連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的問題及路徑優(yōu)化*

錢力 李劍芳 倪修鳳

一、引言

貧困是各國普遍存在的社會現(xiàn)象，由最開始的收入貧困逐漸發(fā)展到能力貧困、多維貧困，貧困內(nèi)涵和外延的界定處于不斷變化中。阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen，1998）首次提出“能力貧困”的概念，指出貧困的根源并不只是簡單的經(jīng)濟(jì)收入被剝奪，而是因為貧困人口創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收入的機(jī)會和能力被剝奪，這就意味著貧困人口缺少的是獲取并享有正常生活的能力。因此，精準(zhǔn)扶貧不僅要做到精準(zhǔn)識別扶貧對象，關(guān)注貧困人口的基本生活保障問題，確保其享有正常生活，而且要解決貧困人口思想意識薄弱、內(nèi)生動力不足及脫貧積極性不高等問題。

20世紀(jì)80年代中期，中國開始實施大規(guī)模的扶貧開發(fā)，歷經(jīng)全面縣域扶貧到村級重點扶貧再到集中連片扶貧等實施階段，經(jīng)過近40年的扶貧開發(fā)，中國貧困問題逐漸從溫飽型向致富型轉(zhuǎn)變，扶貧的特征和分布都發(fā)生了顯著的變化，貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療事業(yè)等方面都取得了突破性進(jìn)展。截至2017年末，中國貧困發(fā)生率下降3.1%，貧困總?cè)丝跍p少3046萬人，扶貧開發(fā)取得巨大成效。然而集中連片特殊困難地區(qū)的區(qū)域性貧困成為脫貧攻堅戰(zhàn)一塊難啃的“硬骨頭”。中國連片特困地區(qū)主要包括：六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏區(qū)、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等共14個區(qū)域。連片特困地區(qū)既是一個地理的區(qū)域概念，也是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的經(jīng)濟(jì)概念，該地區(qū)覆蓋了全國70%以上的貧困人口。與全國整體狀況相比，14個連片特困地區(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面面臨著諸多問題和困難。這些片區(qū)大多屬于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)，跨省交界面積大、少數(shù)民族聚集多、貧困程度深、區(qū)域邊緣性強(qiáng)，貧困狀況具有一定的特殊性。

近年來，中國不斷優(yōu)化扶貧政策體系、加大扶貧開發(fā)力度，建立并創(chuàng)新了針對脫貧能力不足的貧困群體以及深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。2013年，國務(wù)院出臺《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案》，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃并強(qiáng)調(diào)“要不斷提高扶貧工作的有效性、精準(zhǔn)性、持續(xù)性”“建立健全扶貧開發(fā)效果評價體系……增強(qiáng)扶貧資金使用的針對性及實效性”等。2015年，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》把“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”提升為扶貧開發(fā)的基本方略；2017年，《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》提出加大政策傾斜力度，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一起進(jìn)入全面小康社會。精準(zhǔn)扶貧是對以往扶貧工作效益導(dǎo)向的進(jìn)一步深化，需要建立健全有效的扶貧績效評價方法。因此，研究連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀，通過對存在問題和產(chǎn)生原因的深度分析，優(yōu)化連片特困地區(qū)脫貧攻堅路徑，使片區(qū)走上脫貧致富道路并順利實現(xiàn)扶貧目標(biāo)具有重要意義。

一些學(xué)者對與連片特困地區(qū)相關(guān)的精準(zhǔn)扶貧問題進(jìn)行了諸多研究，從研究視角上看，可以分為兩個方面：一是對扶貧現(xiàn)狀、成效及存在問題進(jìn)行分析，如楊安華（2014）總結(jié)了新時期扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展有機(jī)結(jié)合的新模式，并注入“包容性發(fā)展”和“包容性增長”理論，提出通過創(chuàng)新社會管理為脫貧攻堅提供良好的社會環(huán)境，通過構(gòu)建風(fēng)險評估體系保障連片特困地區(qū)重大政策與項目的有效持續(xù)推進(jìn)；康江江、寧越敏等（2017）以全國平均農(nóng)民人均純收入為基數(shù)，通過不同倍數(shù)比將貧困劃分為不同的收入尺度區(qū)，分別從時序和截面分析集中連片特困縣域的形態(tài)分布，發(fā)現(xiàn)人才建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)效益、資源配置效率對貧困農(nóng)戶創(chuàng)收有著較大促進(jìn)作用；徐孝勇、封莎（2017）指出，集中連片特困區(qū)自我發(fā)展能力內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異很大，且空間分布不均勻，完善深度貧困地區(qū)農(nóng)戶自我發(fā)展能力內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)可以有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；黃林秀、鄒冬寒（2017）運用熵權(quán)TOPSIS方法和灰色關(guān)聯(lián)法對貧困與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行綜合評價，分析了連片特困地區(qū)不同市場所應(yīng)對的孤島障礙和孤島特征；孫魯云、譚斌（2018）對貧困地區(qū)進(jìn)行多維貧困測度和分析，認(rèn)為以收入水平作為貧困識別和瞄準(zhǔn)機(jī)制太過單調(diào)，精準(zhǔn)識別可以基于教育、健康和生活水平多種家庭福利指標(biāo)，使精準(zhǔn)扶貧更加科學(xué)合理、具有針對性；賈林瑞等（2018）利用GIS空間分析法對11個集中連片特困地區(qū)的第三方評估問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，研究了未脫貧戶或擬脫貧戶的致貧原因和幫扶期望及各自空間分布情況。二是對扶貧的工作重心和走向進(jìn)行分析，如王飛躍、魏艷（2014）基于對連片特困地區(qū)的扶貧現(xiàn)狀的分析，評價現(xiàn)有扶貧措施，就少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富的路徑提出建議；劉曉（2015）運用波士頓矩陣、城市職能層次、職能規(guī)模等測算方法，分析了武陵山區(qū)發(fā)展過程中存在的問題，提出城市帶的空間優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；張琦、陳偉偉（2015）基于多維動態(tài)評價理論和灰色關(guān)聯(lián)分析方法，對集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的綜合成效和增長情況進(jìn)行評價，認(rèn)為速度放緩的原因包含政策支持起效周期長、片區(qū)跨省協(xié)調(diào)聯(lián)動困難和扶貧資金使用效率低等；張曉亮、陳俊（2016）提出輻射集中連片特困地區(qū)的扶貧路徑優(yōu)化措施，認(rèn)為明確扶貧責(zé)任和扶貧績效考核機(jī)制、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)可以促進(jìn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展；王美英（2017）以連片特困地區(qū)弱勢群體為研究視角，分析了貧困形成機(jī)理和現(xiàn)實困境，拓展了貧困研究新思路；錢力、倪修鳳、宋俊秀（2018）運用模糊數(shù)學(xué)方法對連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效進(jìn)行評價，認(rèn)為各片區(qū)扶貧績效地區(qū)差異性較大，各貧困維度扶貧績效也存在較大差異。

綜上所述，學(xué)者們對連片特困地區(qū)扶貧存在的問題、原因進(jìn)行了研究并取得了豐碩的成果，然而現(xiàn)有的研究也存在不足之處：一是關(guān)于連片特困地區(qū)貧困的形成缺乏深度機(jī)理分析；二是忽略了各連片特困地區(qū)資源稟賦的差異；三是分析偏于模型化和數(shù)量化，關(guān)于連片特困地區(qū)扶貧中存在問題的評論性分析不足或過于簡單化。筆者從理論上解析貧困聚集形成的內(nèi)在機(jī)理，揭示連片特困地區(qū)的致貧原因和精準(zhǔn)扶貧過程中存在的問題，并對如何實現(xiàn)突破和優(yōu)化提出相應(yīng)對策建議，以為連片特困地區(qū)扶貧資源配置效率的提升和脫貧攻堅任務(wù)的實現(xiàn)提供新思路。

二、連片地區(qū)貧困形成的機(jī)理分析

連片特困地區(qū)多屬于邊緣地區(qū)，以山區(qū)居多，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，交通設(shè)施建設(shè)滯后，貧困的形成具有內(nèi)在的自我循環(huán)機(jī)制與外在的約束機(jī)制，僅依靠內(nèi)在動力難以實現(xiàn)突破發(fā)展。連片特困地區(qū)貧困的制度鎖定表現(xiàn)為多元化特征，主要包括區(qū)位邊緣性鎖定、PPE怪圈鎖定、馬太效應(yīng)累積鎖定、貧困陷阱鎖定、貧困代際傳遞以及貧困文化鎖定等。

1.區(qū)位邊緣性鎖定

連片特困地區(qū)多為省際交界的邊緣區(qū)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分水嶺，地區(qū)行政分割且遠(yuǎn)離省區(qū)行政經(jīng)濟(jì)中心，地方利益的強(qiáng)化導(dǎo)致了資源稟賦缺乏有效分工，產(chǎn)生了關(guān)系重疊、區(qū)域重合、建設(shè)重復(fù)和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)“四重”難題，相對豐富的資源稟賦受到交通條件制約和區(qū)位邊緣化的定位，導(dǎo)致富饒性貧困與結(jié)構(gòu)性貧困交互存在。地理區(qū)位的邊緣性、經(jīng)濟(jì)活動的外圍性以及城鎮(zhèn)分布的點狀離散性決定了連片特困地區(qū)內(nèi)源性發(fā)展的格局，難以融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工，接受城鎮(zhèn)中心輻射效應(yīng)有限，邊緣性貧困難以破解。

2.PPE怪圈鎖定

貧困（Poverty）、人口（Population）、環(huán)境（Environment）三者之間的內(nèi)在因果關(guān)系形成了PPE怪圈，貧困——人口增長——環(huán)境惡化相互作用。PPE怪圈理論在發(fā)展中國家普遍存在，是貧困地區(qū)發(fā)展無法避免的問題。中國連片特困地區(qū)多集中在自然資源惡劣的地帶，由于貧窮人們往往為了解決貧困問題獲得生存物資而缺乏環(huán)境保護(hù)觀念，大氣污染、水土流失、亂砍濫伐、過牧過墾等生態(tài)環(huán)境問題又使得生存條件面臨更大困境。同時，貧窮地區(qū)思想閉塞，“養(yǎng)兒防老”的陳舊想法促使人口數(shù)量上升，由于教育水平不足、社會保障不完善、生產(chǎn)力水平低下等資源嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化。

3.馬太效應(yīng)累積鎖定

馬太效應(yīng)是反映兩極分化現(xiàn)象的理論。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展水平出現(xiàn)嚴(yán)重的差異化，貧富差距拉大。以利益為目的的商業(yè)資金總是流向效益較高的市場，中國集中連片特困地區(qū)無論是制度還是人力資源，都明顯低于全國平均水平，貧困地區(qū)的人才向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移，資源也因為技術(shù)的缺乏只能廉價出售原始產(chǎn)品或初級產(chǎn)品，加之制度的不合理，導(dǎo)致貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來越大。貧富差距懸殊使得富有的人擁有更好的教育和升學(xué)機(jī)會，而貧困人口的發(fā)展機(jī)遇面臨更多阻礙，馬太效應(yīng)導(dǎo)致連片特困地區(qū)貧困累積。

4.貧困陷阱鎖定

貧困陷阱理論來源于納克斯（1953）的“貧困惡性循環(huán)論”理論、納爾遜（1956）的“低水平均衡陷阱”理論以及繆爾達(dá)爾（1957）的“循環(huán)累積因果論”等理論。貧困陷阱鎖定理論認(rèn)為制度因素、人力資本、社會經(jīng)濟(jì)分層、鄰里效應(yīng)以及代際傳遞等強(qiáng)化了區(qū)域性貧困聚集，形成了難以靠內(nèi)生發(fā)展動力沖破的貧困陷阱。處于貧困狀態(tài)的連片特困地區(qū)由于貧困而不斷地再生產(chǎn)出貧困，存在“久貧更貧”的現(xiàn)象，長期處于貧困的惡性循環(huán)中不能自拔。貧困陷阱可以分為技術(shù)陷阱和人口陷阱兩種，由于缺乏生產(chǎn)技術(shù)而陷入技術(shù)陷阱，人口增長使資本紅利殆盡而陷入人口陷阱，連片特困地區(qū)只有實現(xiàn)收入增長速度超過人口增長速度來實現(xiàn)沖破貧困陷阱鎖定。

5.貧困代際傳遞

連片特困地區(qū)普遍存在貧困代際傳遞現(xiàn)象，即貧困和導(dǎo)致貧困的條件和因素在貧困家庭內(nèi)部由父輩傳給子輩，出現(xiàn)貧困世襲，貧富差距有很大可能會在代際間形成一種傳遞機(jī)制。連片特困地區(qū)之所以會擁有較高的貧困率，主要原因是因為貧困群體兩代間相似的社會經(jīng)濟(jì)地位以及社會結(jié)構(gòu)的嵌入機(jī)制所致。此外，連片特困地區(qū)教育落后也導(dǎo)致了貧困的代際傳遞，“布勞-鄧肯模型”為貧困代際傳遞提供了一個可量化的研究分析框架，這一模型能夠反映出父母的職業(yè)和教育對子女將來所獲得的社會地位的影響程度。

6.貧困文化鎖定

貧困文化鎖定強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)生活及父母的養(yǎng)育方式等對子女的影響，認(rèn)為貧困其實是一種自我維持的特殊文化體系。連片特困地區(qū)貧困群體的貧困文化對貧困人口產(chǎn)生了較大影響，主要表現(xiàn)在貧困人口的個人層次、家庭層次、社區(qū)層次和全社會角度等四個方面。連片特困地區(qū)由于長期生活在貧困處境之中，貧困人口自然而然地形成了一套特定的行為規(guī)范、生活方式、價值觀念體系等。這種“亞文化”一旦形成體系，就會很快對周圍的貧困人口，特別是子孫后代產(chǎn)生巨大的影響，從而導(dǎo)致貧困代際傳遞。

三、連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧存在的問題

經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧取得了豐碩的成果，但由于自然條件基礎(chǔ)差、扶貧難度大，連片特困地區(qū)的貧困問題沒有得到徹底解決，依然存在一些問題和缺陷，主要表現(xiàn)在識別機(jī)制不完善、基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)生動力不足、主動性不強(qiáng)、人才缺乏、特色資源利用不足以及政策缺陷等方面。

1.貧困識別機(jī)制不完善

精準(zhǔn)扶貧按照農(nóng)戶之間和地區(qū)之間不同的貧困境況，對貧困地區(qū)及其農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。在連片特困地區(qū)扶貧工作中要做到精準(zhǔn)扶貧存在一定困難，容易造成“脫靶”現(xiàn)象。一方面，貧困戶識別不夠精準(zhǔn)，貧困戶識別程序的執(zhí)行不夠規(guī)范，缺少全面的信息網(wǎng)絡(luò)，識別任務(wù)緊、責(zé)任重，容易造成精準(zhǔn)識別“脫靶”。另一方面，連片特困地區(qū)扶貧資金投入相對不足，導(dǎo)致扶貧路徑不能有效并規(guī)?；剡M(jìn)行推廣，幫扶項目和措施較單一，貧困戶很難獲得并享有扶貧資金，扶貧資金使用不夠準(zhǔn)確，造成精準(zhǔn)幫扶“脫靶”。此外，由于撥付扶貧資金的流程復(fù)雜，必須經(jīng)過層層審批，容易導(dǎo)致扶貧資金外流，破壞了貧困人口獲得正常生活能力和機(jī)會的公平性。最后，連片特困地區(qū)基層扶貧隊伍不夠完善，對扶貧對象缺乏動態(tài)跟蹤監(jiān)測，也造成了精準(zhǔn)管理容易“脫靶”。

2.貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

連片特困地區(qū)多集中在自然環(huán)境惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于地理環(huán)境的限制，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目投資需求數(shù)量更大。首先，山區(qū)、丘陵低洼的惡劣地勢，導(dǎo)致連片特困地區(qū)道路普遍等級低、路況差、路網(wǎng)不完善，村內(nèi)可進(jìn)入性和交通通達(dá)性較低。其次，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難度大且難以發(fā)揮作用，加上土地資源不足，嚴(yán)重制約了連片特困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。再次，電力和通信設(shè)施落后，貧困地區(qū)普遍存在農(nóng)網(wǎng)改造不徹底、供電質(zhì)量差等現(xiàn)象。最后，配套設(shè)施建設(shè)欠缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后導(dǎo)致地方政府財政收支失衡，財政壓力較大，教育、醫(yī)療、住房三大民生投入不足。

3.脫貧內(nèi)生動力不足

連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力雖然得到大幅度提升，但總體水平仍然有待進(jìn)一步提高。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然是連片特困地區(qū)主要生產(chǎn)形式，農(nóng)村居民收入主要來源于第一產(chǎn)業(yè)，由于工業(yè)發(fā)展不足，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品加工能力較弱，農(nóng)產(chǎn)品附加值較低，加上龍頭企業(yè)與地方產(chǎn)業(yè)銜接不夠緊密，輻射帶動能力弱，導(dǎo)致農(nóng)民收入難以有效持續(xù)提升。另一方面，由于扶貧資金有限，農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓(xùn)不足，無法熟練掌握現(xiàn)代生產(chǎn)技能，滿足不了用工企業(yè)和市場技能的需求，導(dǎo)致了勞動力輸出層次較低，難以獲得穩(wěn)定的收入來源，可持續(xù)發(fā)展能力一直徘徊在較低水平線上。

4.貧困戶主動脫貧積極性不高

連片特困地區(qū)多位于民族集聚地區(qū)，文化認(rèn)知、生育觀念、受教育水平的差異導(dǎo)致扶貧難度加大。受區(qū)位因素的影響，大多數(shù)貧困農(nóng)戶困守深山，文化水平低，思想覺悟不高，沒有主動脫貧的意識，沒有沖破貧困的積極性，甚至為了享受“貧困福利”而不愿意“脫貧”，嚴(yán)重制約了脫貧的進(jìn)度。一方面，貧困戶對政府轉(zhuǎn)移支付的依賴度高，一旦抽離扶貧財政補貼，貧困戶生活就很難維持。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏動力會導(dǎo)致返貧可能性大，農(nóng)作物季節(jié)收成、重大疾病等因素使農(nóng)戶存在較大返貧風(fēng)險，這些因素多有周期短、次數(shù)多的特征，脫貧再返貧會對脫貧貧困戶造成極大的壓力，使其對脫貧失去信心，甚至陷入“宿命論”的錯誤思想中，進(jìn)一步挫傷了貧困戶脫貧的積極性。

5.特色資源開發(fā)利用不足

連片特困地區(qū)多為資源豐富的地區(qū)，礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等相當(dāng)豐富，依托特色資源發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支柱。然而，由于特色資源市場開發(fā)狹小，特色產(chǎn)業(yè)與農(nóng)戶之間的聯(lián)動關(guān)系松散，技術(shù)研發(fā)和市場宣傳力度不到位，導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較小，特色產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)扶貧的“支撐點”效果不明顯。一方面，由于貧困戶自我積累和自我發(fā)展能力不足，導(dǎo)致特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與扶貧到戶缺乏有機(jī)結(jié)合，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制松散，特色產(chǎn)業(yè)在增收脫貧中作用不顯著。另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和市場發(fā)育不完善，項目作為特色產(chǎn)業(yè)扶貧的“助推器”作用沒有發(fā)揮出來，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化程度低、產(chǎn)業(yè)鏈條短以及競爭力不強(qiáng)。

6.高素質(zhì)人才缺乏

連片特困地區(qū)教育文化程度低，高素質(zhì)人才缺乏。一方面是務(wù)工者素質(zhì)低，片區(qū)企業(yè)多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)大部分停留在開發(fā)和粗加工階段，生存環(huán)境和工資待遇無法吸引外來務(wù)工者，貧困戶偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展主流思想，缺乏敢拼意識，影響了脫貧步伐。另一方面是創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)低，大多數(shù)創(chuàng)業(yè)者文化程度低，沒有受過相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，經(jīng)營管理知識比較薄弱，往往不懂得如何進(jìn)行市場分析和產(chǎn)品定位，在企業(yè)管理上缺乏科學(xué)合理制度，生產(chǎn)銷售沒有科學(xué)的流程。

7.扶貧政策設(shè)計上存在缺陷

近年來，政府對連片特困地區(qū)投入了大量扶貧資金，但由于片區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、人口眾多，現(xiàn)有的扶貧資金在改變貧困戶生產(chǎn)生活條件以及基礎(chǔ)設(shè)施上顯得力不從心。一方面，扶貧資金在分配使用上很難實現(xiàn)深度“均衡”，距離中心城市較遠(yuǎn)的地區(qū)，交通不便，造成政策項目實施建設(shè)進(jìn)度與資金撥付進(jìn)度不一致；而距離中心城市較近的地區(qū)，地理區(qū)位優(yōu)勢能很快享受政府優(yōu)惠政策，接收資金撥付較快，能夠在較短時間內(nèi)快速發(fā)展。另一方面，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制上有待進(jìn)一步精準(zhǔn)，“精英俘獲”扭曲和異化了扶貧工作的應(yīng)有目標(biāo)，加大了連片特困地區(qū)的社會分化，隨之而來也就帶來了貧困的固化，形成了一種阻礙貧困戶跨越其結(jié)構(gòu)性位置的力量。

四、連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑優(yōu)化

1.精準(zhǔn)識別幫扶對象

有效、精準(zhǔn)地識別出真正的貧困人口，了解貧困戶真正的致貧原因，能促進(jìn)連片特困地區(qū)減貧脫貧。識別貧困人口時，不僅要考慮到家庭人均純收入，還要引進(jìn)教育、無勞動力人數(shù)、務(wù)工人口、醫(yī)療、子女情況等非收入評審指標(biāo)，以建立綜合評價指數(shù)來審核、確定貧困戶，以確保貧困人口獲得幫扶機(jī)會的公平性。精準(zhǔn)識別貧困人口，需要摸清貧困人口的底數(shù)，必要時要開展貧困人口普查活動。要改變原來落后的貧困戶指標(biāo)分解方法。要在入戶調(diào)查并進(jìn)行民主評議的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過村委會初審、鄉(xiāng)政府復(fù)審、縣市政府終審的審核方法以確定最終的貧困人口、貧困戶名單，自下而上、層層上報，確保真正的貧困人口能夠被識別出來。在連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中，要建設(shè)并利用好大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的信息共享，全方位了解連片特困地區(qū)貧困人口、貧困戶的幫扶措施和脫貧狀況，全面掌握扶貧政策的落實狀況，提高精準(zhǔn)扶貧的工作效率。

2.加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

連片特困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及配套條件建設(shè)相對落后，生態(tài)環(huán)境較脆弱，制約了貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口脫貧致富，成為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、減貧脫貧的短板。在五大發(fā)展理念的指引下，圍繞添收益、強(qiáng)基礎(chǔ)、保生態(tài)、促民生、增后勁的目標(biāo)，增加扶貧資金投入，積極改進(jìn)并完善連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及配套條件建設(shè)。首先，加大對連片特困地區(qū)的財政投入，結(jié)合地理區(qū)位實際情況，合理規(guī)劃交通路線，改善交通情況，擴(kuò)大道路通達(dá)度，以促進(jìn)人才、資金和項目等的流通。其次，完善供電系統(tǒng)，加大電力設(shè)備的投入，在貧困地區(qū)“就地取材”，如西北地區(qū)常年風(fēng)力較大，可采取風(fēng)力發(fā)電，云貴高原地勢高，可建設(shè)光伏設(shè)備，利用太陽能發(fā)電，解決電力不足的難題。再次，加快農(nóng)田水利建設(shè)，推進(jìn)土地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實施小流域治理和水土保持工程，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。最后，倡導(dǎo)企業(yè)、銀行、政府建立合作機(jī)制，完善保障體系，為貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供全方位的支持。

3.創(chuàng)新扶貧模式

連片特困地區(qū)地理區(qū)位、資源稟賦以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性較大，精準(zhǔn)扶貧不能搞一刀切模式，需要因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，多角度探索扶貧模式。首先，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制創(chuàng)新，從扶貧瞄準(zhǔn)的四要素即主體、對象、方法和績效出發(fā)，建立包括主體與對象雙向交互參與的反饋系統(tǒng)，構(gòu)建動態(tài)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，避免扶貧資金被“精英俘獲”。其次，產(chǎn)業(yè)融合扶貧模式創(chuàng)新，以第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)延伸拓展到第二、第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興業(yè)態(tài)，培育多元化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主體，找到產(chǎn)業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)脫貧的著力點。再次，創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)扶貧，有機(jī)結(jié)合大數(shù)據(jù)與精準(zhǔn)扶貧，推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用，用大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)扶貧。

4.激發(fā)脫貧內(nèi)生動力

貧困人口既是脫貧攻堅的對象，又是脫貧致富的主體，激發(fā)脫貧人口脫貧的內(nèi)生動力至關(guān)重要，也是避免貧困人口再度返貧的重要前提。首先，培育貧困人口的脫貧主體意識，增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展意愿，摒棄“等、靠、要”思想，實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的觀念轉(zhuǎn)變。其次，增強(qiáng)貧困人口自身發(fā)展能力，著重智力扶持，加強(qiáng)對貧困人口的職業(yè)教育和培訓(xùn)，幫助他們獲得市場需要的生產(chǎn)能力，提升人力資本水平。再次，完善激發(fā)內(nèi)生動力的制度安排，建立長效的扶貧機(jī)制，健全廣泛參與機(jī)制，把全社會的資源整合起來，通過市場化方式解決貧困群眾脫貧致富的問題。

5.促進(jìn)特色資源開發(fā)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

鼓勵連片特困地區(qū)引入、培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，充分利用好貧困地區(qū)的自然稟賦，找準(zhǔn)優(yōu)勢資源并作為片區(qū)內(nèi)做精做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略支點，順勢而為、精心培育，最終形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一方面，宜工則工，宜商則商，宜旅則旅，探索資源產(chǎn)業(yè)化的不同發(fā)展路徑，大力發(fā)展果蔬、中藥材種植加工、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，積極完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施條件、提升旅游接待能力、豐富旅游產(chǎn)品推進(jìn)旅游扶貧。另一方面，完善特色產(chǎn)品的銷售渠道網(wǎng)絡(luò)、加大創(chuàng)意產(chǎn)品宣傳，將特色產(chǎn)業(yè)做精做強(qiáng)，培育龍頭企業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)龍頭企業(yè)開展科技創(chuàng)新，從產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)城一體等方面予以引導(dǎo)，為特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的成長環(huán)境。

6.推進(jìn)地理瞄準(zhǔn)扶貧

地理因素是連片特困地區(qū)致貧的重要原因，針對地理貧困形成的機(jī)理，推進(jìn)地理瞄準(zhǔn)扶貧。綜合分析連片特困地區(qū)地理位置、資源稟賦、環(huán)境等自然條件和教育、交通、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、人口等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與貧困的聯(lián)系，改善地理貧困陷阱以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧效果。首先，完善交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施及其配套條件建設(shè)，打破連片特困地區(qū)的封閉狀態(tài)，促進(jìn)與外界積極交流。其次，促進(jìn)生產(chǎn)要素地區(qū)間自由流動，在市場作用下，打破行政區(qū)劃界限，實現(xiàn)資本、技術(shù)、勞動、信息、勞務(wù)和商品的自由流動和有效配置。再次，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移，依據(jù)資源稟賦培育有競爭力的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。最后，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、建設(shè)，遏制生態(tài)環(huán)境破壞，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與地理扶貧的良性循環(huán)。

7.完善金融扶貧機(jī)制

金融扶貧是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要手段，完善金融扶貧機(jī)制能夠為連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧帶來資金上的保障。首先，加強(qiáng)扶貧資金管理。連片特困地區(qū)工業(yè)落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方政府財政收支困難，扶貧配套資金無法及時跟進(jìn)。要積極實現(xiàn)扶貧資金的統(tǒng)一有效管理，建立扶貧資金循環(huán)使用機(jī)制，集中使用形成規(guī)模優(yōu)勢，更多向生產(chǎn)性領(lǐng)域和基本生活條件保障領(lǐng)域傾斜。其次，統(tǒng)籌金融扶持產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。加大對連片特困地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的資金支持，對有帶動力、影響力的龍頭企業(yè)予以就業(yè)補貼及貸款減免息政策，通過多種方式帶動連片特困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。再次，實現(xiàn)多元化金融扶貧模式。靈活設(shè)計不同項目、不同期限的小額貸款產(chǎn)品，創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，探索多種抵押方式，為貧困戶貸款提供信用擔(dān)保。