員額制框架下法院案多人少矛盾的解決
——以民事訴訟為主要視角

鄭云波

一、引 言

2017年7月3日，最高人民法院舉行首批入額法官憲法宣誓活動(dòng)①相關(guān)新聞報(bào)道參見李萬詳：《全國(guó)法院?jiǎn)T額制改革已全面完成》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 2017年7月3日?qǐng)?bào)道，網(wǎng)址http：／／www.ce.cn／xwzx／fazhi／201707／03／t20170703＿23995264.shtml， 2018 年 3 月 12 日訪問。，這標(biāo)志著法官員額制改革在全國(guó)四級(jí)法院全面落實(shí)。雖然早在1995年頒布的 《法官法》中便涉及法官單獨(dú)管理的司法人員分類管理制度，最高人民法院也曾出臺(tái)相關(guān)制度，但近二十年來改革成效并不顯著。②2002年，最高人民法院發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，明確 “對(duì)法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實(shí)行分類管理”，這是 “分類管理”的提法首次在相關(guān)改革性文件中正式提出。之后，最高人民法院出臺(tái)過一系列推進(jìn)分類管理的文件，但并未真正實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。其中存在的問題及原因分析，可參見強(qiáng)梅梅：《法院人員分類管理改革的歷程、難點(diǎn)及其破解》，《政治與法律》2017年第1期。本輪改革肇始于2013年黨的十八屆三中全會(huì)，帶有濃厚的中央主導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)色彩，決心、力度、步伐都可謂空前。其中以法官員額制為核心的人員分類管理制度作為改革的一個(gè)重點(diǎn)，被認(rèn)為在本輪司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是 “必須牽住的 ‘牛鼻子’”。③楊維漢：堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作——中央司改辦負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點(diǎn)工作答記者問。 http：／／www.gov.cn／xinwen／2014-06／15／content＿2701248.htm， 2014-06-15， 訪問日期 2018-03-15。因?yàn)榇隧?xiàng)改革涉及廣大司法人員的切身利益及對(duì)法院內(nèi)部原司法運(yùn)作模式將產(chǎn)生革命性的影響，故也是本輪司法體制改革中最被熱議的話題。

在價(jià)值論層面對(duì)于是否應(yīng)實(shí)行員額制的討論，其實(shí)是司法專業(yè)化還是民主化的一個(gè)老問題，我國(guó)學(xué)界已經(jīng)論爭(zhēng)多年，現(xiàn)主流觀點(diǎn)已然明了，專業(yè)化是大勢(shì)所趨。本輪司法體制改革以其高規(guī)格、高起點(diǎn)，旗幟鮮明地對(duì)司法隊(duì)伍提出了 “正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”①2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)公布的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，明確司法改革的重要目標(biāo)之一為 “推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平”。的建設(shè)要求，故對(duì)該問題的爭(zhēng)論基本可以塵埃落定。對(duì)于員額制本身的討論，目前理論界更多是從本體論的層面進(jìn)行研究，如員額的比例應(yīng)如何確定，哪些人應(yīng)該入額，入額的方式與程序如何設(shè)計(jì)，等等。本體論的問題固然要緊，但許多問題已為相關(guān)改革文件所明確，或者在實(shí)踐推行中也積累了一些可行的經(jīng)驗(yàn)性做法。而學(xué)界較少關(guān)注、實(shí)務(wù)中也尚未有成熟做法的員額制的制度運(yùn)行問題，才是當(dāng)前司法改革進(jìn)程中急需解決的。即在全新的員額制框架下，法院各類人員的職能如何有效配合與協(xié)調(diào)，各種制度如何構(gòu)架銜接，從而保障以審判為中心的各項(xiàng)司法任務(wù)能夠順利完成。通俗地說，即員額制之后怎么辦？法院案多人少的矛盾在員額制背景下被愈加放大，員額制能否適應(yīng)法院的現(xiàn)實(shí)工作任務(wù)，當(dāng)前所呈現(xiàn)的一些困難和問題能否得到有效解決，這關(guān)系到員額制改革的成敗。

二、問題的提出：?jiǎn)T額制與法院案多人少的矛盾

（一）案多人少：真問題還是假問題

自改革開放以來，我國(guó)法院的案件受理數(shù)量在近四十年中一直持續(xù)增長(zhǎng)。案件數(shù)從1978年的61萬件增至2011年的1200余萬件，②2016年全國(guó)法院受理的案件數(shù)量已達(dá)到2305萬件 （數(shù)據(jù)源自最高人民法院2016年度工作報(bào)告）。增加了近20倍，但同期法官人數(shù)卻只從6萬余人增至21萬余人，僅增加了2倍多。③毛立新：《法院 “案多人少”，出路何在》，《法制晚報(bào)》，2012年11月21日，第A46版。特別是1990年代后期以降，法院的案件數(shù)量劇增，甚至被稱為 “訴訟爆炸”。2015年立案登記制施行后，法院受案數(shù)愈發(fā)迅增，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。④從立案登記制施行的2015年5月1日至2016年3月，全國(guó)法院登記立案數(shù)量達(dá)14203053件，同比增長(zhǎng)28.44%。其中河南、貴州、寧夏、云南、四川等地同比增幅超過40%，有12個(gè)地區(qū)的增幅在30%～40%，7個(gè)地區(qū)的增幅在20%～30%。參見李萬祥：《法院立案登記制改革已一年，成效顯著新問題亦呈現(xiàn)》，新浪財(cái)經(jīng)新聞，網(wǎng)址http：／／finance.sina.com.cn／roll／2016-05-10／doc-ifxryhti4140355.shtml， 2017年9月19日訪問。從歷史之縱向比較的維度看，法院案多人少矛盾是客觀存在的。但從與世界其他國(guó)家和地區(qū)的橫向比較看，案多人少在我國(guó)是不是一個(gè)真問題，誠(chéng)然值得科學(xué)討論。雖然就人均辦案數(shù)而言，絕大多數(shù)國(guó)家比我國(guó)高出幾倍甚至幾十倍⑤相關(guān)數(shù)據(jù)的比較考察可參見陳永生，白冰：《法官、檢察官員額改革的限度》，《比較法研究》2016年第2期。，但如果因此就認(rèn)為案多人少在我國(guó)是一個(gè)偽命題，那也有失偏頗。各個(gè)國(guó)家在案件的受理范圍、程序的分流、法官與司法輔助人員的配比比例等各個(gè)方面差距巨大，不可同日而語。⑥如經(jīng)常拿來做對(duì)比的美國(guó)，2006年各州收到新發(fā)起的訴訟1億件，其中54%屬于交通案件；2014年至2015年6月30日，聯(lián)邦地區(qū)法院平均每一位法官收到554起新的訴訟，但是絕大多數(shù)訴訟因?yàn)檎{(diào)解、辯訴交易等原因而終結(jié)，真正走完初審并作出判決的平均每位法官只有17起。參見張千帆：《如何設(shè)計(jì)司法：法官、律師與案件數(shù)量比較研究》，《比較法研究》2016年第1期。如果從另一個(gè)指標(biāo)——法官與一國(guó)人口之比看，我國(guó)每十萬人擁有法官數(shù)在世界主要國(guó)家 （地區(qū)）中處于中等偏上水平，⑦我國(guó)每10萬人中擁有法官的數(shù)量為14.3人 （2011—2013年的平均數(shù)），德國(guó)為24.2人，俄羅斯為20.4人，意大利為17.1人，美國(guó)為10.6人，法國(guó)為9.1人。參見陳永生、白冰：《法官、檢察官員額改革的限度》，《比較法研究》2016年第2期。并未呈現(xiàn)法官過多的狀況。因而，根據(jù)這兩個(gè)常用指標(biāo)，至少很難得出不存在案多人少的結(jié)論。另外，從實(shí)證及經(jīng)驗(yàn)層面看，一線辦案法官 （特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層人民法院和中級(jí)人民法院的法官）面臨較大的辦案負(fù)擔(dān)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。以浙江省H市為例，據(jù)筆者調(diào)研，2017年中級(jí)人民法院民事法官人均辦案193件，X區(qū)人民法院民事法官人均辦案240件，S區(qū)則更是高達(dá)人均350件。在先前的訴訟模式及輔助支持系統(tǒng)下，完成這樣的工作量無疑需要滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷工作。

（二）員額制與案多人少

隨著員額制的實(shí)施，即使以中央確定的39%的最高入額比例算，法官數(shù)量也要急劇減少。①截至2017年6月，全國(guó)法院共遴選產(chǎn)生12萬余名法官。參見徐家新：《堅(jiān)定不移推進(jìn)司法責(zé)任制為核心的綜合性改革落地見效》，《人民法院報(bào)》2017年10月16日，第2版。況且在改革初期，很多地方都留有一定比例的空余員額為后續(xù)使用。并且從目前的改革實(shí)踐看，絕大多數(shù)法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)基本都第一批入額，且因行政工作負(fù)擔(dān)的原因只承擔(dān)一定比例的辦案任務(wù)，因而真正能夠一個(gè)頂一個(gè)用的員額法官數(shù)量實(shí)際還要更少?；氐角拔乃岬降拿渴f人擁有法官數(shù)量的指標(biāo)上，我國(guó)將迅速降至世界主要國(guó)家 （地區(qū)）的最后梯隊(duì)。而在人均辦案數(shù)上，即使整體收案數(shù)量不增長(zhǎng)，分?jǐn)偟矫總€(gè)法官個(gè)人的案件數(shù)勢(shì)必要大幅增長(zhǎng)，否則就會(huì)產(chǎn)生案件積壓的問題。有學(xué)者曾認(rèn)為，案多人少是法院科層化所產(chǎn)生的結(jié)果，主要原因在于法院內(nèi)審判法官比例偏低和司法效率偏低。②劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，《法律科學(xué)》2005年第3期。在員額制的新形勢(shì)下，由于員額被限定，已無法通過提高審判法官的比例來提高整體辦案效率。因而，案多人少的矛盾只能通過提高司法效率這一途徑予以解決。因民商事案件在法院所有案件中占絕對(duì)多數(shù)③2016年度全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件近2000萬件，其中一審民商事案件占了一半以上，執(zhí)行案件占了四分之一多 （數(shù)據(jù)源自最高人民法院2016年度工作報(bào)告）。，故下文對(duì)案多人少矛盾解決方案的討論主要以民事訴訟為主要視角展開。

三、以職能界分為基礎(chǔ)的人力資源配置

（一）員額法官、法官助理與書記員的職能界分

員額制與原先的辦案模式的最大區(qū)別之一在于人力資源的架構(gòu)從 “法官——書記員”的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成 “法官——法官助理——書記員”的三元結(jié)構(gòu)。這種新的結(jié)構(gòu)若要發(fā)揮其集約化優(yōu)勢(shì)以提高審判效率，首要前提是清楚界定員額法官、法官助理與書記員各自的職責(zé)。只有職責(zé)明晰才能各司其職，從而防止推諉扯皮、協(xié)調(diào)不暢等各種弊癥。

員額法官是層層選拔出來的 “精英”，好鋼要用在刀刃上。要把法官?gòu)呢?cái)產(chǎn)保全、一般性文書制作、文書送達(dá)、案卷材料整理等大量審判事務(wù)性工作中解脫出來，讓其集中精力從事核心審判工作。核心審判工作主要指審理和裁判 （包括合議）兩個(gè)部分，也即查明事實(shí)和適用法律的過程。其中審理主要是指閱卷和組織開庭，裁判主要指合議定案和裁判文書的制作。員額法官的工作模式應(yīng)該是在“輸入 （開庭、閱卷）—輸出 （裁判）”之間兩頭切換。

在本次司法改革的人員定位中，法官助理的職能安排是最為關(guān)鍵和最具爭(zhēng)議的部分。法官助理這一職位因?yàn)槿狈γ鞔_的法律依據(jù) （我國(guó) 《法官法》《人民法院組織法》《民事訴訟法》等法律中并未對(duì)其有所規(guī)定），從而導(dǎo)致對(duì)其職能界定的認(rèn)識(shí)不一。2015年，最高人民法院發(fā)布 《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，明確法官助理在法官的指導(dǎo)下履行以下職責(zé)：（1）審查訴訟材料，協(xié)助法官組織庭前證據(jù)交換；（2）協(xié)助法官組織庭前調(diào)解，草擬調(diào)解文書；（3）受法官委托或者協(xié)助法官依法辦理財(cái)產(chǎn)保全和證據(jù)保全措施等；（4）受法官指派，辦理委托鑒定、評(píng)估等工作；（5）根據(jù)法官的要求，準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考資料，研究案件涉及的相關(guān)法律問題；（6）在法官的指導(dǎo)下草擬裁判文書；（7）完成法官交辦的其他審判輔助性工作。根據(jù)這個(gè)文件，法官助理更多是被定位為純粹的審判輔助人員而非限權(quán)法官。④如有學(xué)者所指出的，改革定位的法官助理只不過承擔(dān)了原來由書記員承擔(dān)的角色而已。因?yàn)榉ü僦聿荒塥?dú)立對(duì)外行使任何審判職權(quán)或輔助事務(wù)處理權(quán)，而必須在法官的指導(dǎo)下處理事務(wù)并最終由法官承擔(dān)責(zé)任。參見傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。筆者認(rèn)為，為解決案多人少的矛盾以及減少改革阻力、調(diào)動(dòng)法官助理的積極性，從而實(shí)現(xiàn)審判模式的平穩(wěn)順利過渡，法官助理的職能至少在現(xiàn)階段可做適當(dāng)擴(kuò)充。在分類稱謂上將其歸為司法輔助人員抑或其他都不要緊，關(guān)鍵是在實(shí)質(zhì)上應(yīng)賦予其部分限權(quán)法官的職責(zé)。如前列之協(xié)助法官組織庭前證據(jù)交換、協(xié)助法官組織庭前調(diào)解等事項(xiàng)可交由法官助理單獨(dú)行使。甚至可以賦予改革前具有審判員、助理審判員資質(zhì)的法官助理以調(diào)解書的制作和署名權(quán)。因?yàn)檎{(diào)解與審判是兩種性質(zhì)不同的爭(zhēng)議解決方式，調(diào)解主要是當(dāng)事人之間的意思自治，只要當(dāng)事人意思表示真實(shí)，調(diào)解內(nèi)容不違反法律強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定，法院就應(yīng)予以確認(rèn)。因此，調(diào)解權(quán)不屬于審判權(quán)，可交由法官助理獨(dú)立行使。再如，賦予法官助理非訟事件的裁判權(quán)。另外，應(yīng)給予其學(xué)習(xí)成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)其工作積極性，允許法官助理參與案件討論，保障法官助理的開庭席位，如與書記員并列就座（據(jù)筆者了解，當(dāng)前有的法院并沒有安排法官助理的座席，法官助理只能坐在旁聽席上聽審），等等。

書記員的定位則是完全的審判事務(wù)性工作，送達(dá)，庭審記錄，文書排版印制、加蓋印章，案卷整理、裝訂、歸檔，司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表制作，等等。就目前的司法狀況而言，好的書記員其實(shí)比好的法官或法官助理更為缺乏。很多地方書記員主要是合同編制工，人員不穩(wěn)定，法律基礎(chǔ)、概括歸納能力、速錄能力不佳，不能很好勝任庭審記錄等工作，大大制約了審判質(zhì)效的提升。今后在書記員的人員招錄、管理與培養(yǎng)方面需要格外注重。

（二）合理化的人力資源配置

1.增加法官助理的比例

隨著法官數(shù)量的急劇減少，人均辦案數(shù)勢(shì)必大量增加才可能完成審判任務(wù)。因此，在法官員額比例不能突破的情形下，勢(shì)必需要適當(dāng)增加法官助理的比例。按照目前中央規(guī)定的比例對(duì)現(xiàn)有人員就地轉(zhuǎn)化的情況看，司法輔助人員與員額法官的比例只能達(dá)到1.2∶1左右。筆者認(rèn)為，將來在編制擴(kuò)充時(shí)，在嚴(yán)控法官員額和拓展法官助理職能的前提下，應(yīng)適當(dāng)增加法官助理的編制?；鶎臃ㄔ褐辽賾?yīng)按一審二助的比例配備法官助理，中高級(jí)法院至少應(yīng)達(dá)到一審一助。①基層法院承擔(dān)著大量一審案件的審理，基層法院的法官助理職責(zé)范圍可略大于中、高級(jí)法院，以增加基層法院法官助理工作的靈活性。另，研究表明，審判輔助人員的配置與法官的審判效率成正比，配置越充分，則審判效率越高。參見王靜、李學(xué)堯、夏志陽：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測(cè)量》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期。也有學(xué)者注意到員額制改革中各類人員比例存在弊端，認(rèn)為司法輔助人員的比例，尤其是法官助理，應(yīng)當(dāng)明顯甚至成倍數(shù)高于法官比例。參見鄭成良：《司法改革四問》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第6期。

2.各級(jí)、各地區(qū)之間法官的統(tǒng)一調(diào)配

我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)狀況差距顯著，因此法官的員額比例本應(yīng)是全國(guó)范圍的一個(gè)宏觀控制，具體到各地則不宜搞一刀切，完全均等。但鑒于各省域間法官流動(dòng)目前現(xiàn)實(shí)條件尚或欠缺，那么在省域內(nèi) （特別是地級(jí)市范圍內(nèi)）應(yīng)可實(shí)行法官的統(tǒng)一調(diào)配和交流制度。在該轄區(qū)內(nèi)員額法官總體比例確定的情況下，不同地區(qū)和不同層級(jí)的法院之間，可根據(jù)實(shí)際情況靈活設(shè)定員額比例，從而解決忙閑不均的問題。②據(jù) 筆者了解，當(dāng)前各地的改革實(shí)踐中，如廣東省即是員額法官39%的比例全省統(tǒng)籌，珠三角地區(qū)突破39%的比例，其他地區(qū)不到30%的比例。在不同層級(jí)法院之間，如深圳市出臺(tái)的方案中就對(duì)深圳中級(jí)人民法院和基層法院的員額法官占比有不同的規(guī)定。該項(xiàng)改革措施可結(jié)合法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管及巡回法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、跨行政區(qū)劃法院設(shè)置等其它改革議題同步協(xié)調(diào)進(jìn)行。近年來隨著高速公路、高速鐵路、城際鐵路等交通設(shè)施的迅猛發(fā)展，交流任職的地理障礙、心理障礙都在逐步消除。這方面像海關(guān)等垂直管理機(jī)構(gòu)已有比較成熟的做法和經(jīng)驗(yàn) （如初任公務(wù)員直屬關(guān)區(qū)統(tǒng)一招錄，然后根據(jù)需要分配至各隸屬關(guān)區(qū)），可作為借鑒和參考。

3.審判權(quán)的理順與審判組織的改造

（1）司法行政管理權(quán)與審判權(quán)的分離

從目前全國(guó)各地的員額制改革實(shí)踐看，具有院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政職務(wù)的人員基本都已于第一批入額。司法行政管理權(quán)與審判權(quán)集于一身所帶來的矛盾是，這些人員要不要辦案？怎么辦案？雖然中央對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部入額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案明確提出反對(duì)，③中央高層曾在文章中指出：“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額要有嚴(yán)格規(guī)定。如果領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會(huì)服氣，我們做思想工作也就沒底氣。領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)入員額的，必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選，并親自辦案，對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！泵辖ㄖ骸兑詧?jiān)韌不拔的勇氣積極進(jìn)取的精神堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革》，《人民檢察》2015年第8期。但在當(dāng)前體制下，要求入額的領(lǐng)導(dǎo)干部與普通法官一樣辦案只能是一種美好的政治期許，不具備現(xiàn)實(shí)可行性。要求領(lǐng)導(dǎo)干部在繁重的行政事務(wù)下仍全額辦案，也是不公平的。①如僅以領(lǐng)導(dǎo)干部參會(huì)這一項(xiàng)工作為例，筆者以Z省N市兩級(jí)人民法院為樣本，對(duì)其2014—2016年的會(huì)議數(shù)量情況進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)。其中N市中級(jí)人民法院每年召開或參加的會(huì)議達(dá)400場(chǎng)左右，一半以上是黨委、政府、人大等外部單位組織召開的會(huì)議，其中有近30%的會(huì)議與法院密切度不高?；鶎臃ㄔ旱那闆r更甚，以N市S區(qū)人民法院為例，在每年的所有會(huì)議中，黨委、政府等外部單位組織召開的會(huì)議占了85%以上。這些會(huì)議基本都需要法院派庭長(zhǎng)以上人員參加。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，該問題的徹底解決有待于宏觀層面政治體制改革的進(jìn)一步深化。具體到法院?jiǎn)T額制的問題，則需要繼續(xù)堅(jiān)持去行政化，理順法院內(nèi)部行政管理權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，將行政職務(wù)與法官員額相分離。隨著扁平化辦案團(tuán)隊(duì)和 “讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制度的逐步建立和落實(shí)，絕大多數(shù)案件已不需院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)簽發(fā)裁判文書。在審判權(quán)運(yùn)行上，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)已基本可從審批他人案件中解脫出來。再隨著大門類分案等制度的實(shí)施，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的對(duì)內(nèi)業(yè)務(wù)管理職能也日益淡化。將來，在進(jìn)一步理順人民法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系基礎(chǔ)上，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的行政職能將進(jìn)一步弱化。屆時(shí)，庭長(zhǎng)職務(wù)可只作為虛職保留，或干脆予以取消。副院長(zhǎng)數(shù)量可大幅削減，可只設(shè)一位副院長(zhǎng)，專司司法行政事務(wù)，屬司法行政人員序列。

（二）獨(dú)任庭與合議庭的重新定位

從現(xiàn)行法院組織法及三大訴訟法的立法規(guī)范中可以看出，我國(guó)關(guān)于審判組織的規(guī)定遵循的是“以合議制為主、獨(dú)任制為輔”的原則。獨(dú)任庭被定位為例外和補(bǔ)充性的審判組織，其適用范圍被規(guī)定在較小的范圍。并且，在審判程序上，將合議制與普通程序相對(duì)應(yīng)，將獨(dú)任制限制在簡(jiǎn)易程序中，忽視了其獨(dú)立的價(jià)值功能，從而導(dǎo)致審判組織與審判程序的僵化對(duì)應(yīng)。而實(shí)際上，審判程序的選擇與審判組織并不存在完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系。一個(gè)案件采取獨(dú)任制還是合議制審理，關(guān)鍵在于案件本身的難易程度對(duì)審判力量的內(nèi)在需求。但在現(xiàn)有的制度框架下，適用普通程序就必須采用合議制，這大大限制了獨(dú)任制的適用范圍。

然而，與獨(dú)任庭輔助性的立法定位相對(duì)立的是，在司法實(shí)踐中，獨(dú)任庭的作用越來越大，尤其在基層法院，已經(jīng)成為最主要的審判組織形式。21世紀(jì)以來，隨著法院案件量的猛增和 “案多人少”矛盾的激化，各地法院都自發(fā)地進(jìn)行了提高審判效率的相關(guān)改革，擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序和獨(dú)任制的適用范圍。在2010年，全國(guó)一審案件簡(jiǎn)易程序的適用率就達(dá)到了66.83%。②陳 麗平：《近九成案件由基層法院審理執(zhí)行》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月26日，第3版。員額制改革后，案多人少的矛盾更加突出，對(duì)獨(dú)任制的現(xiàn)實(shí)需求愈發(fā)迫切，擴(kuò)大獨(dú)任制的適用范圍勢(shì)在必行。這也與當(dāng)下世界的司法整體趨勢(shì)相吻合。③從世界范圍看，20世紀(jì)中期以來，為了應(yīng)對(duì)普遍出現(xiàn)的案件積壓、訴訟拖延、審判資源緊張的局面，很多國(guó)家都陸續(xù)擴(kuò)大了獨(dú)任制的適用范圍。如德國(guó)從1993年以來，獨(dú)任制在原本受到嚴(yán)格限制的行政訴訟中得以擴(kuò)張應(yīng)用。具體而言，一方面應(yīng)擴(kuò)大獨(dú)任制適用的級(jí)別范圍，將獨(dú)任庭擴(kuò)大至中級(jí)人民法院管轄的一審民事案件。目前民事訴訟的級(jí)別管轄主要是以訴訟標(biāo)的額的大小作為區(qū)分，中級(jí)人民法院的許多一審民事案件雖然涉案標(biāo)的額較大，但在法律關(guān)系及案情上并不比基層人民法院的一審案件更為復(fù)雜，那些在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上都較為簡(jiǎn)單的案件，完全可以適用獨(dú)任庭進(jìn)行審判。另一方面，應(yīng)將獨(dú)任制與簡(jiǎn)易程序松綁，使其不受審判程序的限制，將適用領(lǐng)域拓展到普通程序。如前所述，審判程序與審判組織的選擇系基于不同方面的要求，兩者并非死板對(duì)應(yīng)的關(guān)系，其在法理上不存在兼容的障礙。而且從域外經(jīng)驗(yàn)看，也幾乎沒有國(guó)家在普通程序中排除獨(dú)任制的適用。

在大幅擴(kuò)大獨(dú)任庭適用范圍的前提下，對(duì)于適用合議庭審理的案件，應(yīng)真正發(fā)揮合議庭的作用，建立起合議庭成員平等參與、共同決策、共同負(fù)責(zé)的制度。并將合議庭成員的多數(shù)意見和少數(shù)意見均載入裁判文書，從而促使合議庭成員認(rèn)真審慎履職。

（三）審判委員會(huì)的功能再造

審委會(huì)作為我國(guó)特色的審判組織，因其運(yùn)行模式與訴訟參與、直接言詞等訴訟原則存在矛盾而一直在社會(huì)上引起爭(zhēng)議。在其職能定位上，主要問題是對(duì)審委會(huì)的職能陷入了認(rèn)識(shí)誤區(qū)，“案件把關(guān)”成為最主要的職能，而忽視了總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、研究審判工作中普遍性、宏觀性問題的職能?！坝懻摪讣痹趯徫瘯?huì)的職能中占據(jù)了 “一支獨(dú)大”的地位，一般占到審委會(huì)審議議題的85%以上。①相關(guān)調(diào)研情況參見洪浩，操旭輝：《基層法院審判委員會(huì)功能的實(shí)證分析》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第5期；李繼紅：《某省S市審委會(huì)制度運(yùn)行實(shí)證探究——一個(gè)審委會(huì)秘書的觀察與思考》，《探索社會(huì)主義司法規(guī)律與完善民商事法律制度研究——全國(guó)法院第23屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?（上）》，人民法院出版社，2011年，第359頁；劉宇：《功能轉(zhuǎn)向：從 “個(gè)案把關(guān)”到“裁量示范”——審判委員會(huì)案件討論制度的技術(shù)化改造》，《公正司法與行政法實(shí)施問題研究——全國(guó)法院第25屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?（上）》，人民法院出版社，2014年，第309頁。職能定位的偏差也將嚴(yán)重影響司法效率。審委會(huì)過多討論案件，一方面需要占據(jù)大量的審判資源 （員額制改革后審委會(huì)委員一般都是入額法官，以常規(guī)10人左右的規(guī)模計(jì)，往往要占一個(gè)基層法院四分之一至一半的員額比例）；另一方面，對(duì)承辦法官而言也是不堪重負(fù)。其需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力撰寫詳細(xì)的審理報(bào)告 （工作量往往超過撰寫好幾份判決書），甚至制作匯報(bào)PPT。同時(shí)，審委會(huì)過多地討論案件也無法保證案件審理的質(zhì)量。根據(jù)北京市一中級(jí)人民法院的一項(xiàng)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，該院審委會(huì)每次會(huì)議平均討論5.5個(gè)案件，每個(gè)案件平均只有半個(gè)小時(shí)。②北京市第一中級(jí)人民法院課題組：《關(guān)于推動(dòng)審委會(huì)制度改革強(qiáng)化其職能作用的調(diào)研報(bào)告》，《人民司法》2014年第3期。顯而易見，在這么短的時(shí)間內(nèi)要完成對(duì)一件復(fù)雜、疑難案件從了解案情到作出判斷的全過程，很難保證討論的質(zhì)量。

考慮到歷史沿革、司法習(xí)慣、現(xiàn)實(shí)適應(yīng)以及審委會(huì)本身的制度價(jià)值等各種因素，筆者認(rèn)為，就目前而言，審委會(huì)仍有保留的必要。但是，正如有學(xué)者所指出的，“逐步縮小審委會(huì)審理裁判案件的范圍，最終革除這一不符合審判規(guī)律的審判組織和審判方式，在學(xué)界已經(jīng)形成共識(shí)。”③陳光中，龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。對(duì)審委會(huì)的改革，首先應(yīng)改造其功能定位，將其主要職能定位于總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，研究審判工作中的宏觀性問題。在討論案件方面，需要建立相應(yīng)的過濾機(jī)制，大幅減少需要審委會(huì)審理的案件數(shù)量。應(yīng)將其討論的范圍限定在重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，以及涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件的處理。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立大合議庭制度。遇有特別重大、復(fù)雜或者疑難案件時(shí)，合議庭可以在第一次開庭后以書面形式向院長(zhǎng)提出由審判委員會(huì)審理案件的請(qǐng)求，由院長(zhǎng)決定是否提交審判委員會(huì)組成大合議庭審理，從而遵循基本司法原則并提高審判權(quán)威。

（四）作為議事咨詢組織的專業(yè)法官會(huì)議

在本次司法改革中，專業(yè)法官會(huì)議被廣泛探索運(yùn)用，其契合司法改革內(nèi)容、利于培養(yǎng)精英法官等內(nèi)在價(jià)值被逐漸挖掘。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年1月—2015年6月，已有13個(gè)省36個(gè)地方人民法院推行了專業(yè)法官會(huì)議制度。

當(dāng)前審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的落腳點(diǎn)在于還權(quán)于主審法官、合議庭。獨(dú)任法官、合議庭審判長(zhǎng)自行簽發(fā)文書，減少審委會(huì)討論案件數(shù)量，強(qiáng)化審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、決定審判工作重大事項(xiàng)的功能等契合司法規(guī)律的改革措施，在推行中也遇到一些現(xiàn)實(shí)困難。如法官的專業(yè)水平、法律素養(yǎng)參差不齊，法官年齡結(jié)構(gòu)不合理、年輕法官司法經(jīng)驗(yàn)不足等，在司法責(zé)任制的背景下，法官很多時(shí)候會(huì)有把握不準(zhǔn)、不敢辦案的情況。而專業(yè)法官會(huì)議正好是對(duì)上述改革措施的彌補(bǔ)和銜接，有利于整體改革的穩(wěn)健推行。其可以降低法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，使法官在疑難案件中借助外力獲得幫助，提高司法效率并促進(jìn)法官的經(jīng)驗(yàn)積累和能力提升。同時(shí)，也有利于司法智力資源的分享和最大化利用。

專業(yè)法官會(huì)議的功能在于討論疑難復(fù)雜問題、提供咨詢意見、統(tǒng)一裁判尺度。其定位應(yīng)限于議事咨詢和智力支持組織，其意見不具有拘束力，僅供審判人員和合議庭參考，是否采納由主審法官或合議庭決定。專業(yè)法官會(huì)議的設(shè)置按刑事、民事、行政等業(yè)務(wù)條線分類為宜，以體現(xiàn)專業(yè)性和確保切實(shí)可行。其人員組成應(yīng)避免行政化趨向，主要應(yīng)由業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官、精英法官組成。也可考慮適當(dāng)吸收法學(xué)專家、學(xué)者參與，以進(jìn)一步提升專業(yè)法官會(huì)議的水平。

專業(yè)法官會(huì)議制度在執(zhí)行中應(yīng)對(duì)其議事范圍和提起程序做合理限制，防止過多事項(xiàng)進(jìn)入討論，從而浪費(fèi)司法資源。同時(shí)應(yīng)避免 “儀式化”傾向，采取簡(jiǎn)便靈活的形式，以節(jié)約時(shí)間、提高效率。

（五）充分發(fā)揮人民陪審員制度的作用

在獨(dú)任制的適用空間有待于現(xiàn)行法律規(guī)范的后續(xù)修正，尚不能立即拓展的情形下，加大人民陪審員的適用力度可作為解決當(dāng)前員額制背景下案多人少矛盾的救急之策。一審案件，需要采用合議庭審理的，原則上由員額法官與陪審員組成合議庭。這樣，一方面可解決由于員額法官資源緊張以及由此所帶來的合議庭 “形合實(shí)獨(dú)”的異化問題；①合議庭在實(shí)踐運(yùn)行中的最大問題在于流于形式。當(dāng)前推行的案件承辦人制度實(shí)際上架空了合議制，造成了 “形合實(shí)獨(dú)”的異化。合議庭往往淪為一種形式上的 “擺設(shè)”，不能真正發(fā)揮其案件審判的組織效用。在承辦人制度下，案件承辦人是案件的實(shí)際負(fù)責(zé)人，開庭前的準(zhǔn)備，開庭，開庭后審理報(bào)告的撰寫，處理意見的提出，裁判文書的寫作等都由承辦人具體負(fù)責(zé)。其他合議庭成員的最主要工作僅為參與開庭 （法院內(nèi)部常戲稱為 “坐臺(tái)”）。庭后的案件合議也大都是走過場(chǎng)或者根本不合議，由承辦人一手炮制，讓其他合議庭成員簽名了事。這種局面的產(chǎn)生，一方面有主審制、責(zé)任制等制度方面的原因，另一方面則是辦案強(qiáng)度過大，審判人員自顧不及、遑論他顧的現(xiàn)實(shí)處境所致。另一方面，也可在司法專業(yè)化的改革語境下兼顧司法民主化的需求，從而達(dá)致一定程度的平衡。

當(dāng)然，為避免實(shí)踐中普遍存在的陪審員淪為 “花瓶”，不具有實(shí)質(zhì)性審判權(quán)的局面，需要切實(shí)貫徹落實(shí) 《民事訴訟法》第三十九條第三款之規(guī)定：“陪審員在執(zhí)行陪審職務(wù)時(shí)，與審判員有同等的權(quán)利義務(wù)?！爆F(xiàn)實(shí)中，該法條不能得到真正落實(shí)主要在于兩個(gè)方面的原因：一是陪審員由于自身法律業(yè)務(wù)能力的欠缺，只能唯審判員馬首是瞻。②我國(guó)的陪審員制度不同于英美法系的陪審員制度，除了要對(duì)事實(shí)問題進(jìn)行判斷外，同時(shí)也要負(fù)責(zé)法律適用問題。二是保障陪審員工作開展的相關(guān)措施不到位，如辦公場(chǎng)所、活動(dòng)場(chǎng)所、津補(bǔ)貼等物質(zhì)和制度保障不健全。比如，由于陪審員的臨時(shí)性和沒有固定辦公場(chǎng)所，在案件需要討論合議時(shí)，陪審員又得臨時(shí)專程去法院，工作銜接上非常不便。因而，只有解決了以上兩個(gè)問題，才能使得陪審制度真正發(fā)揮效用。一方面，應(yīng)借 《人民陪審員法》出臺(tái)的東風(fēng)，加大審判長(zhǎng)指引、提示、解釋、說明義務(wù)等相關(guān)配套制度的落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)，切實(shí)提高人民陪審員的參審能力。在與隨機(jī)選擇相對(duì)的，通過自薦、推薦方式產(chǎn)生陪審員候選人時(shí)，可適當(dāng)縮小陪審員的選擇范圍，從具有法律專業(yè)背景的人員中優(yōu)先選擇陪審員。如退休的檢察官、法官、律師、高校教師等，許多都有豐富的法律知識(shí)和司法經(jīng)驗(yàn)，又有發(fā)揮余熱的熱情。另一方面，應(yīng)大幅提高陪審員的報(bào)酬和待遇，調(diào)動(dòng)其工作積極性，并為其工作開展提供諸如固定辦公場(chǎng)所等必要的條件。

四、訴訟程序的分流與優(yōu)化

在司法資源更加稀缺的員額制背景下，如何通過訴訟程序的分流與優(yōu)化來提升效率就更加顯得重要。

（一）調(diào)訴結(jié)合、繁簡(jiǎn)分流的訴訟程序設(shè)計(jì)

按照調(diào)訴結(jié)合、繁簡(jiǎn)分流的原則，對(duì)案件應(yīng)進(jìn)行分類處理，充分挖掘各項(xiàng)訴訟程序的效率優(yōu)勢(shì)。

第一，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先。法院調(diào)解是我國(guó)重要的司法傳統(tǒng)。對(duì)待調(diào)解的態(tài)度，近幾十年的司法實(shí)踐可謂冷冷熱熱，經(jīng)常反復(fù)。對(duì)于 “調(diào)解優(yōu)先”，一直存在著褒貶不一的兩種觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，這“不僅是我國(guó)法院對(duì)社會(huì)需求作出的一種司法回應(yīng)，也與當(dāng)代全球性的調(diào)解趨勢(shì)形成呼應(yīng)”。③范愉：《調(diào)解的正當(dāng)性與發(fā)展趨勢(shì)》，《人民法院報(bào)》，2009年10月15日，第5版。反對(duì)者認(rèn)為，“調(diào)解優(yōu)先”、“強(qiáng)化調(diào)解”是不符合社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀且逆社會(huì)轉(zhuǎn)型方向的國(guó)家政策，一方面會(huì)導(dǎo)致權(quán)利得不到法律維護(hù)，另一方面還會(huì)扭曲社會(huì)結(jié)構(gòu)。④徐昀：《“調(diào)解優(yōu)先”的反思— —以民事審判結(jié)構(gòu)理論為分析框架》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第4期。其實(shí)，“調(diào)解優(yōu)先”的原則本身沒有什么不對(duì)，也符合全球性的改革趨勢(shì)。從世界各國(guó)的司法情況看，法院調(diào)解是司法ADR的主要形式之一。調(diào)解作為一種快速便捷的糾紛解決方式，在效率及效果上都有其無可爭(zhēng)議的優(yōu)越性。在法院調(diào)解問題上之所以會(huì)產(chǎn)生一些爭(zhēng)議，主要是存在強(qiáng)制調(diào)解的問題。特別是前些年在司法指標(biāo)的指揮棒下，一些地方片面追求調(diào)解率 （很多地方甚至爭(zhēng)創(chuàng) “零判決法庭”），法官?gòu)?qiáng)勢(shì)介入調(diào)解， “以判壓調(diào)”，扭曲了調(diào)解制度的本義。這樣做的后果是，雖然表面上調(diào)解率很高，但實(shí)際上卻沒有達(dá)到案結(jié)事了的效果。從而產(chǎn)生了非常尷尬的現(xiàn)象，即調(diào)解案件的強(qiáng)制執(zhí)行率居高不下，很多地方甚至超過了判決案件的強(qiáng)制執(zhí)行率。⑤對(duì)這一現(xiàn)象的研究可參見李浩：《當(dāng)下法院調(diào)解中一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象——調(diào)解案件大量進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行研究》，《法學(xué)》2012年第1期。因此，法院調(diào)解首先應(yīng)對(duì)調(diào)解的功能和價(jià)值有正確的理解和定位，應(yīng)妥善處理好調(diào)解與判決的關(guān)系?！罢{(diào)解優(yōu)先”不是 “調(diào)解至上”，不能以犧牲或變相犧牲自愿性的方式進(jìn)行強(qiáng)迫調(diào)解。法院的調(diào)解必須在自愿和合法的前提下進(jìn)行， “能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”?！罢{(diào)解”放在首位，但“不能調(diào)則不硬調(diào)”，調(diào)解不成判決迅速補(bǔ)位。

第二，激活庭前程序的制度功能。通過證據(jù)的交換、開示、固定和爭(zhēng)點(diǎn)的歸納整理，一方面為雙方當(dāng)事人提供了較為 “平和”的交流平臺(tái)，使其對(duì)案件的證據(jù)狀況、對(duì)方的訴求、案件可能的結(jié)果有較為明晰的掌握和預(yù)判，從而大大增加了和解或調(diào)解的可能性。爭(zhēng)取通過庭前程序就徹底解決相當(dāng)一部分案件，使其無需進(jìn)入庭審程序。①如在庭前程序發(fā)達(dá)的美國(guó)，有95%的民事案件都在庭前準(zhǔn)備程序中以和解告終，進(jìn)入法庭審理的不超過5%。參見陳桂明，張烽：《審前準(zhǔn)備程序比較研究》，載陳光中，江偉主編：《訴訟法論叢》第1卷，法律出版社，1998年。另一方面，庭前程序的扎實(shí)到位將大大提高庭審的效率，使庭審直接圍繞整理好的爭(zhēng)點(diǎn)展開，避免多次開庭等程序延宕、效率低下的情況。就當(dāng)前而言，期待庭前程序發(fā)揮更大的效用還需解決庭前會(huì)議的效力等問題。應(yīng)明確雙方在庭前會(huì)議上達(dá)成的共識(shí)以及法庭對(duì)各事項(xiàng)所作出的決定對(duì)方法具有約束力，禁止增加或變更訴訟請(qǐng)求，禁反言，無特殊情況禁止提出未經(jīng)開示的新證據(jù)，等等。

第三，對(duì)不能調(diào)解或調(diào)解不成的案件，進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流。簡(jiǎn)單案件通過速裁程序?qū)崿F(xiàn)簡(jiǎn)案快辦。簡(jiǎn)單案件 （如小額訴訟等）可主要由法官助理擬寫裁判文書初稿，員額法官則主要集中精力辦理復(fù)雜案件。另外，在當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，應(yīng)大力推行電子送達(dá)、網(wǎng)絡(luò)開庭等信息化手段，向科技要效率，大幅提升審判效能。

（二）非訟程序的利用與改良

我國(guó) 《民事訴訟法》中規(guī)定的非訟程序主要包括宣告失蹤、宣告死亡案件，認(rèn)定公民無民事行為能力、限制民事行為能力案件，認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無主案件，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件以及督促程序、公示催告程序。非訟程序相對(duì)于訴訟程序，在效率價(jià)值上最為突出的便是其簡(jiǎn)便與快捷。但是，我國(guó)目前對(duì)非訟程序的利用尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未能起到有效的案件分流和提高司法效率的目的。最近10年，全國(guó)法院非訟案件占一審民事案件的百分比都不超過5%②詳細(xì)數(shù)據(jù)參見2006—2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（統(tǒng)計(jì)年份為2005—2015年）。，并且呈現(xiàn)非訟程序?qū)徖碓V訟化和非訟事件訴訟化的傾向③龐小菊：《司法體制改革背景下的訴訟分流——以非訟程序的訴訟分流功能為視角》，《清華法學(xué)》2016年第5期。，未能發(fā)揮非訟程序應(yīng)有的價(jià)值。非訟程序若設(shè)計(jì)合理、運(yùn)用得當(dāng)，其程序分流的意義非常巨大。比如，就督促程序而言，我國(guó)是仿照德國(guó)引入的。在德國(guó)，2000—2009年，每年審結(jié)的一審民事案件 （不含勞動(dòng)案件和家事案件）在160萬～190萬件之間，但同期受理的督促案件卻高達(dá)每年670萬～950萬件，并且90%不需要進(jìn)入訴訟程序而終結(jié)。④周翠：《電子督促程序：價(jià)值取向與制度設(shè)計(jì)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

除了程序上的快捷之外，在員額制改革的背景下，非訟程序的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是可將其交由法官助理處理而不違背法理上的正當(dāng)性。雖然對(duì)非訟程序是否屬于審判程序歷來有不同的觀點(diǎn)，但若從狹義上對(duì)審判程序進(jìn)行解釋，將 “法律上的爭(zhēng)訟性”作為審判權(quán)的基本界限之一⑤王亞新：《社會(huì)變革中的民事訴訟》，中國(guó)法制出版社，2001年，第255頁。，那么，大多數(shù)非訴訟事項(xiàng)都不具有 “爭(zhēng)訟性”，不涉及審判權(quán)的行使，可由法官助理處理。⑥如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2007年 《法院組織法》修訂時(shí)就仿效德國(guó)和奧地利的法務(wù)官制度，在地方法院或其分院設(shè)置司法事務(wù)官制度，將非訟事件移由司法事務(wù)官處理。參見姚瑞光：《民事訴訟法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年，第229-230頁。

五、結(jié) 語

員額制框架下法院案多人少矛盾的解決確實(shí)是一個(gè)難題，既需要相關(guān)法律規(guī)范和制度的修改、變革給予頂層支持，也需要在法定框架下兼具智慧和勇氣的實(shí)踐探索。若能從人力資源的配置、審判組織的改造以及訴訟程序的利用方面 “三管齊下”，相信定能攻克難關(guān)，從而保障司法體制改革的全面順利推進(jìn)。