鄉(xiāng)村振興背景下教育精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題及其治理

余應(yīng)鴻

(西南大學(xué)教育學(xué)部,重慶400715)

黨的十九大報(bào)告提出:鄉(xiāng)村要振興,關(guān)鍵是要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào):鄉(xiāng)村振興,擺脫貧困是前提。要求把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來(lái),把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來(lái),提升農(nóng)村貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。教育作為促進(jìn)個(gè)體發(fā)展的一種活動(dòng),可以提高農(nóng)村貧困人口的素質(zhì),提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。扶貧重在扶智,扶智教育為本,教育在社會(huì)發(fā)展與個(gè)體發(fā)展中起基礎(chǔ)性作用[1]。但由于我國(guó)教育發(fā)展總體水平不高,區(qū)域發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)差距又較大,教育扶貧長(zhǎng)期面臨著貧困對(duì)象識(shí)別模糊、幫扶措施針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧項(xiàng)目管理不力等問(wèn)題。已有研究表明,歸宿于窮人的高等教育服務(wù)相對(duì)不足,基礎(chǔ)教育服務(wù)較多地惠及了貧困階層,而中等教育服務(wù)的分配在富人與窮人間差異不大[2]。2014年1月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》,提出了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作要精準(zhǔn)施策的構(gòu)想。2015年6月,習(xí)近平總書(shū)記在部分省區(qū)市扶貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上作出了扶貧開(kāi)發(fā)工作“貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)”的重要論斷。精準(zhǔn)實(shí)施教育扶貧,幫助農(nóng)村貧困人口擺脫貧困有了明確的方向。然而,如何將教育扶貧資源精準(zhǔn)傳遞給真正的貧困人口,提升貧困人口發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能,幫助貧困人口從根本上擺脫貧困,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,是當(dāng)下各級(jí)政府和學(xué)界必須思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 教育精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)意義

教育精準(zhǔn)扶貧屬于精準(zhǔn)扶貧的下位概念,是對(duì)習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的豐富和發(fā)展,其實(shí)質(zhì)是對(duì)貧困地區(qū)的貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)教育投入和教育資助、幫助貧困人口掌握脫貧致富的知識(shí)和技能、通過(guò)提高貧困人口的素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和文化發(fā)展并最終擺脫貧困的一種扶貧方式。教育精準(zhǔn)扶貧作為一種扶貧方式,強(qiáng)調(diào)扶貧先扶智,要求幫扶對(duì)象、幫扶項(xiàng)目、幫扶措施等都精準(zhǔn)到位。因此,在教育扶貧工作中,只有深入理解教育精準(zhǔn)扶貧的理論和現(xiàn)實(shí)意義,才能做到“看真貧、扶真貧、真扶貧”。

1.1 阻斷貧困代際傳遞的前提和基礎(chǔ)

消除貧困是一個(gè)世界性的重大難題,深受世界各國(guó)和國(guó)際組織關(guān)注。早期人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)僅限于收入和物質(zhì)生活范疇。伴隨著人類(lèi)社會(huì)發(fā)展,人們逐漸認(rèn)識(shí)到貧困不僅表現(xiàn)在物質(zhì)和收入方面的缺乏,還表現(xiàn)在行為能力的缺乏。世界銀行《1990年世界發(fā)展報(bào)告》指出,貧困是缺少達(dá)到最低生活水平的能力[3]4。教育可以幫助勞動(dòng)者提高勞動(dòng)技能,提升自身行為能力。世界銀行的研究表明,以世界銀行的貧困線為標(biāo)準(zhǔn),如果家庭中的勞動(dòng)力接受教育年限少于6年,則貧困發(fā)生率大于16%;若將接受教育年限增加3年,則貧困發(fā)生率會(huì)下降到7%;若接受教育年限為9～12年,則貧困率下降到2.5%[4]。這充分表明,隨著接受教育年限的增加,教育可以消除貧困。但大量的扶貧實(shí)踐表明,當(dāng)前的扶貧仍然局限于收入和物質(zhì)方面,教育扶貧往往流于形式,主要表現(xiàn)在為貧困地區(qū)興建校舍、配置教學(xué)設(shè)施、選派師資等“輸入式”扶貧,而缺少?gòu)挠^念、知識(shí)、能力、精神等方面進(jìn)行幫扶。阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)認(rèn)為,教育的缺失是能力剝奪的貧困,是比收入貧困更深層的貧困,它會(huì)引發(fā)貧困的代際傳遞[5]30-35。教育扶貧一定要注重貧困人口自身“造血”能力的培育。所以,到2020年鄉(xiāng)村振興要取得重要進(jìn)展,實(shí)現(xiàn)全民脫貧,關(guān)鍵是要實(shí)施好教育精準(zhǔn)扶貧,激發(fā)農(nóng)村貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力,提升其“造血”能力。只有這樣,才能阻斷鄉(xiāng)村貧困群體的貧困代際傳遞,也是戰(zhàn)勝貧困的治本之策。

1.2 提升教育扶貧成效的現(xiàn)實(shí)訴求

按國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(農(nóng)村居民家庭人均純收入低于2 300元/年)測(cè)算,2017年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口已減至3 046萬(wàn)人[6]。由于歷史、地理、自然和思想觀念等多種原因,現(xiàn)有的3 046萬(wàn)貧困人口貧困程度深,致貧原因錯(cuò)綜復(fù)雜,減貧難度加大,脫貧成本增高,傳統(tǒng)的“輸血式”扶貧已無(wú)法幫扶貧困人口擺脫貧困,應(yīng)注重培養(yǎng)其自身的“造血”能力。教育正好發(fā)揮著再生作用。2015年11月,中共中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議明確把“發(fā)展教育脫貧一批”列入“五個(gè)一批”脫貧舉措中,教育被賦予了重要使命。但長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的教育扶貧開(kāi)發(fā)工作存在著貧困對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)、貧困情況不明、幫扶措施針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目指向不明等問(wèn)題,出現(xiàn)“該扶貧的沒(méi)有扶貧,不該扶貧的卻在享受扶貧政策”的情況。當(dāng)前,諸如此類(lèi)不精準(zhǔn)的教育扶貧仍然存在,造成教育扶貧資源大量浪費(fèi)。因此,在教育扶貧中,只有精準(zhǔn)識(shí)別真正需要扶貧的對(duì)象和貧困需求,然后有針對(duì)性地進(jìn)行扶貧,才能做到精準(zhǔn)發(fā)力。目前,湖北省、陜西省、重慶市等都全面啟動(dòng)了《教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃》,出臺(tái)了“精準(zhǔn)資助”“精準(zhǔn)培訓(xùn)”“精準(zhǔn)就業(yè)”等教育精準(zhǔn)扶貧政策,幫助貧困家庭提升脫貧能力,著力提高教育扶貧成效。

1.3 增強(qiáng)貧困人口發(fā)展能力的重要手段

幫扶貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,必須提高貧困人口掌握知識(shí)和運(yùn)用技術(shù)的能力。有入戶(hù)精準(zhǔn)識(shí)別調(diào)查評(píng)估發(fā)現(xiàn),貧困人口的自身發(fā)展能力較弱、自我造血功能較差,“打工沒(méi)技術(shù)、創(chuàng)業(yè)沒(méi)思路、務(wù)農(nóng)沒(méi)出路”的現(xiàn)象[7]嚴(yán)重。2015年9月9日,習(xí)近平在給“國(guó)培計(jì)劃(2014)”北京師范大學(xué)貴州研修班全體參訓(xùn)教師的回信中指出:扶貧必扶智。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育,是扶貧開(kāi)發(fā)的重要任務(wù),也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑[8]。教育價(jià)值在于提升人的知識(shí)含量,促使人力資本增值。如果扶貧不扶智,扶貧的目的就難以達(dá)到,即使一度脫貧,也可能會(huì)再度返貧[9]。筆者在重慶市云陽(yáng)縣棲霞鄉(xiāng)調(diào)查發(fā)現(xiàn):一個(gè)人如果沒(méi)有接受過(guò)基本的教育,僅靠政府的扶持,即使“扶”起來(lái)也可能會(huì)“倒”下去。反之,如果受教育程度較高,則整個(gè)家庭的致富能力也較強(qiáng)。在知識(shí)爆炸的今天,教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著決定性作用,受教育程度高的人,勞動(dòng)生產(chǎn)率肯定不低,其經(jīng)濟(jì)狀況肯定也不差。當(dāng)然,在資金短缺、科技落后的農(nóng)村地區(qū),前期開(kāi)展物質(zhì)扶貧的方式也是不可少的,即所謂“輸血式”扶貧也非常重要,可以緩解貧困人口的生存困境,增強(qiáng)其生活信心。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,進(jìn)行簡(jiǎn)單的物質(zhì)層面的扶貧只能解決小范圍的、一時(shí)的困難,“智力扶貧”才是根本之道和長(zhǎng)久之計(jì)[10]。所以,教育扶貧是實(shí)施“智力扶貧”的有效手段,精準(zhǔn)的教育扶貧更是“授人以漁”,直接幫助貧困人口增強(qiáng)自身能力。

2 教育精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問(wèn)題

近年來(lái),國(guó)家在教育扶貧中實(shí)施了一系列政策措施,取得了顯著成效,但教育扶貧工作中“脫靶”現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生,特別是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別模糊、幫扶與需求脫節(jié)、幫扶機(jī)制僵化等問(wèn)題突出,導(dǎo)致教育幫扶低質(zhì)低效,制約了教育精準(zhǔn)扶貧的實(shí)效性,影響了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。

2.1 扶貧對(duì)象識(shí)別模糊

長(zhǎng)期以來(lái),由于教育扶貧對(duì)象模糊,多數(shù)教育扶貧項(xiàng)目未精準(zhǔn)至個(gè)人,扶貧中“扶富沒(méi)扶窮、扶農(nóng)沒(méi)扶貧”的現(xiàn)象突出。一是“建檔立卡”的貧困系統(tǒng)數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。當(dāng)前各地幫扶的貧困對(duì)象主要來(lái)源于2014年以及之前的“建檔立卡”數(shù)據(jù),但因當(dāng)時(shí)程序不規(guī)范,加之時(shí)間緊、工作量大,導(dǎo)致符合條件應(yīng)該進(jìn)入“建檔立卡”的沒(méi)有進(jìn)入,不符合條件不應(yīng)該進(jìn)入“建檔立卡”的卻又進(jìn)入了。比如,某家里有孩子上學(xué),村里為了讓其孩子可以享受教育資助,不調(diào)查其家庭具體情況,就為其申請(qǐng)貧困戶(hù),直接“建檔立卡”。這就導(dǎo)致一些家境殷實(shí)的家庭被納入了“建檔立卡”貧困系統(tǒng),而沒(méi)有孩子讀書(shū),且家庭真正貧窮的則沒(méi)有進(jìn)入。筆者了解到,重慶、四川、貴州等省市自2016年以后,對(duì)貧困對(duì)象納入和退出“建檔立卡”的審核越來(lái)越嚴(yán)格,對(duì)已進(jìn)入“建檔立卡”的較好家庭做了脫貧處理,但沒(méi)有從“建檔立卡”中退出來(lái),仍可享受?chē)?guó)家的相關(guān)扶貧政策。因此,“建檔立卡”的貧困系統(tǒng)嚴(yán)重缺乏精準(zhǔn)度。二是“區(qū)域推進(jìn)”導(dǎo)致扶貧對(duì)象不準(zhǔn)確。當(dāng)前各地正在實(shí)施的“集中連片特困地區(qū)”“整村推進(jìn)”等扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃盡管是以區(qū)域的脫貧發(fā)展來(lái)最終促進(jìn)平衡發(fā)展,但在區(qū)域推進(jìn)過(guò)程中,客觀上將部分貧困人口排斥在扶貧對(duì)象之外。由于集中連片區(qū)中有的屬非貧困村寨,既然是非貧困村寨,其中應(yīng)有大部分家庭不屬于扶貧對(duì)象,而那些未被“集中連片”“整村推進(jìn)”的貧困村則被排斥在扶貧對(duì)象之外,尤其是一些地方政府為了凸顯集中連片扶貧開(kāi)發(fā)的成效,往往以非貧困區(qū)甚至相對(duì)富裕地區(qū)為基礎(chǔ)整合臨近的貧困片區(qū)作為集中連片扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)域[11],這更是將大量真正的扶貧對(duì)象排斥在外。三是“精英俘獲”現(xiàn)象難以避免?！熬⒎@”是指本應(yīng)該惠及大眾的資源被少數(shù)群體(常常是政治或經(jīng)濟(jì)上有權(quán)力的群體)占有,從而導(dǎo)致在政治和經(jīng)濟(jì)上權(quán)力較弱的群體的利益受到損害的一種現(xiàn)象[12],這種現(xiàn)象在扶貧中通常表現(xiàn)為“扶富不扶貧”。李小云等對(duì)一些到村的扶貧項(xiàng)目的分析結(jié)果表明,貧困戶(hù)、中等戶(hù)、富裕戶(hù)三者的受益比重分別為16%、51%、33%,貧困戶(hù)受益比重要遠(yuǎn)低于中等戶(hù)和富裕戶(hù)[13]。可見(jiàn),“精英俘獲”現(xiàn)象的存在直接損害了處于弱勢(shì)地位的貧困者利益,使看似公平的扶貧政策造成實(shí)際上的不公平[14]。

2.2 幫扶內(nèi)容與貧困對(duì)象需求脫節(jié)

由于致貧原因不同,貧困人員對(duì)幫扶的需求也截然不同。雖然各級(jí)政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)扶貧工作要高度重視貧困地區(qū)和貧困人口的個(gè)體性和特殊性,但在實(shí)際操作中因村制宜和因戶(hù)制宜的幫扶措施仍然缺乏針對(duì)性。有調(diào)研顯示:一些被扶貧的農(nóng)戶(hù)不懂得感恩,對(duì)于扶貧資金,他們認(rèn)為是不拿白不拿,“等、靠、要”思想嚴(yán)重,還有一些貧困戶(hù)完全是因?yàn)樽约簯卸璨辉敢鈩趧?dòng)而貧困,給他補(bǔ)助一些,拿了錢(qián)就吃喝玩樂(lè),甚至打麻將賭博去了[15]。所以,在幫扶過(guò)程中,應(yīng)對(duì)渴望通過(guò)自身努力去擺脫貧困的人員和因懶惰而貧困的人員采取不同的幫扶措施,否則會(huì)造成貧困者人人不愿脫貧的不良現(xiàn)象,不利于扶貧工作的推進(jìn)。還有研究者發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)在制定貧困家庭學(xué)生資助政策的過(guò)程中,忽視了不同學(xué)生的家庭貧困程度差異,采用相同的資助標(biāo)準(zhǔn),使貧困等級(jí)不同的學(xué)生享受到了同等額度資助[16]。這種資助政策使一些沒(méi)有學(xué)生上學(xué)而又較為貧困的家庭心理不平衡,同時(shí)也造成教育資源浪費(fèi),還會(huì)影響對(duì)貧困家庭學(xué)生扶貧資源的配置。此外,有研究者對(duì)某貧困地區(qū)開(kāi)展的“雨露計(jì)劃”農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目調(diào)查發(fā)現(xiàn),“雨露計(jì)劃”開(kāi)展的培訓(xùn)內(nèi)容大多與農(nóng)民渴望致富的內(nèi)容不匹配。比如,在“種植和養(yǎng)殖技術(shù)”培訓(xùn)方面,農(nóng)民對(duì)培訓(xùn)的期望是57.36%,但實(shí)際僅占25.73%;同樣,在“醫(yī)療衛(wèi)生保健知識(shí)”培訓(xùn)方面,農(nóng)民對(duì)培訓(xùn)的期望為17.9%,而實(shí)際只有2.21%[17]。由此可見(jiàn),脫離貧困對(duì)象實(shí)際需求的幫扶,不僅浪費(fèi)了教育扶貧資源,而且還影響貧困對(duì)象對(duì)當(dāng)下扶貧政策的信心。

2.3 執(zhí)行過(guò)程存在偏差

盡管我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)取得了令世人矚目的巨大成就,但目前農(nóng)村貧困人口的教育發(fā)展?fàn)顩r并不樂(lè)觀。有調(diào)查表明,貧困家庭適齡孩子受教育狀況令人堪憂(yōu),“顯性輟學(xué)”和“隱性輟學(xué)”現(xiàn)象共存,尤其是部分民族地區(qū)和貧困地區(qū)的升學(xué)率已不到70%,連片貧困地區(qū)甚至不足50%[18]47。這表明,教育精準(zhǔn)扶貧在執(zhí)行過(guò)程中,無(wú)論在扶貧對(duì)象識(shí)別方面,還是在幫扶環(huán)節(jié)上均存在一定的偏差。究其原因:一是精準(zhǔn)識(shí)別不到位。精準(zhǔn)識(shí)別的要義是“精準(zhǔn)”二字,如在貧困人口“建檔立卡”上,應(yīng)做到一個(gè)都不能差、一個(gè)都不能漏、一個(gè)都不能少,精準(zhǔn)地將教育資源等對(duì)接到每一個(gè)貧困對(duì)象。但在實(shí)施的過(guò)程中,政策扭曲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如,政府實(shí)施了多樣化貧困本科生經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策,然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在“信息不對(duì)稱(chēng)”“搭便車(chē)”與“尋租”等問(wèn)題[19]。二是精準(zhǔn)幫扶不到位。一方面是精準(zhǔn)幫扶片面化,包括對(duì)貧困人口教育扶貧的片面化以及對(duì)不同教育階段扶貧的片面化。對(duì)貧困人口的片面化表現(xiàn)在對(duì)貧困對(duì)象幫扶上只注重經(jīng)濟(jì)層面和物質(zhì)層面,而忽略其精神上和心理上的貧困,只注重扶貧數(shù)量,忽視扶貧質(zhì)量;對(duì)不同教育階段的片面化表現(xiàn)在對(duì)教育精準(zhǔn)扶貧的整體規(guī)劃不協(xié)調(diào),注重義務(wù)教育的扶貧,學(xué)前教育和職業(yè)教育的扶貧相對(duì)較弱。另一方面是精準(zhǔn)幫扶區(qū)域化,各級(jí)政府在教育扶貧中,首先想到的是中西部貧困地區(qū),尤其是西部貧困地區(qū),而忽略“插花式”分散于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及東部沿海地區(qū)的貧困者;其次,過(guò)于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧,忽略了生活在城鎮(zhèn)中的貧困對(duì)象。三是精準(zhǔn)管理不到位。一方面是對(duì)貧困戶(hù)“建檔立卡”的信息收集不夠全面。檔案中主要是各個(gè)學(xué)生或者家庭的申請(qǐng)表、戶(hù)籍身份證明等材料,缺乏對(duì)其家庭背景以及成員情況、致貧原因的深入分析。另一方面是動(dòng)態(tài)狀況更新不及時(shí)。教育扶貧的一個(gè)重要工作就是要隨時(shí)追蹤調(diào)查和了解扶貧對(duì)象的發(fā)展情況,若扶貧效果不佳,則可及時(shí)糾錯(cuò),改變扶貧方式;若已幫其脫困,應(yīng)及時(shí)讓其退出貧困人員之列。然而筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),多數(shù)地區(qū)的教育扶貧均存在更新不及時(shí)的狀況,尤其缺乏對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行聯(lián)動(dòng)追蹤調(diào)查,已建有貧困對(duì)象脫貧退出機(jī)制者更少。

2.4 扶貧制度和監(jiān)管機(jī)制不健全

教育精準(zhǔn)扶貧的核心要義在于“精準(zhǔn)”,然而由于缺乏對(duì)“精準(zhǔn)”的系統(tǒng)思考,當(dāng)前的教育扶貧制度和監(jiān)管機(jī)制缺乏精準(zhǔn)化的獎(jiǎng)懲舉措,導(dǎo)致扶貧工作中呈現(xiàn)出一定程度的混亂與低效,影響了教育精準(zhǔn)扶貧的作用。一是扶貧制度體系不完善。當(dāng)前國(guó)家和地方層面相繼制定并出臺(tái)了一系列教育扶貧開(kāi)發(fā)制度,但缺乏針對(duì)不同對(duì)象的扶貧政策,尤其缺乏對(duì)于貧困地區(qū)薄弱學(xué)校、邊遠(yuǎn)學(xué)校以及特困家庭子女、留守兒童等特殊群體的具體制度安排。二是制度設(shè)計(jì)缺乏協(xié)同性。教育扶貧是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,需要各領(lǐng)域、各部門(mén)之間的通力協(xié)作。但各地在開(kāi)展扶貧工作中,缺少協(xié)同思維,部門(mén)之間條塊化、細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重。由于制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性,導(dǎo)致不同教育扶貧主體在某些具體制度安排之間存在矛盾與沖突。如某省級(jí)教育行政部門(mén)制定的“建檔立卡”貧困學(xué)生資助政策中規(guī)定:“建檔立卡”的貧困學(xué)生憑省級(jí)扶貧部門(mén)頒發(fā)的扶貧手冊(cè)可在就讀學(xué)校登記后享受相關(guān)資助政策,而當(dāng)其申請(qǐng)享受資助時(shí),學(xué)校則因《貧困生認(rèn)定工作暫行辦法》里的“排除性條款”而不予資助。三是制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行之間有差距。當(dāng)前我國(guó)扶貧制度的設(shè)計(jì)從中央到地方都有明確安排,但扶貧主體在落實(shí)扶貧政策時(shí)可能為了追求自身利益,在教育扶貧資源分配方面往往出現(xiàn)更多的利己行為,出現(xiàn)教育扶貧資金截流、外溢等情況。同時(shí),由于缺乏對(duì)制度實(shí)施過(guò)程中的有效監(jiān)管,教育扶貧資金的撥付和投入、發(fā)放和使用程序不夠透明,教育扶貧項(xiàng)目成為一些不法機(jī)構(gòu)或個(gè)人謀取私利的工具。如某省審計(jì)廳審計(jì)發(fā)現(xiàn),2010～2014年,部分中等職業(yè)教育學(xué)?！八{(lán)領(lǐng)班”利用“雨露計(jì)劃”勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地名義,編造虛假貧困學(xué)生身份和培訓(xùn)信息,套取教育扶貧資金近億元[20]。此外,因?yàn)樗枷胝J(rèn)識(shí)不到位,一些可行的合作措施也難以落實(shí),比如城市高職與農(nóng)村中職聯(lián)合辦學(xué)就存在動(dòng)力不足等問(wèn)題[21]。

2.5 扶貧主體投入單一

當(dāng)前,教育精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施主要以政府自上而下的行政推動(dòng)為主,缺乏社會(huì)扶貧主體的參與。盡管《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011～2020年)》《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見(jiàn)》等提出“積極創(chuàng)造條件,引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”,支持社會(huì)各界參與教育扶貧工程,但并未從法律上明確社會(huì)扶貧主體在教育扶貧實(shí)踐中的合法地位、職責(zé)、權(quán)利以及義務(wù),社會(huì)組織參與教育扶貧的格局尚未形成。由于貧困具有多維度、多元化和動(dòng)態(tài)化的存在形態(tài)和發(fā)展趨勢(shì),決定了教育領(lǐng)域的貧困問(wèn)題僅僅依靠政府單一主體的推進(jìn)難以應(yīng)對(duì)貧困群體動(dòng)態(tài)化、多樣化的脫貧訴求。從教育治理視角來(lái)看,推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體不應(yīng)只是各地教育行政部門(mén),還應(yīng)包括各級(jí)各類(lèi)社會(huì)組織以及公民個(gè)人在內(nèi)的多元主體。有研究表明,政府主導(dǎo)型的扶貧制度已成為中央政府、地方政府和貧困戶(hù)進(jìn)行博弈以獲得扶貧資源的制度要件,進(jìn)而成為引導(dǎo)農(nóng)村扶貧陷入以“邊際效益遞減”和低效率狀態(tài)為表征的制度性陷阱的主要因素[22]。因此,當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的單一扶貧主體,已不能解決教育精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題,需要有政府、市場(chǎng)、學(xué)校、社會(huì)組織等多元主體參與的共同治理,才能破解制約教育精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境,實(shí)現(xiàn)教育扶貧效益最大化。

3 完善教育精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

隨著國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)向縱深推進(jìn),新時(shí)代的貧困問(wèn)題更加隱蔽,貧困代際傳遞的概率增大,觀念貧困、能力貧困、精神貧困等可能會(huì)不斷加劇?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出實(shí)施教育扶貧工程,教育扶貧被賦予了“阻斷貧困代際傳遞”的使命。為彰顯教育扶貧在“阻斷貧困代際傳遞”中的作用,有效攻克農(nóng)村的貧困問(wèn)題,亟需在理念轉(zhuǎn)變、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等方面尋求新的教育精準(zhǔn)扶貧治理路徑。

3.1 樹(shù)立教育精準(zhǔn)扶貧新理念

改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明,以往的扶貧開(kāi)發(fā)工作更側(cè)重經(jīng)濟(jì)成效,即貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的提升,忽略了貧困人口的自我發(fā)展[23]。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這種扶貧模式的扶貧效率正在逐年下降,新時(shí)代的扶貧模式、扶貧對(duì)象和扶貧資源等需要結(jié)合當(dāng)下的貧困狀況進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新。2013年11月,習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)提出精準(zhǔn)扶貧思想。隨后,中央對(duì)精準(zhǔn)扶貧的工作模式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì),豐富和細(xì)化了“精準(zhǔn)扶貧”這一概念。后來(lái)習(xí)近平又在多種場(chǎng)合對(duì)精準(zhǔn)扶貧思想做了更加詳細(xì)的闡述。可見(jiàn),精準(zhǔn)扶貧思想是黨和國(guó)家在總結(jié)過(guò)去扶貧工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)目前我國(guó)貧困群體的實(shí)際情況而提出的有針對(duì)性措施,是扶貧攻堅(jiān)新形勢(shì)下的理念創(chuàng)新。思想是行動(dòng)的先導(dǎo),理論是指路的明燈。因此,在教育扶貧工作實(shí)踐中,一定要深入把握“精準(zhǔn)”二字的要義,樹(shù)立精準(zhǔn)扶貧的理念,通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象、精準(zhǔn)實(shí)施幫扶措施、精準(zhǔn)執(zhí)行扶貧政策、精準(zhǔn)選擇幫扶路徑等,教育扶貧一定能夠完成“阻斷貧困代際傳遞”的重要使命。同時(shí),教育精準(zhǔn)扶貧更應(yīng)強(qiáng)調(diào)扶貧的根源性,在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),高度重視精神扶貧、文化扶貧,將貧困鄉(xiāng)村社區(qū)看成一個(gè)有機(jī)的生態(tài)共同體,實(shí)現(xiàn)貧困社區(qū)的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 提升教育扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力

實(shí)踐證明,要從根本上拔掉貧困地區(qū)的窮根,關(guān)鍵在于精準(zhǔn)施教,大力培育貧困人口的行為能力。正如加爾布雷思所說(shuō):“在當(dāng)今世界上沒(méi)有任何一國(guó)受過(guò)良好教育的人民是貧窮的,也沒(méi)有任何一國(guó)愚昧無(wú)知的人民是不貧窮的,在民智開(kāi)啟的地方,經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然是水到渠成的?！盵24]110我國(guó)多年的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明,貧困地區(qū)之所以貧困,不僅在于環(huán)境封閉和交通、信息不暢,更在于人們思想觀念落后、知識(shí)水平較低、科技意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)下的教育扶貧更多注重對(duì)普通學(xué)校教育的幫扶,忽視了諸種形式的職業(yè)教育和繼續(xù)教育,造成教育與生活脫節(jié)、與生產(chǎn)聯(lián)系不緊密,尤其是沒(méi)有充分發(fā)揮基礎(chǔ)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動(dòng)作用。同時(shí),學(xué)校的學(xué)科設(shè)置也不合理,地方特色、民族特色不明顯,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏有效銜接;加之教學(xué)方法、教育內(nèi)容、教育手段單一,不少學(xué)生沒(méi)有獲得一定的生產(chǎn)技能,正如歐文福所說(shuō):畢業(yè)回家后“種田不如爹、養(yǎng)豬不如娘”,“干活放不下架子、脫貧沒(méi)有點(diǎn)子、致富沒(méi)有法子,全身像個(gè)公子”[25]?？梢?jiàn),教育扶貧必須由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變,著力提高貧困對(duì)象的科學(xué)文化素質(zhì),增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨(Theodore W.Schultz)認(rèn)為,提高人口素質(zhì),改善人力資本的主要途徑包括:在職人員培訓(xùn),包括企業(yè)所采用的舊式學(xué)徒制;正式建立起來(lái)的初等、中等和高等教育;由企業(yè)組織的為成年人舉辦的學(xué)習(xí)項(xiàng)目,包括多見(jiàn)于農(nóng)業(yè)的技術(shù)推廣項(xiàng)目[26]9-10。因此,新時(shí)代的教育扶貧一定要做好兩方面工作:一是立足長(zhǎng)遠(yuǎn),結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際需求,精準(zhǔn)設(shè)置學(xué)校教育的學(xué)科內(nèi)容,提高學(xué)習(xí)者的獲得感;二是強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn),提高貧困對(duì)象的自我發(fā)展能力和生產(chǎn)技能,使他們能有效地利用經(jīng)濟(jì)資源,把握發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.3 完善教育精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別機(jī)制

精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象是開(kāi)展教育扶貧工作的基礎(chǔ),是從源頭上杜絕扶貧工作中存在的“大水漫灌”現(xiàn)象的重要條件。因此,為了確保精準(zhǔn)識(shí)別教育扶貧對(duì)象,主要應(yīng)做好三方面工作。第一,建立精準(zhǔn)的教育扶貧對(duì)象檔案。首先,科學(xué)組建精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象的調(diào)查隊(duì)伍(包括地方教育行政人員、教育專(zhuān)家、貧困人口代表以及非政府組織人員等),在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展自下而上的貧困人口普查。其次,借鑒互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和思維,運(yùn)用教育信息化手段,建立“教育貧困人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)”。根據(jù)調(diào)查情況及時(shí)對(duì)教育貧困人口進(jìn)行“建檔立卡”,并將調(diào)查數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)。最后,針對(duì)貧困人口的貧困情況給予科學(xué)評(píng)估,精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象。同時(shí)要對(duì)貧困人口實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)查,及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù),確保扶貧對(duì)象檔案數(shù)據(jù)精準(zhǔn)。在鑒別貧困對(duì)象時(shí)除了考慮貧困人口家庭的經(jīng)濟(jì)收入狀況外,還應(yīng)將貧困人口是否有受教育能力、是否愿意接受教育、已受教育程度等作為識(shí)別教育貧困的重要維度。此外,還應(yīng)將城市貧困家庭納入貧困群體進(jìn)行識(shí)別,做到“定群扶貧”與“定點(diǎn)扶貧”相結(jié)合[27],確保需要幫扶的貧困人口真正得到幫扶。第二,科學(xué)設(shè)計(jì)教育扶貧對(duì)象識(shí)別程序。首先,貧困戶(hù)或貧困人口根據(jù)自身家庭生活狀況和受教育能力,填寫(xiě)《教育貧困人員申請(qǐng)書(shū)》,提交所在地社區(qū)或村委會(huì)。其次,由社區(qū)或村委會(huì)邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道工作人員和貧困村民代表組成村級(jí)或社區(qū)民主評(píng)議小組,根據(jù)“教育貧困人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)”對(duì)申請(qǐng)貧困戶(hù)者進(jìn)行評(píng)估,并對(duì)其進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查。再次,依據(jù)教育扶貧對(duì)象確立標(biāo)準(zhǔn),對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行民主評(píng)議和排序,確定擬入選教育扶貧對(duì)象名單,并進(jìn)行公示。最后,對(duì)公示無(wú)異議者,確定為教育扶貧對(duì)象。若有人舉報(bào)不屬貧困者,經(jīng)核查情況屬實(shí),取消其貧困對(duì)象資格。公示無(wú)異議后,社區(qū)或村民主評(píng)議小組將教育扶貧對(duì)象申請(qǐng)書(shū)和村級(jí)民主評(píng)議小組的評(píng)議結(jié)果統(tǒng)一報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道組織專(zhuān)家入戶(hù)進(jìn)行復(fù)核,審核無(wú)誤后報(bào)縣(區(qū))扶貧辦,確定為扶貧對(duì)象。第三,建立動(dòng)態(tài)的貧困對(duì)象進(jìn)入和退出機(jī)制。根據(jù)貧困人口的發(fā)展情況,及時(shí)將漏扶、返貧及新增的貧困人口納入“建檔立卡”貧困人口數(shù)據(jù)庫(kù)中,做到隨時(shí)更新“教育貧困人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)”,確保貧困人口“建檔立卡”的信息和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤。

3.4 精準(zhǔn)實(shí)施教育扶貧項(xiàng)目

改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家先后啟動(dòng)了一系列教育扶貧行動(dòng)計(jì)劃,發(fā)布教育扶貧政策實(shí)施方案、文件137份,其中針對(duì)基礎(chǔ)教育行動(dòng)的35份、針對(duì)高等教育行動(dòng)的17份、針對(duì)職業(yè)教育行動(dòng)的31份、針對(duì)貧困生資助的30份、針對(duì)貧困地區(qū)師資建設(shè)的24份[18]72-73,全方位開(kāi)展基礎(chǔ)教育扶貧、職業(yè)教育扶貧、高等教育扶貧、貧困地區(qū)學(xué)生資助體系建設(shè)、貧困地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)等教育扶貧項(xiàng)目,扶貧成效顯著。但由于各地區(qū)、各個(gè)貧困家庭致貧因素各異,對(duì)脫貧的現(xiàn)實(shí)需求也不盡相同,不同學(xué)段、不同類(lèi)型教育的發(fā)展?fàn)顩r也存在差異。因此,上述扶貧項(xiàng)目無(wú)法窮盡諸種致貧原因,扶貧中幫扶不精準(zhǔn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。所以,在教育扶貧中,應(yīng)針對(duì)不同貧困地區(qū)、不同貧困對(duì)象的實(shí)際需求,精準(zhǔn)設(shè)計(jì)符合貧困人口需求的教育扶貧項(xiàng)目,對(duì)癥下藥,做到幫到點(diǎn)上、扶到根上。一是對(duì)于自然條件惡劣的邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)來(lái)說(shuō),應(yīng)重點(diǎn)實(shí)施基礎(chǔ)教育扶貧、貧困地區(qū)學(xué)生資助體系建設(shè)、職業(yè)教育扶貧和貧困地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)項(xiàng)目。一方面對(duì)貧困對(duì)象子女實(shí)施教育資助計(jì)劃,確保每一個(gè)貧困家庭孩子完成義務(wù)教育,尤其是要“控輟保學(xué)”,保證受教育機(jī)會(huì)公平;同時(shí)強(qiáng)化貧困地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè),提升義務(wù)教育質(zhì)量,增強(qiáng)義務(wù)教育對(duì)貧困孩子及其家庭的吸引力。另一方面,對(duì)貧困對(duì)象開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn),如大力實(shí)施職業(yè)教育扶貧項(xiàng)目中的“雨露計(jì)劃”,最大限度釋放農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的活力。二是教育扶貧成效顯著的一般農(nóng)村地區(qū),在鞏固、強(qiáng)化、完善已有教育扶貧成果的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)實(shí)施高等教育扶貧和職業(yè)教育扶貧項(xiàng)目,積極培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)急需的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才,如實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”“面向貧困地區(qū)定向招生專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃”“職業(yè)教育幫扶農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移計(jì)劃”等,引導(dǎo)、鼓勵(lì)優(yōu)秀人才到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是對(duì)于中東部地區(qū)的貧困對(duì)象,重點(diǎn)實(shí)施職業(yè)教育扶貧和貧困地區(qū)學(xué)生資助體系建設(shè)項(xiàng)目,對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行適度就業(yè)幫扶,如實(shí)施“職業(yè)教育幫扶農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動(dòng)計(jì)劃”,鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困對(duì)象自主創(chuàng)業(yè)。另外,對(duì)各學(xué)段在讀的貧困家庭子女,要及時(shí)給予貧困資助,增強(qiáng)他們的學(xué)習(xí)激情,引導(dǎo)他們畢業(yè)后自主創(chuàng)業(yè),提高其教育產(chǎn)出的獲得感和滿(mǎn)意度。

3.5 健全扶貧考核與監(jiān)督機(jī)制

教育扶貧開(kāi)發(fā)工作中,必須進(jìn)一步健全教育精準(zhǔn)扶貧的考核與監(jiān)督機(jī)制,確保教育精準(zhǔn)扶貧工作有效開(kāi)展。一是建立精準(zhǔn)的考核方式。為了避免人為的干擾,可探索以政府名義購(gòu)買(mǎi)等方式引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)考核教育扶貧效果,對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督。倘若發(fā)現(xiàn)有敷衍了事、徇私枉法、優(yōu)親厚友的行為,一定要追究當(dāng)事人的法律責(zé)任,做到嚴(yán)懲不貸。二是加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。針對(duì)地方在教育扶貧過(guò)程中存在的權(quán)力異化等問(wèn)題,制定教育扶貧權(quán)力清單和責(zé)任清單,形成科學(xué)、有效的教育扶貧權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系,建立和完善動(dòng)態(tài)跟進(jìn)式教育扶貧、減貧、脫貧觀察監(jiān)管機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制,構(gòu)建制度化的市、縣層面的教育扶貧資金信息公開(kāi)平臺(tái)。對(duì)教育精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程,特別是教育扶貧資金的流動(dòng)和使用進(jìn)行精細(xì)化管理監(jiān)督,保障扶貧資金運(yùn)行透明。

3.6 構(gòu)建多元主體共同參與扶貧的治理體系

首先,充分發(fā)揮政府對(duì)教育扶貧的主導(dǎo)作用。教育扶貧是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng),涉及教育、財(cái)政、人社、民政等多個(gè)部門(mén),各部門(mén)必須相互支持、密切配合,才能做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象、精準(zhǔn)實(shí)施幫扶、精準(zhǔn)管理貧困對(duì)象。因此,政府作為扶貧的主體,必須發(fā)揮主導(dǎo)作用,應(yīng)當(dāng)在幫扶模式、幫扶過(guò)程和政策設(shè)計(jì)等方面做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排。對(duì)制約和影響教育扶貧的關(guān)鍵問(wèn)題要及時(shí)給予支持,提出解決思路和對(duì)策。其次,大力支持社會(huì)組織參與扶貧。近年來(lái),社會(huì)組織參與扶貧的力量不斷壯大,越來(lái)越多的社會(huì)組織從政府獲得扶貧資格。在教育扶貧領(lǐng)域,廣大社會(huì)組織參與教育脫貧攻堅(jiān)的良好社會(huì)氛圍正在形成,應(yīng)該積極動(dòng)員和利用社會(huì)力量,盡可能地滿(mǎn)足其合理的利益訴求,充分發(fā)揮其在提升教育精準(zhǔn)扶貧功效中的作用。最后,鼓勵(lì)和動(dòng)員貧困對(duì)象主動(dòng)參與扶貧開(kāi)發(fā)。因?yàn)樨毨?duì)象了解當(dāng)?shù)厍闆r,對(duì)自身貧困原因也有不一樣的認(rèn)識(shí),政府部門(mén)和社會(huì)力量可通過(guò)教育引導(dǎo)和幫助,激發(fā)貧困對(duì)象主動(dòng)參與扶貧開(kāi)發(fā)。授之以魚(yú)不如授之以漁,通過(guò)實(shí)施一系列教育扶貧項(xiàng)目,讓貧困對(duì)象參與其中,通過(guò)自身努力擺脫貧困?？梢哉f(shuō),新時(shí)代的教育扶貧必須轉(zhuǎn)變扶貧理念和職能定位,走政府主導(dǎo)下的社會(huì)、市場(chǎng)、學(xué)校以及公民個(gè)人合作互補(bǔ)、各盡其責(zé)、共同參與的多元主體扶貧治理體系。

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