對(duì)金融監(jiān)管體系改革的思考

唐韜 中央黨校

燕舒 中國(guó)政法大學(xué)

金融監(jiān)管體系改革在2015年8月股市異常波動(dòng)以及政府救市與審查行動(dòng)后出現(xiàn)新動(dòng)向：提議建立一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；或者將所有金融監(jiān)管業(yè)務(wù)集中到央行，把央行變回大一統(tǒng)的超級(jí)貨幣當(dāng)局和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一建議意在打破自2003年以來(lái)分業(yè)監(jiān)管的格局，參照2008年全球金融危機(jī)后世界范圍的監(jiān)管改革行動(dòng)，針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融創(chuàng)新與分業(yè)監(jiān)管、功能缺失的實(shí)際問(wèn)題匯總出上述意見(jiàn)。眾多官員專(zhuān)家學(xué)者參與討論。

一、近期對(duì)金融監(jiān)管體系改革的各方建議

對(duì)該議題的支持意見(jiàn)主要考慮現(xiàn)實(shí)監(jiān)管存在的問(wèn)題、央行的功能地位以及集中監(jiān)管帶來(lái)的制度優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。吳曉靈認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一宏觀審慎和微觀審慎的監(jiān)管。央行最后貸款人的功能決定了必須以其為主體構(gòu)建宏觀審慎管理框架。確立央行在金融業(yè)中的主導(dǎo)地位，并不是行政地位的高低問(wèn)題，而是由其功能決定的。央行仍然承擔(dān)部分金融監(jiān)管職能，除制定和執(zhí)行貨幣政策，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)和金融調(diào)控外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)，形成金監(jiān)會(huì)為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進(jìn)行金融監(jiān)管的格局。

對(duì)該提議的反對(duì)意見(jiàn)主要考慮現(xiàn)實(shí)阻力、新機(jī)構(gòu)的有效性以及監(jiān)管成本在改革前后的對(duì)比。巴曙松認(rèn)為，金融監(jiān)管成本包括顯性和隱性兩個(gè)方面，顯性成本是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職權(quán)和金融機(jī)構(gòu)為達(dá)到監(jiān)管要求所耗費(fèi)的監(jiān)管資源；隱形成本則包括金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管約束下改變?cè)薪?jīng)營(yíng)行為所造成的福利損失。因此，明確金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，成為金融監(jiān)管體系改革的重要基礎(chǔ)和必要前提。

二、國(guó)外金融危機(jī)后金融改革的措施

8月股市波動(dòng)及后續(xù)救市與審查行動(dòng)是此次討論的直接原因，但歐美各國(guó)的金融監(jiān)管改革從金融危機(jī)后已經(jīng)多層次、分步驟展開(kāi)。短期的股市波動(dòng)容易引發(fā)關(guān)注與相對(duì)過(guò)激的意見(jiàn)表達(dá)，而真正應(yīng)該做的是充分吸取發(fā)達(dá)國(guó)家此次金融危機(jī)的教訓(xùn)，從根本上改變掙脫監(jiān)管框架、惡意逐利的金融行為，扭轉(zhuǎn)金融部門(mén)占據(jù)過(guò)多國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資本與人力資源、導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)加深的現(xiàn)狀。

1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)實(shí)施《格拉斯—斯蒂格爾法》。該法禁止銀行從事證券承銷(xiāo)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直接造成摩根大通與摩根士丹利的拆分，商業(yè)銀行與投資銀行的隔離代表了美國(guó)傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管的成就，自此系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)失去了醞釀的基礎(chǔ)條件，直到1999年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。該法案允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

在這中間另一事件值得關(guān)注。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)曾通過(guò)《銀行業(yè)法案》，對(duì)利率加以控制的Q條例解除，美聯(lián)儲(chǔ)曾盡可能讓Q條例規(guī)定的利率上限保持現(xiàn)狀，意在從整體上控制信貸擴(kuò)張的機(jī)構(gòu)，但隨著這一法案的出臺(tái)，金融自由化的思潮徹底泛濫，前面提到的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》也是金融自由化的結(jié)果，放棄利率上限管控與分業(yè)經(jīng)營(yíng)的終結(jié)從根本上威脅了美聯(lián)儲(chǔ)自身的權(quán)力。

金融危機(jī)重創(chuàng)美國(guó)金融系統(tǒng)， 2009年6月17日，奧巴馬政府公布《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》，由此開(kāi)始自1932年以來(lái)最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革。這次改革的核心內(nèi)容有三部分：賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，將美聯(lián)儲(chǔ)打造為“超級(jí)監(jiān)管者”，全面加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)金融保護(hù)機(jī)構(gòu)；按照“沃爾克規(guī)則”禁止商業(yè)銀行開(kāi)展自營(yíng)行為。沃爾克作為上世紀(jì)80年代的美聯(lián)儲(chǔ)主席，是反對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、主張審慎監(jiān)管的代表人物，曾以嚴(yán)厲的措施結(jié)束70年代美國(guó)的通貨膨脹，此次應(yīng)奧巴馬邀請(qǐng)，出任總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問(wèn)委員會(huì)的主席，力主提高資本金要求，嚴(yán)厲打擊投機(jī)行為。

英格蘭銀行（即英國(guó)央行）同美聯(lián)儲(chǔ)不同，其并未徹底獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，同財(cái)政部門(mén)保持相當(dāng)密切的關(guān)系。1997年隨著工黨執(zhí)政，英格蘭銀行開(kāi)始獨(dú)立制定貨幣政策。但新一屆內(nèi)閣將銀行監(jiān)管權(quán)和投資服務(wù)管理權(quán)劃歸給現(xiàn)存的證券和投資委員會(huì)，成立金融服務(wù)監(jiān)管局，在此之前銀行監(jiān)管權(quán)之前始終屬于央行。除了失去銀行監(jiān)管部門(mén)，政府也將政府債務(wù)管理從英格蘭銀行中剝離出來(lái)，英國(guó)央行的目標(biāo)被限定在物價(jià)穩(wěn)定與支持經(jīng)濟(jì)政策上。

英國(guó)受到美國(guó)金融危機(jī)與歐債危機(jī)的沖擊，銀行業(yè)遭受重創(chuàng)。英國(guó)于2009年通過(guò)《銀行法案》與《金融市場(chǎng)白皮書(shū)》，意在加強(qiáng)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)。貨幣政策和監(jiān)管行為全部整合在一起，有利于信息溝通和貨幣政策制定。同時(shí)在央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間設(shè)置防火墻，防止利益沖突和政策干擾。廢除金融服務(wù)管理局，將監(jiān)管的大部分權(quán)力劃歸回英格蘭銀行。

英國(guó)財(cái)政部《白皮書(shū)》在總結(jié)金融危機(jī)經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾指出：分業(yè)監(jiān)管并不稱(chēng)職，缺乏應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力，相互之間完全沒(méi)有交流。央行作為最后借款人，必須要對(duì)其所支持的機(jī)構(gòu)擁有全面的了解。微觀審慎監(jiān)管和宏觀的審慎監(jiān)管要放在一起。

三、根據(jù)金融的本質(zhì)設(shè)計(jì)監(jiān)管體系

金融在誕生之日承擔(dān)的基礎(chǔ)任務(wù)是促進(jìn)資金融通，也就是將資本這種生產(chǎn)要素以市場(chǎng)化的方法尋找到風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)之間的合意平衡點(diǎn)。不可否認(rèn)金融在事實(shí)上已經(jīng)占據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心位置，其連接政府與個(gè)人、實(shí)體與虛擬、行業(yè)與企業(yè)，通過(guò)分配資本達(dá)到促進(jìn)或抑制某一經(jīng)濟(jì)部分發(fā)展的作用。更加關(guān)鍵的是，金融活動(dòng)生產(chǎn)、匯總、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)行為的媒介，這一媒介就是貨幣。貨幣為經(jīng)濟(jì)行為，即生產(chǎn)與消費(fèi)行為在時(shí)間與空間兩個(gè)維度創(chuàng)造摩擦，財(cái)富的消耗與積累從實(shí)物享有到數(shù)字化的貨幣。在這一巨變中，央行的貨幣創(chuàng)造的作用甚至嚴(yán)重依賴整個(gè)金融分支才能實(shí)現(xiàn)，金融行業(yè)的關(guān)鍵地位自然促使其在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)中的回報(bào)率高于制造行業(yè)等其他行業(yè)，從一個(gè)角度也解釋了以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家金融行業(yè)占國(guó)民收入比重逐步攀升的現(xiàn)象。

金融行業(yè)的生存本質(zhì)就是套利交易，套利即是在信息不對(duì)稱(chēng)條件下尋求價(jià)值差。套利交易的本質(zhì)是零和游戲，金融原本的作用，即促進(jìn)資本這一生產(chǎn)資料的優(yōu)化配置只是金融行為獲利的副產(chǎn)品。金融不必以提高優(yōu)化配置作為其獲益的根本動(dòng)力，金融行為也日益同實(shí)體經(jīng)濟(jì)漸行漸遠(yuǎn)（雖然其影響力以越來(lái)越復(fù)雜的形式擴(kuò)展到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中），這一變化也就是馬克思所說(shuō)的“異化”過(guò)程在金融領(lǐng)域里的體現(xiàn)。信息與根據(jù)信息產(chǎn)生的判斷隨著科技進(jìn)步不斷提速，信息化是金融創(chuàng)新的動(dòng)力，債務(wù)型貸款、衍生品擴(kuò)張、高頻交易這些信息化的產(chǎn)物讓金融異化越發(fā)嚴(yán)重。

套利交易的本質(zhì)是零和游戲，擴(kuò)展至全球視角可以看到不同類(lèi)型金融體系的差異。美國(guó)的金融市場(chǎng)深度參與全球一體化，這就意味著其交易對(duì)手已經(jīng)遍布全球，其對(duì)沖與平衡的出口不再是本國(guó)國(guó)民、企業(yè)、政府，美國(guó)全球化的金融系統(tǒng)將零和游戲帶來(lái)的影響迅速擴(kuò)展至世界范圍。

中國(guó)的金融影響隨著國(guó)家實(shí)力的提升逐步擴(kuò)大，但同美國(guó)相比依然相對(duì)封閉，在監(jiān)管金融行為的時(shí)候需要考量具體業(yè)務(wù)的交易對(duì)手與擴(kuò)展范圍。通俗地講，美國(guó)可以利用金融工具賺世界的錢(qián)，而我們需要考量某項(xiàng)金融業(yè)務(wù)究竟是像美國(guó)一樣賺了世界的錢(qián)（當(dāng)然也有可能賠錢(qián)給世界），還是自己人賺自己人的錢(qián)（也即形成了再次的收入分配）。

貨幣只是一層面紗，遮擋的其實(shí)是各個(gè)行業(yè)與階層間更深層次的政治沖突。貨幣問(wèn)題是收入份額矛盾的政治表達(dá)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遭到破壞，不同利益群體便會(huì)奮起為自己日益縮減的收入做激烈的爭(zhēng)取，誰(shuí)占據(jù)自己的份額和誰(shuí)必須接受更少份額的問(wèn)題會(huì)爭(zhēng)論不休。需要明確，財(cái)富分配問(wèn)題同普遍繁榮即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是兩個(gè)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的確可以緩解壓力的安全閥門(mén)，而這卻不能解決內(nèi)在沖突和矛盾。

或許整合金融監(jiān)管在短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)既得利益的阻礙與壟斷監(jiān)管權(quán)力帶來(lái)的效率降低，但金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界受到“金融創(chuàng)新”的沖擊越發(fā)模糊，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與健康高于具體某一金融分支的創(chuàng)新與空間。制度設(shè)計(jì)的根本出發(fā)點(diǎn)始終是全民、全行業(yè)的整體利益，并不能單一考量某一機(jī)構(gòu)、某一行業(yè)的近期發(fā)展需求。我國(guó)的長(zhǎng)久發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)力提升需要靠勞動(dòng)者的勤勞與創(chuàng)造，金融行業(yè)需要清晰定位，在框架內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。