三方評估機(jī)制，將使以往在管理監(jiān)督過程中出現(xiàn)的費(fèi)時費(fèi)力卻效果不佳的狀況得到很大程度的緩解，提高文化行政主管部門對本市公共圖書館行使權(quán)力的效率。

1.3 有助于服務(wù)鏈責(zé)任機(jī)制的健全

在公共圖書館事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)中，存在著政府、公共圖書館和公眾三個主體。三者之間構(gòu)成了兩層清楚的委托代理關(guān)系[1]。我國公眾受限于公民社會的發(fā)育程度，長期處于治理結(jié)構(gòu)的邊緣地位，即使作為服務(wù)鏈中的最終委托人，卻由于話語權(quán)的缺乏，難以對公共圖書館事務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。以往政府并未對這種委托代理關(guān)系實(shí)行制度層面的約束，公眾缺少清晰表達(dá)需求的渠道?！稄V州辦法》第六條制定的二類（成人館和少兒館）三級（市、區(qū)和鎮(zhèn)街）四套（《廣州圖書館第三方評估指標(biāo)體系》《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標(biāo)體系》《廣州市區(qū)級圖書館第三方評估指標(biāo)體系》和《廣州市街鎮(zhèn)圖書館第三方評估指標(biāo)體系》）評估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)將此前泛化的委托代理關(guān)系具象化，是廣州地區(qū)公共圖書館事業(yè)在體系化制度設(shè)計上謀善治、申民權(quán)的一大突破?！稄V州辦法》堅持公平公正、公開透明，強(qiáng)調(diào)公眾參與，讓公眾獲取更多有關(guān)公共經(jīng)費(fèi)去向和效益情況的信息，同時確立制度層面的規(guī)范與保障，使公眾在意見反饋時有章可循，使主管部門在作出反應(yīng)時有跡可尋。隨著公眾科學(xué)文化素養(yǎng)的提升、全民閱讀的開展以及公民權(quán)利意識的覺醒，第三方評估將在公共圖書館承擔(dān)起滿足公眾對知識、信息及相關(guān)文化活動需求責(zé)任的過程中發(fā)揮越來越重要的作用。

2 公共圖書館視野

2.1 充分發(fā)揮行業(yè)學(xué)會效益

《廣州條例》第八條指出“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動公共圖書館建立和運(yùn)行法人治理機(jī)制，建立和完善理事會等法人治理機(jī)構(gòu)。理事會由文化行政主管部門、有關(guān)行政管理部門、公共圖書館、專業(yè)人士、市民等有關(guān)方面代表組成?！币恍W(xué)者曾提出引入世界各國普遍選擇的圖書館理事會治理模式，期望在政府繼續(xù)擔(dān)當(dāng)公共圖書館建設(shè)主體的同時，由理事會擔(dān)當(dāng)總分館體系的管理主體，由各級理事會行使對公共圖書館事務(wù)的直接管理職權(quán)。事實(shí)上，目前政府及其相關(guān)附屬機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)著各級公共圖書館主要設(shè)置者的責(zé)任，而且居于治理結(jié)構(gòu)中心的主導(dǎo)作用非常明顯。這是由“政府是我國公共圖書館的產(chǎn)權(quán)主體、建設(shè)主體和管理主體”這一制度依據(jù)決定的，政府將長期主導(dǎo)我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展?！稄V州條例》中對理事會參與主體的設(shè)定，也是在當(dāng)前中國語境下各方力量博弈后的必然結(jié)果。建立一個去行政化、完全基于科學(xué)性的圖書館理事會的想法，并不是對時代背景的最佳解讀。

2014年，文化部將“縣級以上公共圖書館評估定級工作”委托中國圖書館學(xué)會承接。由行業(yè)學(xué)會承接政府評估定級工作并由大學(xué)教授主持政府評估定級標(biāo)準(zhǔn)制定，這在我國公共圖書館評估定級發(fā)展史上是首次[5]。行業(yè)學(xué)會縱然缺乏自治所必需的權(quán)力資本和經(jīng)濟(jì)資本，但在當(dāng)下圖書館事業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，被文化行政主管部門賦予了比以前更高的地位，可以更多地參與公共文化服務(wù)政策和法律的制定、公共圖書館事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃等。行業(yè)學(xué)會通過指導(dǎo)第三方評估工作的開展，仍有足夠的空間發(fā)揮自身智力資本、技術(shù)資本和行業(yè)資本的優(yōu)勢，以廣州市圖書館學(xué)會為例，具體表現(xiàn)為：

（1）作為與市文化行政主管部門共同評估的第三方主體，能有效吸收各區(qū)各級圖書館的意見和建議，集中全市優(yōu)秀圖書資料工作者的智慧結(jié)晶。組織全市圖書館行業(yè)的理論資源、管理資源，配合在歷次評估工作中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的專家，開展《廣州辦法》二類三級四套評估標(biāo)準(zhǔn)的研制工作，使行業(yè)學(xué)會在長久以來的實(shí)踐中積累下來的智力和技術(shù)優(yōu)勢得以充分利用，接過市文化行政主管部門的交棒對本市圖書館事業(yè)新發(fā)展進(jìn)行全面指導(dǎo)，真正發(fā)揮行業(yè)學(xué)會的研究職能和智庫作用。

（2）作為聯(lián)系全市各級各類圖書館的橋梁和紐帶，與各區(qū)、鎮(zhèn)、街道公共圖書館（分館）形成行業(yè)系統(tǒng)，將各級各類圖書館有序組織起來，制定業(yè)務(wù)規(guī)范和行業(yè)自律準(zhǔn)則，引領(lǐng)行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展與自我管理，發(fā)揮業(yè)務(wù)規(guī)范與指導(dǎo)的作用。為保證第三方評估工作的順利開展，必然要求開展一次全市范圍內(nèi)大規(guī)模的專題知識培訓(xùn)活動。這就使行業(yè)學(xué)會的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源得以充分利用，促使全市圖書資料工作者學(xué)習(xí)新的業(yè)務(wù)知識技能和職業(yè)倫理，以期引發(fā)本市圖書館事業(yè)發(fā)展的內(nèi)源力量，促進(jìn)本市圖書館事業(yè)的繁榮與發(fā)展。

對于公共圖書館來說，要抓住中共十九大召開以來中國特色社會主義進(jìn)入新時代的歷史機(jī)遇，填補(bǔ)政府因管理職能轉(zhuǎn)變而讓渡的權(quán)力空間就顯得尤為迫切。正如柯平所強(qiáng)調(diào)的，整個未來的發(fā)展方向是第三方評估要發(fā)揮重要的作用。學(xué)術(shù)界要改變專注于在舊體制內(nèi)解決問題的慣性思維，在把握社會治理演變邏輯的基礎(chǔ)上，以拓展行業(yè)組織管理功能、強(qiáng)化職業(yè)自主意識和自主能力為契機(jī)，以培育并發(fā)掘行業(yè)自主治理、合作治理秩序的力量為手段，推動公共圖書館自主治理、合作治理理論與實(shí)踐的發(fā)展[6]。

2.2 推進(jìn)總分館體系的建設(shè)

立法永遠(yuǎn)是妥協(xié)與遺憾的藝術(shù)[7]。一度擱置，歷經(jīng)數(shù)年琢磨，凝聚了本市多位行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的心血，《廣州條例》對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的認(rèn)識水準(zhǔn)領(lǐng)先全國，但在實(shí)踐層面上仍存在一些局限。其中較為明顯的一點(diǎn)就是鎮(zhèn)街一級公共圖書館的建設(shè)路徑。肖鵬等人提出了一種當(dāng)前廣州市建設(shè)區(qū)域總分館制最重要的建設(shè)路徑，即街鎮(zhèn)圖書館接受區(qū)圖書館和街道辦/鎮(zhèn)政府等的“雙重管理”，雙方通過服務(wù)契約規(guī)范各自的權(quán)責(zé)、義務(wù)[8]。該路徑強(qiáng)調(diào)要在各層級圖書館建立更緊密的關(guān)聯(lián)，重心是透過職責(zé)關(guān)系的構(gòu)建、內(nèi)容的分配來調(diào)動基層管理者的積極性。此次調(diào)研還有一個重要的發(fā)現(xiàn)，就是已有的總分館合作關(guān)系和過往的合作印象，深刻地影響著基層管理者對《廣州條例》的成效預(yù)判和信心程度[8]?！稄V州辦法》第五條制訂了與公共圖書館的設(shè)立、管理和服務(wù)相關(guān)的具體評估內(nèi)容，隨著第三方評估工作的開展，一個體系、二類三級四套標(biāo)準(zhǔn)將在鎮(zhèn)街公共圖書館層級得到更廣泛的認(rèn)知和更深入的理解，這就為基層管理者在與市、區(qū)館的合作中提供更多成效判斷的依據(jù)，有助于消除基層管理者對《廣州條例》實(shí)施后制度改革的疑慮和誤解。伴隨著相互的理解和扶持，他們對合作的信心也將日益增加。上述過程一旦形成良性循環(huán)，必將對一個體系的構(gòu)建產(chǎn)生積極的影響。從這點(diǎn)上看，《廣州辦法》表現(xiàn)出制訂者在法治化實(shí)施過程中逐步解決立法階段遺留的局限性問題的意圖，可以理解為對《廣州條例》在實(shí)踐層面上的一種補(bǔ)充和強(qiáng)化。

3 結(jié)語

盡管第三方評估以新公共管理運(yùn)動理論作為指導(dǎo)，公共圖書館引入第三方評估并不是單純的追趕時髦，而是相關(guān)社會力量制衡產(chǎn)生的結(jié)果。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的公共圖書館定級評估機(jī)制，一方面受限于館員的知識結(jié)構(gòu)和工作性質(zhì)，往往難以從公共圖書館的建設(shè)、管理等層面制定科學(xué)的評估指標(biāo)體系、選取合理的評估方法工具；另一方面，在公共圖書館所提供服務(wù)的層面上，政府與基層管理者之間同樣存在著信息不對稱的狀況。第三方評估工作的開展，同時也是在圖書館事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型期對新行業(yè)規(guī)范和職業(yè)精神的一次繼續(xù)教育過程。對廣州地區(qū)而言，《廣州條例》的頒布實(shí)施，使公共圖書館事業(yè)具備了法治化的“形”，而良法善治的神韻，還需要社會各界對法例的科學(xué)實(shí)踐來展現(xiàn)。第三方評估工作的開展，將為公共圖書館自身的進(jìn)一步探索打下良好的開端。

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