國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣鄉(xiāng)村振興之路

王習(xí)明,高 揚

(海南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,海南?？?71158)

國家重點生態(tài)功能區(qū)是國家層面限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū),是生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要、資源環(huán)境承載能力較低、不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的地區(qū)。其主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品,保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定;只允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源,發(fā)展不影響主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè),進行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)〔2010〕46號)確立全國25個國家重點生態(tài)功能區(qū),覆蓋436個縣(含縣、市、旗、區(qū)等),其中261個在連片特困地區(qū),236個屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣,二者重合的有189個,合計有308個貧困縣。也就是說,國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣達70.64%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國貧困縣29.18%的比率①2013年全國縣級行政區(qū)2 851個,其中集中連片特殊困難地區(qū)范圍內(nèi)的縣共有680個,國家扶貧開發(fā)工作重點縣592個,二者重合440個。。這就決定了國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的貧困縣鄉(xiāng)村振興之路具有艱巨性與特殊性。

1 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的鄉(xiāng)村振興是解決新時代突出矛盾的關(guān)鍵

新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境保護存在薄弱環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)有兩個方面：一是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平有較大差距;二是城鄉(xiāng)人均可支配收入存在較大差距。而且,這兩個差距與地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本上成反比——社會經(jīng)濟發(fā)展水平越高,城鄉(xiāng)差距越小;社會經(jīng)濟發(fā)展水平越低,城鄉(xiāng)差距越大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2016》,2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入的全國平均水平分別為31 194.8元、11 421.7元,城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)為2.73;農(nóng)村人均可支配收入最高的省級行政區(qū)是上海,上海也是優(yōu)化開發(fā)區(qū),其城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入分別為52 961.9元、23 205.2元,二者比為2.28∶1;農(nóng)村人均可支配收入最低的省級行政區(qū)是甘肅省,甘肅省也是擁有國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣最多的省之一,國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣有27個,其城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入分別為23 767.1元、6 936.2元,二者比為3.43∶1。其中,甘肅省張家川縣(國家重點生態(tài)功能區(qū)、貧困縣)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19 132元,農(nóng)村居民人均可支配收入為5 403元,城鄉(xiāng)收入比為3.54∶1;上海市2015年的唯一縣——崇明縣(2016年改為區(qū))城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為37 940元,農(nóng)村居民人均可支配收入為18 795元①參見《張家川縣2016年政府工作報告》與《2015年崇明縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。,二者比為2.02∶1。張家川縣城鄉(xiāng)收入差距幾乎是崇明縣的兩倍。崇明縣與張家川縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入比值分別為1.98、3.48,兩地的居民人均可支配收入差距農(nóng)村遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。從教育、通訊、交通、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距來看,上海市比較小,甘肅省比較大。崇明縣幾乎所有的農(nóng)村幼兒都可享受3年的學(xué)前教育,所有村莊都通了硬化公路、互聯(lián)網(wǎng)和自來水,都建立了垃圾處理和污水處理系統(tǒng);但張家川縣許多偏遠(yuǎn)農(nóng)村沒有幼兒園,也沒有硬化公路和互聯(lián)網(wǎng),飲用水得不到安全保障,垃圾和污水基本上沒有處理。

以上分析推導(dǎo)出,城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)在國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣更突出,區(qū)域發(fā)展不平衡的最突出表現(xiàn)是國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)(如上海市崇明縣)與國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣(如甘肅省張家川縣)的農(nóng)村發(fā)展水平相差大,生態(tài)環(huán)境保護的問題也是國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣更嚴(yán)重。因此,解決國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題是解決新時代突出矛盾的關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村振興的重點和難點在國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣,還由于這些貧困縣多是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體,自然地理、經(jīng)濟社會、民族宗教、國防安全等問題交織在一起,加大了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)雜性和難度;它們是我國的生態(tài)屏障,關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全,對我國的空氣質(zhì)量、生物多樣性、水土資源保持具有特別重要意義。如面積最大的國家重點生態(tài)功能區(qū)三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū),有353 394平方公里,全部為貧困縣,是藏、蒙古等少數(shù)民族聚居區(qū);是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地,長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%來自這一地區(qū)[1],有“中華水塔”之稱,是全球大江大河、冰川、雪山及高原生物多樣性最集中的地區(qū)之一,其徑流、冰川、凍土、湖泊等構(gòu)成的整個生態(tài)系統(tǒng)對全球氣候變化有巨大的調(diào)節(jié)作用。再如面積最小的國家重點生態(tài)功能區(qū)海南島中部山區(qū)熱帶雨林生態(tài)功能區(qū),面積為7 119平方公里,全部是黎、苗等少數(shù)民族聚集區(qū),全部是國家級貧困縣,全部是革命老區(qū)。它是海南主要河流的發(fā)源地,熱帶雨林、熱帶季雨林的原生地,我國小區(qū)域范圍內(nèi)生物物種最豐富的地區(qū)之一,我國最大的熱帶植物園和最豐富的物種基因庫之一。其生物多樣性不僅對海南的整個生態(tài)系統(tǒng)有重大影響,而且對未來我國的糧食安全也有重大影響。

2 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須超常規(guī)發(fā)展

要在國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,必須根據(jù)其自然稟賦、發(fā)展水平和功能定位,選擇合適的發(fā)展模式、合適的發(fā)展速度、合適的發(fā)展目標(biāo)。

2.1 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的自然稟賦不允許其選擇常規(guī)發(fā)展模式

國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣都是處于山區(qū),交通不便,工商業(yè)基礎(chǔ)薄弱,除利用本地資源發(fā)展礦產(chǎn)開采業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)外,沒有發(fā)展其他工業(yè)的比較優(yōu)勢,而且利用本地資源發(fā)展礦產(chǎn)開采業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的強度也會受到限制,要盡可能減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾,不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性,以確保天然草地、林地、水庫水面、河流水面、湖泊水面等綠色生態(tài)空間面積不減少。因此,國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣振興鄉(xiāng)村不能選擇常規(guī)的工業(yè)化發(fā)展模式,只能發(fā)展農(nóng)業(yè)。發(fā)展農(nóng)業(yè)的模式有兩種：一種是以專業(yè)化(單一化)、市場化、規(guī)?；?、機械化、化學(xué)化為特征,通過工業(yè)化的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,也稱工業(yè)化農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)工業(yè)化;另一種是與此相反的農(nóng)業(yè)生態(tài)化,也稱生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè),其基本特征是小規(guī)模、自然循環(huán)、本地化、多樣化、多功能化。經(jīng)驗表明,國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣選擇農(nóng)業(yè)工業(yè)化的發(fā)展模式,不僅無法從整體上擺脫貧困,而且會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞從而引起更嚴(yán)重的生存問題。如川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的貧困縣勐臘縣在2010年前曾大規(guī)?？撤ヌ烊坏臒釒в炅趾碗s草,連片種植橡膠和香蕉。雖然農(nóng)民的整體收入有一定程度提高,森林覆蓋率也沒有明顯下降,但生物多樣性遭到破壞,水土流失變得逐漸嚴(yán)重,水質(zhì)也因為農(nóng)藥化肥的施用而變差,而且,多數(shù)農(nóng)民因收入單一化而降低了對市場風(fēng)險的抵抗能力,無法確保生活富裕。

2.2 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的發(fā)展水平不允許其按常規(guī)速度發(fā)展

國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣大多是深度貧困地區(qū),其農(nóng)村居民人均收入和農(nóng)村公共服務(wù)水平都遠(yuǎn)低于全國的平均水平,要在本世紀(jì)中葉實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略目標(biāo),必須以超常規(guī)速度發(fā)展。因為鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)是農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn),農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)、農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園[2],其重要的指標(biāo)是城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入和基本公共服務(wù)水平接近、不同地區(qū)的農(nóng)村居民人均可支配收入和農(nóng)村基本公共服務(wù)水平相差不大。

國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣不僅內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距大,而且其農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達地區(qū)。從《中國統(tǒng)計年鑒2017》來看,2016年我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為33 616.2元、12 363.4元,城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)為2.72。而甘肅省臨潭縣(國家重點生態(tài)功能區(qū)、貧困縣)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為20 971元、6 055元①參見《2016年臨潭縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。,城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)為3.46,遠(yuǎn)高于全國平均水平。從基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)來看,2016年全國還有0.7%的村沒有通公路,其中國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣集中的西部地區(qū)未通公路的村有1.7%;通村公路中水泥路占的比例全國平均水平為76.4%,西部地區(qū)只有70.2%;全國農(nóng)村有46.5%的家庭沒有完成廁所改造,其中西部地區(qū)為50.9%;全國未得到集中處理生活垃圾、生活污水的村分別為26.1%、82.6%,西部地區(qū)分別為39.7%、88.4%;全國沒有幼兒園、托兒所的村占67.7%,西部地區(qū)占67%;全國沒有衛(wèi)生室的村、沒有執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師的村分別占18.1%、45.1%,西部地區(qū)分別占13.1%、50.1%②參見國家統(tǒng)計局2017年《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第三號)》。。整體而言,國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于全國平均水平。

因此,國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣要縮小內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距和與發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的差距都必須在農(nóng)村中按超常規(guī)速度發(fā)展。要讓其農(nóng)村居民特別是貧困農(nóng)民的收入增長速度高于平均水平,對其農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入也要超過常規(guī)的遞增速度。

2.3 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的功能定位不允許其選擇常規(guī)發(fā)展目標(biāo)

國家重點生態(tài)功能區(qū)要以保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)。國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的貧困縣多是生態(tài)環(huán)境脆弱或因人口過多已超過生態(tài)資源承載力的深度貧困地區(qū)。這些地區(qū)在選擇鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)時,應(yīng)打破常規(guī),以人口總量下降、農(nóng)村居民點的數(shù)量減少和城鄉(xiāng)居民占用空間縮小為目標(biāo),不應(yīng)以常規(guī)的增加縣域內(nèi)人口總量、增加居民點占用的空間為目標(biāo)。降低人口總量就是引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移,通過跨縣的生態(tài)移民和支持青年農(nóng)民上大學(xué)引導(dǎo)一部分人口向國家重點生態(tài)功能區(qū)之外的城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移。減少農(nóng)村居民點的數(shù)量,就是要將農(nóng)民從生態(tài)脆弱或遠(yuǎn)離中心村、交通不便的自然村轉(zhuǎn)移到區(qū)域內(nèi)的縣城、中心鎮(zhèn)、中心村。生態(tài)脆弱的自然村往往自然資源貧乏或自然災(zāi)害多發(fā),其居民無法就地脫貧致富,必須實施生態(tài)移民;遠(yuǎn)離中心村、交通不便的自然村,建設(shè)成本高,施工難度大,要實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平難度很大,也必須通過搬遷才能達到鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)?？s小城鄉(xiāng)居民占用空間,就是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村建設(shè)的強度,騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。應(yīng)在現(xiàn)有城鎮(zhèn)布局基礎(chǔ)上進一步集約開發(fā)、集中建設(shè),重點規(guī)劃和建設(shè)資源環(huán)境承載能力相對較強的縣城和中心鎮(zhèn),提高綜合承載能力。其鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)集中布局、據(jù)點式開發(fā),禁止成片蔓延式擴張,確保綠色生態(tài)空間不減少。

3 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣在鄉(xiāng)村振興過程中超常規(guī)發(fā)展的可能性

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的提出,尤其是習(xí)近平在“綠水青山就是金山銀山”主要思想基礎(chǔ)上不斷豐富和發(fā)展形成的美麗中國論、美好生活論、綠色發(fā)展論、生態(tài)生命論、綠色制度論等構(gòu)成的習(xí)近平生態(tài)文明思想體系[3],為國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣通過超常規(guī)發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了新的指導(dǎo)思想。

3.1 “堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”為國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣鄉(xiāng)村加快發(fā)展提供了保障

黨的十九大報告明確提出,農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年中央一號文件將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”解釋為：在干部配備上優(yōu)先考慮,在要素配置上優(yōu)先滿足,在資金投入上優(yōu)先保障,在公共服務(wù)上優(yōu)先安排,加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。農(nóng)業(yè)農(nóng)村最大的短板就是基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重、農(nóng)村人居環(huán)境差。加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板,就是要加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),健全農(nóng)村公共服務(wù)體系,防治農(nóng)業(yè)面源污染,改善農(nóng)村人居環(huán)境。這些措施有可能迅速改變農(nóng)村面貌,加速鄉(xiāng)村振興的步伐。這些短板在貧困縣表現(xiàn)得最為突出,補齊貧困縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村的短板將成為重點,國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣獲得的支持將更大,鄉(xiāng)村振興的步伐將更快。

3.2 “堅持人與自然和諧共生”為國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣鄉(xiāng)村加快發(fā)展提供了可能

黨的十九大將“堅持人與自然和諧共生”確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略,明確指出：我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。而國家重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主要功能的,它的供給能力直接決定著人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的滿足程度。國家重點生態(tài)功能區(qū)的廣大農(nóng)村是供給生態(tài)產(chǎn)品的主體。為了提高國家重點生態(tài)功能區(qū)的供給能力,必然實行生態(tài)保護優(yōu)先的原則,加大對農(nóng)村的投入,加快國家重點生態(tài)功能區(qū)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)速度。2017年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付達到627億元,其中甘肅省最多,達到51.7億元①參見《財政部關(guān)于下達2017年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的通知》(財預(yù)〔2017〕127號)。。隨著國家財力的增加和對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重視度提高,中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付會逐年提高,省級財政也會加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。如海南省在2017年決定,單獨為海南島中部山區(qū)熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)的四市縣設(shè)立5億元的“重點補助”,以后每年在上年補助額基礎(chǔ)上,先將當(dāng)年省財新增資金的50%補助給四市縣②參見《海南完善生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度重點補助四市縣》。。

3.3 “支持老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展”為國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣鄉(xiāng)村快速振興提供了助力

黨的十九大將“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展”作為實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措,同時習(xí)近平也提出打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)必須聚焦深貧地區(qū)[4]。而國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣不僅是深度貧困地區(qū),而且多集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)三者中的二者為一體。對這些地區(qū)進行聚焦,加大支持力度,必然為這些地區(qū)的鄉(xiāng)村快速發(fā)展提供政策、資金、人才支持。2017年,中央財政下達革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專項扶貧資金分別達到87億元、704億元、167.42億元、860.95億元。其中,專項扶貧資金分配向西部地區(qū)、貧困革命老區(qū)、貧困民族地區(qū)、貧困邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)傾斜,聚焦脫貧攻堅主戰(zhàn)場,分配給中西部22省份的資金規(guī)模占總規(guī)模的比例達到97.4%①參見《中央財政撥付2017年財政專項扶貧資金860.95億元》。。

4 國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣通過超常發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的策略

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是黨的十九大做出的重大決策部署,是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù),是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興的重點和難點都在國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的貧困縣,國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣要通過超常發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。

4.1 把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來

習(xí)近平指出：要把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來,推動鄉(xiāng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕,把廣大農(nóng)牧民的生活家園全面建設(shè)好[5]。國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣都是深度貧困地區(qū),黨和國家高度重視這些地區(qū)的脫貧攻堅工作。將脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來,就是在脫貧攻堅的過程中打好鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),讓這些地區(qū)的農(nóng)民在脫貧之后能迅速走上致富之路。

首先,應(yīng)做好易地扶貧搬遷工作。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”和標(biāo)志性工程。十三五規(guī)劃2016—2020年易地搬遷脫貧的總?cè)藬?shù)是1 000萬人,2016和2017兩年已順利完成589萬人的易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù),2018年將再實施約280萬人的搬遷建設(shè)任務(wù)②參見《發(fā)改委：2018年約有280萬人進行易地扶貧搬遷》。。國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣是易地扶貧搬遷的主戰(zhàn)場。國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的易地扶貧搬遷必須堅持以鄉(xiāng)村振興目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)搬遷安置全過程,瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困群眾,科學(xué)合理選擇安置方式,建設(shè)安全適用環(huán)保的住房,因戶因人施策幫助搬遷群眾穩(wěn)定脫貧致富,實施遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)與宅基地復(fù)墾,幫助搬遷群眾融入新社區(qū),促進民族融合。要特別關(guān)注搬遷群眾特別是少數(shù)民族的可持續(xù)生計問題與文化融入問題,應(yīng)通過經(jīng)濟、政治、社會、文化系統(tǒng)的協(xié)調(diào)改革為移民創(chuàng)造一個可持續(xù)的生計空間,從根本上提高移民生計行動能力[6];應(yīng)加強移民新社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施特別是文化廣場、幼兒園、社區(qū)公共服務(wù)中心的建設(shè),應(yīng)經(jīng)常性組織公共活動特別是群體性文化活動、志愿服務(wù)、不同民族之間的娛樂活動,培育移民的社區(qū)歸屬感和社區(qū)凝聚力。

其次,要做好產(chǎn)業(yè)扶持工作。發(fā)展產(chǎn)業(yè),既是扶貧的主渠道,也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo),應(yīng)突出競爭力指向,加大對農(nóng)田水利、土地整治、農(nóng)業(yè)科技、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入,促進農(nóng)業(yè)降成本、提效率;應(yīng)突出綠色生態(tài)指向,加大對退耕還林、退耕還濕和退養(yǎng)還灘、節(jié)水灌溉、耕地地力保護、化肥和農(nóng)藥減量、農(nóng)業(yè)廢棄物回收、地下水超采和重金屬污染地區(qū)治理等的投入,促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[7]。國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣應(yīng)大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè),并通過農(nóng)旅結(jié)合來促進農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村變美,真正實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的協(xié)調(diào)發(fā)展。國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣具有發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的資源優(yōu)勢：生態(tài)環(huán)境優(yōu)美,物種豐富,有許多風(fēng)景秀麗的自然保護區(qū)和具有保健功能的當(dāng)?shù)鬲氂械霓r(nóng)產(chǎn)品;民風(fēng)淳樸,文化特色突出,民俗風(fēng)情多樣,有許多傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑和獨特的農(nóng)牧業(yè)遺產(chǎn)。

第三,要做好教育扶貧工作。用鄉(xiāng)村振興的理念做好國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣教育扶貧的工作,就是在這些地區(qū)優(yōu)先實行免費的十五年教育,在提高九年義務(wù)教育質(zhì)量的同時,讓學(xué)齡前兒童接受免費的三年幼兒教育,讓初中畢業(yè)生直接進入高中或中專接受免費的三年高中教育或中等職業(yè)技術(shù)教育。只有讓農(nóng)村幼兒同城鎮(zhèn)幼兒一樣享受三年學(xué)前教育,才能確保城鄉(xiāng)義務(wù)教育的起點基本公平;而國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的農(nóng)村居民特別是貧困居民很難支撐幼兒教育費用,只能通過公立幼兒園或財政補貼免除幼兒教育費用,才能確保所有的幼兒都能入園。只有高中畢業(yè)或中專畢業(yè)考上大學(xué)或到城里就業(yè),才能讓他們從傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)中轉(zhuǎn)移出來,從而減少國家重點生態(tài)功能區(qū)的超載人口,使生態(tài)得到自然恢復(fù)。

4.2 以體制改革和制度創(chuàng)新調(diào)動廣大農(nóng)民推動鄉(xiāng)村振興的積極性

習(xí)近平指出,要充分尊重廣大農(nóng)民意愿,調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性,把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為推動鄉(xiāng)村振興的動力,把維護廣大農(nóng)民根本利益、促進廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點[8]。要調(diào)動國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣農(nóng)民振興鄉(xiāng)村的積極性,必須進行體制改革和制度創(chuàng)新。

首先,應(yīng)加快農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村最重要的資源是土地,土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心,因此,鄉(xiāng)村振興必須深化農(nóng)村土地制度改革,正如習(xí)近平所說：“新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！盵9]國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣農(nóng)村土地制度的改革要堅持三個原則：一是要有利于生態(tài)環(huán)境的保護。為防止“草畜承包”帶來的草原退化問題,凡是分戶承包經(jīng)營可能破壞山水林田湖草系統(tǒng)的,都應(yīng)由集體(自然村或村民小組等)經(jīng)營。為了統(tǒng)一管理生態(tài)林和鼓勵農(nóng)民營造生態(tài)林,政府應(yīng)主動收購農(nóng)民營造的但已經(jīng)劃為生態(tài)林的經(jīng)濟林、牧草。為鼓勵農(nóng)民從國家重點生態(tài)功能區(qū)遷出或節(jié)省建設(shè)用地,應(yīng)建立宅基地有償退出機制：農(nóng)戶通過農(nóng)房改造節(jié)省了宅基地的,應(yīng)按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)用地的出讓價格進行現(xiàn)金補償;對于全家自愿退出農(nóng)村宅基地,遷入重點開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)居住的,可將他們優(yōu)先納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。二是有利于傳統(tǒng)文化和民族文化的傳承。國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的農(nóng)村有許多文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn),應(yīng)將這些地方劃為農(nóng)村集體公益用地,并劃定歷史文化保護線。三是有利于集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。應(yīng)允許農(nóng)民集體依法分享集體土地的收益。因為在集體收入渠道普遍較少的情況下,以集體土地所有權(quán)獲取的收益提供公共產(chǎn)品,保護弱勢集體成員,可實現(xiàn)二次分配功能,促進村莊共同體的團結(jié)[10]。

其次,應(yīng)完善農(nóng)村基層治理機制。完善農(nóng)村基層治理的目的是讓村民能有序地參與村莊的治理,讓村莊能有效地提供公共產(chǎn)品,能創(chuàng)造共贏性的社區(qū)生活和生產(chǎn)方式,促進公共福利的最大化。應(yīng)加強村級黨組織建設(shè),既要培養(yǎng)農(nóng)民中優(yōu)秀分子入黨,又要吸引高校畢業(yè)生、退伍軍人、退休干部中的優(yōu)秀黨員到村黨組織中任職,特別是選優(yōu)配強村黨組織書記。應(yīng)充分發(fā)揮村民小組(自然村或山寨)在村民自治中的基礎(chǔ)作用。現(xiàn)在的村民小組,大多數(shù)是由傳統(tǒng)的自然村或山寨、合作化時期的初級社、人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來的,是一個熟人社會,也是集體土地的最基本的所有者,有許多治理資源(如村規(guī)民約、寨老或廟會或宗族等組織、集體山林、集體建設(shè)用地)。健全和完善村民小組內(nèi)部治理機制,可以降低治理的成本,提高治理的效率。

第三,要完善生態(tài)補償機制。要通過生態(tài)補償機制的完善,讓國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的農(nóng)民從保護和改善生態(tài)環(huán)境中得到實惠,真正體會綠水青山就是金山銀山、改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的涵義。應(yīng)完善生態(tài)林保護、防護林保護、草原保護、濕地保護的補償機制,既給承擔(dān)保護責(zé)任的地方政府進行財政補貼,又給承擔(dān)保護責(zé)任的個人和集體進行經(jīng)濟補償,而且要不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn),使保護生態(tài)者不再遭受經(jīng)濟損失。應(yīng)建立財政的轉(zhuǎn)移支付與森林資源保有量、潔凈水外流量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量掛鉤的機制。以縣級為單位,人均森林資源保有量、人均潔凈水外流量、人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量超過全國、全省平均水平的地方應(yīng)獲得中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付且獲得的數(shù)量與超出的數(shù)量成正比。

4.3 分類推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

鄉(xiāng)村振興是新農(nóng)村建設(shè)的升級版,必須遵循新農(nóng)村建設(shè)的基本原則。習(xí)近平指出,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,要規(guī)劃先行,遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律,補農(nóng)村短板,揚農(nóng)村長處,注意鄉(xiāng)土味道,保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌,留住田園鄉(xiāng)愁,要因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治,創(chuàng)造干凈整潔的農(nóng)村生活環(huán)境[9]。農(nóng)村特別是國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的農(nóng)村最大的短板是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和住房破舊,最大長處是自然環(huán)境優(yōu)美。國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)堅持環(huán)保類超前、民生類適度、開發(fā)類受限的原則。環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超前,就是要用最先進的技術(shù)建設(shè)垃圾分類處理、污水集中處理、清潔能源利用、生態(tài)農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施,讓它們達到先進水平。“使這些地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平”[11],既不要好高騖遠(yuǎn),提出不切實際的口號,也不能忽視和延緩民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);要確保所有的居民都住上安全環(huán)保適用并有鄉(xiāng)土氣息的住房,不能貪大求洋,都蓋成別墅。開發(fā)類基礎(chǔ)設(shè)施要嚴(yán)格限制,就是要控制新增公路、鐵路和居民點的建設(shè)規(guī)模,必須新建的,應(yīng)事先規(guī)劃好動物遷徙通道。在有條件的地區(qū)之間,要通過水系、綠帶等構(gòu)建生態(tài)廊道,避免形成“生態(tài)孤島”。

5 結(jié)語

國家重點生態(tài)功能區(qū)的308個貧困縣,是我國重要的生態(tài)屏障,多數(shù)是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體的深度貧困縣,是中國特色社會主義新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和難點。它們的鄉(xiāng)村振興,有助于城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展不平衡、人與自然不和諧等突出問題的解決,有助于優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力的提高,有助于民族團結(jié)、邊疆穩(wěn)定和國家長治久安。

國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣處于山區(qū),交通不便、工商業(yè)基礎(chǔ)薄弱,沒有發(fā)展其他工業(yè)的比較優(yōu)勢,又屬于國家限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域,不能通過常規(guī)的工業(yè)化實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。國家重點生態(tài)功能區(qū)的貧困縣必須充分發(fā)揮自然資源優(yōu)勢,大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)及其融合產(chǎn)業(yè),促進農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村變美,實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的協(xié)調(diào)發(fā)展。

國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)高于全國的平均水平,其農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平遠(yuǎn)低于全國平均水平。要如期實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo),必須按超常規(guī)速度發(fā)展。國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣要充分利用“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“支持老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展”等戰(zhàn)略提供的機遇及其配套政策,把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來,在脫貧攻堅的過程中打好鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),讓這些地區(qū)的農(nóng)民在脫貧之后能迅速走上致富之路。易地扶貧搬遷要特別關(guān)注搬遷群眾特別是少數(shù)民族的可持續(xù)生計問題與文化融入問題;產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)突出競爭力指向和綠色生態(tài)指向;教育扶貧應(yīng)過渡到免費的十五年教育,讓學(xué)齡前兒童接受免費的三年幼兒教育,讓初中畢業(yè)生直接進入高中或中專接受免費的三年高中教育或中等職業(yè)技術(shù)教育。

國家重點生態(tài)功能區(qū)貧困縣鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)不應(yīng)是常規(guī)的人口總量和居民點占用空間的增加,而應(yīng)是人口總量下降、農(nóng)村居民點的數(shù)量減少和城鄉(xiāng)居民占用空間的縮小。這就必須堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則,通過體制改革和制度創(chuàng)新建立保護生態(tài)環(huán)境的激勵機制,引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民和干部黨員通過保護環(huán)境和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村來振興鄉(xiāng)村。