民辦學校分類管理稅收優(yōu)惠問題思考及建議
——基于民辦教育促進法視角

尹峰 匡愛花

廣州城建職業(yè)學院

一、民辦學校分類管理稅收優(yōu)惠問題背景與困惑

（一）民辦學校發(fā)展現(xiàn)狀

基于教育資源的稀缺性與教育經費的高投入性，公共教育服務難以滿足社會多層次、多樣化教育需求，在政府大力扶持之下，民辦教育行業(yè)逐漸興起。據(jù)《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，其他民辦培訓機構1.95萬所，各類受教育人數(shù)達5672.27萬人。民辦教育規(guī)模及質量逐步提升，全日制學歷教育、非學歷培訓領域全面開花，知名教育品牌涌現(xiàn)，大幅彌補政府教育財政資金缺口，極大程度滿足社會對優(yōu)質教育資源的需求。

（二）民辦教育促進法現(xiàn)狀

最新《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）相比舊法主要做了三個方面大的修訂。一是明確了民辦學校分類管理劃分標準?！睹翊俜ā返谑艞l規(guī)定：非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。二是明確了兩類學校各自享受的優(yōu)惠政策。主要表現(xiàn)在對民辦學校在政府購買服務及獎助金扶持、稅收優(yōu)惠、土地使用優(yōu)惠政策方面。明顯可以看出，政府選擇進一步加強對于非營利性民辦學校的扶持力度。三是明確了兩類學校終止時剩余財產的處理。該項規(guī)定對民辦學校退出機制進行了規(guī)范。非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規(guī)定處理。

二、民辦學校分類管理稅收優(yōu)惠政策的困惑

縱觀多年民辦教育發(fā)展實踐，民辦學校整體上市場競爭力更甚公辦學校。分類管理政策出臺導致非營利性民辦學校預期得到更多的政策扶持，營利性民辦學校扶持政策相對弱化。這樣的制度框架設計，給民辦學校舉辦者選擇營利性學校帶來了困惑。

一是營利性民辦學校政府財政資助下降。新《民促法》第四十六條“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施?！钡谖迨粭l“新建、擴建非營利性民辦學校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴建營利性民辦學校，人民政府應當按照國家規(guī)定供給土地?！边@些規(guī)定，可能導致營利性民辦學校得到的政府補貼大幅下降。

二是營利性民辦學校稅負成本上升。按照新《民促法》舉辦的營利性民辦學校須到工商行政管理部門進行企業(yè)法人登記，按照《公司法》規(guī)定在運行期間繳納增值稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等多項稅負。基于教育事業(yè)公益性特點，稅收優(yōu)惠對營利性民辦教育存在一定區(qū)別對待。從對教育實行直接減免稅政策現(xiàn)實執(zhí)行情況來看，除增值稅外，其它稅種的適用對象為公辦學校或非營利性民辦學校。依此標準，絕大部分營利性民辦學校享受不到上述稅法所規(guī)定的優(yōu)惠待遇。與非營利性民辦學校比較，如果營利性民辦學校繳足稅款將增加辦學成本30%以上。

基于上述觀點，營利性民辦學校競爭力下降難以避免。如果營利性民辦學校指望通過提高收費來抵消政府資助下降和稅收成本上升的財務壓力，將困難重重。為了避免營利性民辦學校喪失市場競爭力，對營利性民辦學校提供稅收優(yōu)惠成為必要的政策選擇。

三、民辦學校分類管理稅收優(yōu)惠思考

新《民促法》出臺后，新《民促法》第四十七條“民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策?！睆墓嫘越嵌瓤矗瑧搶γ褶k教育給予稅收優(yōu)惠；從營利性角度看，依照公司法規(guī)定對營利性民辦教育征稅；從非營利性角度看，給予非營利性民辦教育和公辦學校同等的稅收優(yōu)惠。

然而，現(xiàn)行稅收法規(guī)與《民促法》規(guī)定對營利性民辦學校稅收優(yōu)惠政策依然語焉不詳。筆者認為，民辦學校稅收待遇不能單純以應征應免而論。

（一）民辦教育的“公共產品屬性”使稅收優(yōu)惠具有合理性

國家大計，教育為本。在公民辦學校并存發(fā)展的格局中，如果由于稅收不公平而導致營利性民辦學校競爭力下降終止辦學，那么政府需要用更多財政保證公共教育產品。筆者認為，即便是營利性民辦學校，也能使政府能夠更好地履行其教育責任。因此，民間辦學行為對政府公共教育產品的互補應該受到政府的鼓勵和支持。這就為立法對營利性民辦學校提供稅收優(yōu)惠政策支持提供了理性依據(jù)。

（二）民辦教育的“資金利用效率”值得享受稅收優(yōu)惠

與公辦學校相比，民辦學校能夠通過消耗更少的公共財政資源為受教育者提供同樣的教育產品，說明民辦學校比公辦學校有更高的資源利用效率。因此，對非營利性民辦學校的稅收優(yōu)惠政策同樣適用于營利性民辦學校。如果我們不對營利性民辦學校提供稅收優(yōu)惠而導致民間資金望而卻步和民辦教育供給減少，結果政府需要花費更大代價去滿足公共教育資源的社會需要。

（三）營利性民辦學校稅收優(yōu)惠政策空間較大

從目前稅收優(yōu)惠政策現(xiàn)狀來看，國家層面的法律法規(guī)關于民辦學校的稅收優(yōu)惠政策較為含糊，法律法規(guī)沖突解決機制的缺失也客觀存在，政府對民辦學校稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行落實不力。因此，制定相關優(yōu)惠政策還存在諸多困難。但是，只要協(xié)調好政府部門，理順中央和地方政府關系，營利性民辦學校稅收優(yōu)惠政策的制定還存在較大空間。

（四）國外實踐證明對營利性民辦學校提供稅收優(yōu)惠完全可行

美國的多個州政府會對營利性學校提供直接稅收減免。美國近50%的州對所有營利性學校的動產和不動產財產免除財產稅，一些州對于營利性私立學校售賣的餐食、教科書、通勤校車等相關的行為和收入免除稅負，對企業(yè)和個人納稅人向民辦教育事業(yè)或受教育者個人的直接捐贈，準予在企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除并予以表彰。

日本1975年制定的(私立學校振興助成法)(昭和50年法律第61號)第四條明確規(guī)定對私立學校提供經常性費用補助和稅收優(yōu)惠政策。

法國政府對于私立教育的財稅支持，主要通過支付教師工資、下?lián)茇斦a助、設立獎學金三種形式實施。同時，有子女上學的家庭，其家長在納稅時可享受個人所得稅減稅政策，且不分公立或私立教育。

國外實踐表明，對營利性民辦學校提供稅收優(yōu)惠也是完全可行的。

四、民辦學校分類管理稅收優(yōu)惠對策與建議

（一）加強《民辦教育促進法》與稅收法律法規(guī)的銜接

理順政府各部門職責，促進立法，加強現(xiàn)行稅收政策與民辦教育行業(yè)管理政策之間的有機銜接，整合民辦教育稅收政策規(guī)定，健全民辦學校稅收政策規(guī)范體系。民辦學校稅收優(yōu)惠體系應從頂層制度設計著手，消除上位法和下位法之間的立法沖突，規(guī)范政策執(zhí)行依據(jù)，實現(xiàn)民辦教育的稅收政策體系的內在統(tǒng)一。

現(xiàn)行大多數(shù)稅收法規(guī)享受稅收優(yōu)惠范圍是“由國家財政部門撥付事業(yè)經費的單位”或“經費納入國家財政專戶管理的學?！被颉芭c公辦學校享受同等稅收優(yōu)惠待遇的非營利性民辦學?！?，類似框架設計不符合我國民辦教育的實際。建議首先列明非營利性民辦學校的適用條件與判斷標準，便于明確可享受與公辦學校同等稅收優(yōu)惠待遇的民辦學校的范圍。其次重新對營利性民辦學校制定獨立的稅收優(yōu)惠管理辦法，填補立法空白。

（二）進一步優(yōu)化民辦學校稅收優(yōu)惠制度

國家規(guī)制部門應充分調研，在區(qū)分營利性和非營利性民辦學校的基礎上，敢于突破不合時宜的思想和政策桎梏，大力支持非營利性民辦高等學校的發(fā)展同時，為營利性民辦高等學校發(fā)展創(chuàng)設必要的空間，調整民辦高等學校的稅收優(yōu)惠政策。例如，加大捐資辦學稅收優(yōu)惠力度，鼓勵社會和個人的教育捐贈；對營利性民辦學校免征或減按3%的征收率征收增值稅，免征或減按15%稅率征收企業(yè)所得稅；減免財產稅、土地使用稅、房產稅等；按民辦學校營利程度或投資收益率、民辦學校開辦地區(qū)等區(qū)分制定不同層次的稅收優(yōu)惠制度等。并建議財稅和教育主管部門聯(lián)合成立民辦教育財稅監(jiān)管中心，專職審核與監(jiān)管分類優(yōu)惠稅制法規(guī)的確立、執(zhí)行。

（三）適當增加受民辦學校教育者的稅收優(yōu)惠政策

向受教育者個人提供稅收優(yōu)惠比向教育供給者提供稅收優(yōu)惠更直接，在管理上也更利于避免稅收優(yōu)惠政策的濫用。例如，參照國外實踐，對個人和家庭的教育支出給予在個人所得稅前進行一定比例的扣除；對學生教育貸款利息允許全額扣除；進一步擴大企業(yè)職工教育經費在計算所得稅的扣除比例。

（四）通過稅收籌劃合理減輕營利性民辦學校經費負擔

在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度框架下，營利性民辦學校應對自身經營、投資和分配等財務活動進行科學、合理的事先規(guī)劃與安排，以達到節(jié)稅目的。通過稅收籌劃，可以合理減輕民辦學校的經費負擔，有利于營利性民辦學校的長遠發(fā)展。