新形勢下深化高校校院兩級管理體制改革的探索與思考

盧國強，薛松

( 山東農(nóng)業(yè)大學，山東 泰安 271018)

我國的校院兩級管理體制改革的實踐從20世紀90年代末開始，經(jīng)過十多年的探索、嘗試，現(xiàn)在已經(jīng)進入了攻堅期和深水期。在我國高等教育進入深化高等教育綜合改革,實現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展背景下，校院兩級管理體制改革作為高校內(nèi)部管理體制改革的“牛鼻子”，如何不斷推進改革向縱深發(fā)展具有不可替代的重要作用和現(xiàn)實意義。

為了解新形勢下大學校院兩級管理體制改革情況和其面臨的困難，本文對中國農(nóng)業(yè)大學、西北農(nóng)林科技大學、華南農(nóng)業(yè)大學、南京林業(yè)大學等全國20所農(nóng)林院校和中國石油大學、中國海洋大學、山東師范大學、濟南大學、山東財經(jīng)大學等山東省22所本科院校就校院兩級管理體制改革的基本情況、主要問題、改革效果等進行了調(diào)查。并在調(diào)查分析的基礎上，結合山東農(nóng)業(yè)大學的具體實踐,提出在“放管服”新形勢下深化校院校院兩級管理體制改革的路徑。調(diào)查樣本中高校類別結構為：綜合性大學占23.8%，理工類大學占16.7%，農(nóng)林類大學占47.6%，醫(yī)科類大學占11.9%。主要的調(diào)查方法是問卷調(diào)查法，共向各校辦公室發(fā)放問卷42份，收回有效問卷42份。

一、深入推進校院兩級管理體制改革的內(nèi)涵和意義

(一)校院兩級管理體制改革的內(nèi)涵

校院兩級管理體制改革的內(nèi)涵是指通過學校分權和管理重心下移，明確學校和學院的責任和權利，使學校由原來的決策與管理中心轉變?yōu)闆Q策中心，以宏觀決策、制度建設和監(jiān)督服務為主；學院成為具體的管理中心，在學校指導下相對獨立地履行教學、科研、社會服務等管理職能，形成學校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學院實體運行的管理模式。

(二)深化校院兩級管理體制改革的現(xiàn)實意義

1.校院兩級管理體制改革是解決高校辦學規(guī)模膨脹帶來問題的迫切要求

1999年中國高校實行擴招后，帶來了高校辦學規(guī)模的膨脹，自2000年至2016年，全國高校錄取人數(shù)從220.6萬人增至748.6萬人，增長約3.4倍。學校管理對象變?yōu)槭畮讉€學科門類，二十個左右的學院，近百個專業(yè)，數(shù)萬名學生，各學科專業(yè)都有自己的特點和規(guī)律，很難用一個模式進行管理，用一把尺子進行衡量。校院兩級管理幅度均迅速擴大，原有的以學校層面為管理主體的模式已經(jīng)很難適應新的形勢，因此需要進一步簡政放權，分解責任，增強學院層面的自主辦學力度與管理實體性，緩解學校層面的管理壓力，促使學院能夠更加及時地根據(jù)社會需求對自己的辦學方向進行調(diào)整，作出快速準確的反應和決策，提升學校的核心競爭力。

2.校院兩級管理體制改革是“雙一流”建設的重要基礎

“雙一流”建設是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策。推進校院兩級管理體制改革，建立健全符合高校科學發(fā)展要求的管理體制和機制，是建設世界一流大學和一流學科的應有之義。大學在本質(zhì)上是一個以學科專業(yè)為基礎的學術共同體，一流學科是一流大學的基本載體和重要依托，沒有一流的學科，就沒有一流的大學。學院是按照學科組建起來的基層學術組織實體，學科建設的主要帶頭人、知名的專家教授都在學院；學科建設的重心在學院，學院最了解學科發(fā)展的現(xiàn)狀及自身的優(yōu)勢與劣勢。只有改革現(xiàn)有校院兩級管理體制，使學院真正形成制度健全、運行良好的學院治理體系，成為一流學科建設的主體，才能真正的提高學科建設水平，為世界一流大學和一流學科建設奠定基礎。

3.校院兩級管理體制改革是構建中國特色現(xiàn)代大學制度的基本任務

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出要完善中國特色現(xiàn)代大學制度。2014年12月國家教育體制改革領導小組辦公室《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內(nèi)部治理結構的意見》提出，“對由學校自主決定的事項，要逐項完善決策機制與程序。要理順校院兩級管理體制，進一步向院系放權，調(diào)動基層組織積極性。”中國特色現(xiàn)代大學制度一般說來包括兩個層次的內(nèi)容，一是高等教育體制等宏觀方面；二是大學內(nèi)部治理結構等微觀層面。相對于大學外部關系，現(xiàn)代大學制度建設中學校內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)、規(guī)范任務更為突出[1]。而深化校院兩級管理體制改革則是完善大學內(nèi)部治理結構的基本任務和重要手段，是建設中國現(xiàn)代大學制度的基點和突破口。

二、校院兩級管理體制的運行現(xiàn)狀

(一)國外高校兩級管理體制運行現(xiàn)狀

由于國外高校獨特的發(fā)展歷史所形成的特殊管理傳統(tǒng)與國內(nèi)高校存在著較大差異，國外尚無明確的與國內(nèi)校院兩級管理體制意義相匹配的概念，多是從學院制管理體制的角度進行分析，雖然世界各國高校的內(nèi)部管理體制與機制差異性很大，但是都具有實體性、發(fā)展性、特色性和包容性的特點。國外大學建立學院制的目的，首先是為了發(fā)展學科，其次是為了縮小管理幅度。隨著大學管理的重心下移，學院逐漸成為學校具體事務的中觀層面管理的主體。尤其體現(xiàn)在決策權、人事權、理財權等方面，其相比國內(nèi)學校有更多的自主權。李寶富認為其已成為集相應權力于一身的實體性機構[2]。

(二)國內(nèi)高校兩級管理體制運行現(xiàn)狀

國內(nèi)關于高校校院兩級管理體制改革的研究，學者們關注最多的是“管理體制”，重點研究了如何構建權責明晰、運轉高效、考核合理、監(jiān)督有效的校院二級管理體制、運行機制，并通過體制的構建來解決學科建設、師資隊伍建設、科學研究、人才培養(yǎng)等方面的問題。其他則是通過教學管理、學生管理、財務管理、人事管理、科研管理等某一具體方面來探索校院兩級管理體制改革的內(nèi)容。

本課題調(diào)查的42所高校顯示，有47.6%的高校出臺了校院兩級管理體制改革實施辦法或意見并實施，28.6%的高校正在制定準備出臺，這說明校院兩級管理體制存在的問題成為制約各高校發(fā)展的共性問題，大部分高校從學校層面進行了頂層設計并進行了積極的探索和實踐。但是從改革的效果來說，沒有一所高校認為實際效果超出預期，23.8%高校認為達到預期，61.9%的高校認為沒有達到預期，14.3%的高校認為明顯低于預期。這說明校院兩級管理體制的改革效果總體不盡如人意，還有體制機制的藩籬需要破除，需要進行更深層次的改革。

三、校院兩級管理體制改革存在問題及分析

通過對42所高校校院兩級管理體制調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國校院兩級管理體制改革過程中所存在一些突出問題。

(一)學院設置有失規(guī)范

經(jīng)對42所高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學院數(shù)量在10～15個的占14.2%，15～20個的為59.5%，20個以上的占26.2%。在學院設置中主要存在兩方面的問題，一是學院數(shù)量較多，部分學校仍按照二級學科為基礎設置學院，學科層次普遍偏低，以學科門類為基礎設立的學院比例很少，不僅導致了學校管理成本的增加，而且不利于同一學科門類內(nèi)部不同學科專業(yè)的交叉融合共享。而有的學校將體育與藝術、音樂不同的門類放在同一個學院辦學，學科間差別較大，相容性不強，不利于學科的長遠發(fā)展。賈莉莉通過國際比較研究認為在美國研究型大學的學院中，基本上已經(jīng)取消了按照二級學科進行設置的學院，以學科門類或?qū)W科群為設置標準的約占74.76%。學院設置數(shù)量要控制在15個以下，一般是在10個左右[3]。

(二)學院管理體制不順暢，學院自主辦學能力不足

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，學院自主辦學能力不足是制約校院兩級管理體制改革的重要問題。在我國國家政策文件中，對大學治理領導體制、治理結構和運行機制的政策規(guī)定多，而對大學學院的領導體制，治理結構及運行機制的政策規(guī)定少[4]。《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》只是規(guī)定了高等學校院(系)級單位黨組織的主要職責是通過黨政聯(lián)席會議討論和決定本單位重要事項，并未對黨政之間的關系和黨政的職責作出明確規(guī)定, 如黨組織會議和黨政聯(lián)席會議的關系問題，哪些事需要由黨組織會議研究決定，哪些事需要黨政聯(lián)席會議研究決定，具體的議事規(guī)則等。貫徹好“黨政聯(lián)席會議制度”，還需要進一步明確決策內(nèi)容、議事規(guī)則、決策機制等，否則就會造成因為各自的理解不同而導致基層單位在具體的執(zhí)行中產(chǎn)生不一致的現(xiàn)象，從而影響黨政聯(lián)席會議制度的有效執(zhí)行。另外，學院權力監(jiān)督機制建設不到位，行政權力、學術權力與民主權力三種權力在學院管理中運行失范等問題，也導致學校對于學院的管理能力信心不足，不敢將權力下放。

(三)校院權責劃分不清

從調(diào)查結果看，各個高校都不同程度的擴大了學院的人事管理自主權、財務管理自主權和教學、科研事務管理權。但在權責劃分方面普遍存在問題。一是權責不明晰，存在模糊地帶，通過文件明確學校學院權責關系的高校只占到35.7%。二是責權不對等，學院責大于權或有責無權。經(jīng)過問卷調(diào)查，有2.3%的學校認為事權、財權、人權都集中在校級，有88.9%的高校認為事權以及事務管理基本運行經(jīng)費支配權下移，重大財權、人權及發(fā)展事項仍然集中在校級，只有7.1%的高校認為學院已獲得自主辦學相應的人權、財權、事權。如在職稱評聘方面，有28.6%的學校二級學院只能自主評聘講師，副教授及以上專業(yè)技術職稱仍需要學校進行評聘。不同類型的大學，由于各自學科特點和發(fā)展歷史不同，究竟如何在學校和學院之間進行權力劃分，并沒有一個放之四海而皆準的統(tǒng)一模式，也沒有一成不變的模式；但是“集權于?！薄W校與學院之間權責劃分不當是當前校院兩級管理中亟待解決的問題，學院在人才引進、職稱聘任、財務管理、專業(yè)建設、學科發(fā)展、隊伍建設并沒有獲得相應的權利，也就無法履行相應的責任，也是校院兩級管理無法深入推進的重要因素。

(四)考核監(jiān)督機制不完善

調(diào)查結果表明，有62%的高校對學院缺乏科學系統(tǒng)的考核激勵措施。在校院兩級管理體制改革中，科學合理的目標管理和績效考核能夠充分激發(fā)和調(diào)動學院的主動性，健全和完善以目標為導向的績效考核評價機制是推進學院實體化建設的重要抓手。各高校普遍存在的問題是學院年度發(fā)展績效考核獎勵制度的缺失，學院考核結果難以實際應用或者以偏概全，不同學科門類、不同發(fā)展水平的學院無法找到統(tǒng)一的考核標準，導致考核的激勵功能弱化、異化。同時，學院運行制約和監(jiān)督機制缺失，導致學院管理權力運行得不到有效監(jiān)督，責任與權力無法統(tǒng)一，各個學校的“十三五發(fā)展規(guī)劃”等長期戰(zhàn)略目標在學院層面難以落實落地。

(五)大學自主辦學權不足

高校自主辦學權不足，是各高校普遍反映的制約校院兩級管理體制改革的難點問題。高校辦學自主權是高校作為獨立辦學主體應具有的核心要素，自主權的落實與擴大是深化高等教育管理體制改革，完善大學內(nèi)部治理結構的必然要求。對我國大學而言，我們在大學的定位上與真正意義上的現(xiàn)代大學有所背離，高校受行政干預過多，高校內(nèi)部行政化傾向明顯。這必然導致一方面政府與高校在辦學職能上高度重合，高校辦學自主權的空間范圍過于狹小，大學在校級層面上無權可放；另一方面，大學以行政級別與政府行政體制相對接，大學內(nèi)部以行政權力為核心建立起管理框架和科層體系。學校在學校事業(yè)發(fā)展的各個方面需要直接向上級管理部門負責，傾向于將主要的權力和責任放在學校層面，從而降低放權的風險[5]，疑慮的存在直接阻礙了校院兩級管理體制改革的推進。

四、新形勢下深化校院兩級管理體制改革的路徑

在高等教育發(fā)展的新形勢下，要解決好高校校院兩級管理體制中存在的典型問題，需要從以下幾方面入手。

(一)以一流學科建設為統(tǒng)領，不斷優(yōu)化學院設置

在校院兩級管理體制改革中，學院的設置尤為關鍵。學科建設是大學發(fā)展的核心，是大學的基本元素，大學學術性的本質(zhì)屬性要求大學的改革必須以學科建設為中心，以發(fā)展學術為目的。而我國高校則由于歷史背景、社會環(huán)境等因素，在學院設置中偏離了以學科建設為核心的目標，一方面，造成高校學院設置數(shù)量過多，造成同一學科分屬不同學院，或許多相關性較強的學科被分散在不同的學院；另一方面，一些關聯(lián)性不強的學科，或不屬于同一門類的學科又被放在同一個學院。這兩個方面都不利于學科間的交叉融合和學科群的建設發(fā)展。所以必須以黨中央、國務院提出“雙一流”建設重大戰(zhàn)略決策為契機，以一流學科建設為統(tǒng)領，從學院的設立與調(diào)整入手，以學科門類或若干一級學科為基礎，擴大學院規(guī)模，增加學院的學科容量，把學院建設成為統(tǒng)籌學科、平臺建設和人才培養(yǎng)的辦學實體，真正成為學科建設的主體。

在現(xiàn)實操作層面上，由于各個高校的學院設置是歷史形成的，貿(mào)然做出改變會帶來一系列的問題。在不具備改變現(xiàn)有學院設置條件的情況下,山東農(nóng)業(yè)大學通過探索實行學部制，打破現(xiàn)有學科組織結構，克服學院數(shù)量過多、學院學科層次低造成的弊端，理順學校、學院之間的關系，推動管理中心下移。學校以學科建設和學術發(fā)展為核心，按照學科類別組建學部，成立農(nóng)業(yè)與生命科學學部、理學與工程科學學部、人文社會科學學部三個學部。促進相關院系、學科間交叉融合，充分發(fā)揮學部在學科規(guī)劃、人才引進培養(yǎng)、學術評價、交叉平臺建設等方面的重要作用。通過實行學部制，激發(fā)了基層學術組織的創(chuàng)新活力，山東農(nóng)大不同學院學科資源局部分散的狀況逐步得到改善，學術力量得到整合，實現(xiàn)了學術分類管理和教授治學，為學院分類考評和管理的體制形成打下了基礎。

(二)探索建立有效的學院管理體制，增強學院自主辦學能力

學院層面的管理體制改革要與學校層面“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”大的體制框架相適應，處理好學院黨委、行政班子和教授委員會三者之間的關系。在明確學院黨委以及學院行政職責的基礎上，實施黨政共同負責制，建立并完善學院的黨政聯(lián)席會議制度。“黨政聯(lián)席會議制度”是符合我國現(xiàn)實要求的歷史選擇[6]，將黨政聯(lián)席會議作為學院重要工作與重大事項的決策形式。

山東農(nóng)業(yè)大學在完善學院管理體制，增強學院自主辦學能力方面做出一些有益的探索，依托學校特色探索構建了學院黨委政治核心、院長行政負責、教授委員會學術決策“三位一體”的管理體制。學院黨委是學院的政治核心，負責落實從嚴治黨政治責任，抓好黨建和思想政治工作，堅持黨管干部、黨管人才原則，研究決定干部隊伍、人才隊伍黨員隊伍建設等工作，在教師隊伍建設中發(fā)揮主導作用，監(jiān)督保證黨和國家的方針政策及學校各項決定和規(guī)章制度在學院的貫徹執(zhí)行；院長全面負責行政工作，對教學、科研等工作行使行政管理權；教授委員會負責學院學科建設、專業(yè)建設、師資隊伍建設等學術業(yè)務工作的決策，三者分工協(xié)作，密切配合，相互促進，共同營造平等競爭、健康和諧的工作和學術環(huán)境。同時在學院全面推行黨政聯(lián)席會議制度，學院“三重一大”事項必須由黨組織先研究再提交學院黨政聯(lián)系會議集體決定。

(三)合理、清晰劃分校院責權關系

校院兩級管理改革其實質(zhì)是對財權、人權和事權在校院兩級的資源配置權力權限的重新劃分，其核心內(nèi)容就是首先要明確規(guī)定學校學院在辦學過程中所擔負的不同責任，并根據(jù)其承擔的不同職責賦予相應的權利，并將這些職責、權力固化，上升為學校的制度。遵循的基本原則就是學校應將主要精力放在關系學校發(fā)展的全局性、方向性、戰(zhàn)略性重大事項上，將權力下放給學院，由以管理為主改為考核、引導、監(jiān)督為主，突出目標管理，以績效考核為核心管理學院工作，以發(fā)展規(guī)劃和資源配置為手段引導學院工作，以有效監(jiān)督為途徑規(guī)范學院管理權力運行。

在具體操作層面對于權責的劃分范圍與程度，由于各高校歷史淵源和實際情況不盡相同，并沒有一套統(tǒng)一的模式可以遵循，各個學校只能依據(jù)本校校院兩級改革管理體制的實際效果來衡量其是否合理，并在以后的實踐中逐步地改進、優(yōu)化。山東農(nóng)業(yè)大學堅持頂層設計和摸著石頭過河相結合,既重視學校層面整體改革方案設計和全校權威推動，自上而下地協(xié)同改革；又尊重基層首創(chuàng)精神,充分調(diào)動學院積極性,由學院提出需要下放那些權力,制定了切實可行的改革方案。學校按照“重心下移，分步實施”的原則，實施動態(tài)調(diào)整，成熟一個，下放一個，穩(wěn)步向?qū)W院下放權力,已首批向?qū)W院下放27項權利, 包括副高級及以下專業(yè)技術職務競聘權、人員招聘權、教職工考核權、教學經(jīng)費管理權、一流學科建設經(jīng)費使用權，下一步學校還將根據(jù)學校發(fā)展的需要繼續(xù)動態(tài)調(diào)整下放權力。

(四)完善考核評估監(jiān)督，構建合理的績效考核和監(jiān)督體系

高校校院兩級管理體制改革在進行頂層設計時，要注意學校向二級學院放權不等于放任，更不是一放了之，要對放權后可能存在的風險設置控制手段和防范措施，對發(fā)現(xiàn)的問題要抓緊解決，對落實學校學校戰(zhàn)略發(fā)展目標不力的要嚴肅追究責任。要健全完善科學的績效考核、創(chuàng)新激勵和監(jiān)督問責機制，運用獎懲方式激發(fā)學院干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

山東農(nóng)業(yè)大學出臺《學院年度工作綜合考核辦法》，制定了較為科學系統(tǒng)的學院分類考核評價體系，以目標為導向，引導學院高質(zhì)量發(fā)展，確保權力下放后能接得住、用得好。一是按照分類考核和差異考核的思路，將全校18個教學學院按學部分為農(nóng)業(yè)與生命科學類、理學與工程科學類、人文社會科學類三類進行考核，強化學院分類發(fā)展，既統(tǒng)籌推進學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，又充分考慮各個學科發(fā)展規(guī)律的不同和各個學院發(fā)展的實際差異，對學院工作進行全面、客觀、公正的評價。二是強化對目標設定的調(diào)研論證，既橫向?qū)Ρ韧愋蛯W院和相似學科專業(yè)的發(fā)展狀況，又縱向分析學院的基礎和學科專業(yè)建設進展，注重增量考核，年初制定目標，年中檢查進度，年底考核算賬。三是堅持全面考核和注重實績相結合、定量和定性相結合，考核內(nèi)容分為工作實績考核(80分)、民主測評(20分)和加減分(5分)三部分，既有對學院年初工作臺賬指標完成情況的量化打分，又有對學院總體工作的民主評價。四是堅持整體工作與重點工作相結合；考核內(nèi)容既有對學院常規(guī)工作的評定，又專門設置了對學院創(chuàng)新與特色工作、參與全校性重點工作的考核指標。五是堅持績效導向原則，把評價考核結果作為學院辦學資源配置的重要依據(jù)，和學校年終績效獎勵掛鉤，通過經(jīng)費分配杠桿，充分發(fā)揮考核評價的激勵導向作用。

(五)落實大學的辦學自主權，在“放管服”新形勢下做好校院兩級管理體制改革

高校所處的外部環(huán)境對于高校內(nèi)部管理體制改革能否深入推進有著重要影響，2017年4月，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》(下簡稱《意見》)，《意見》提出：“各高校要及時制定實施細則，向院系放權，向研發(fā)團隊和領軍人物放權，確保各項改革措施落到實處?！?各省在2018年前后已陸續(xù)推出深化高等教育領域放管服改革的具體實施意見，例如山東省規(guī)定高校自主確定黨政管理機構以及教學、科研、教輔等內(nèi)設機構的設置方案；在人員控制總量內(nèi)，按規(guī)定自主制訂招聘或解聘的條件和標準；自主制訂本校教師職稱評審辦法和操作方案等政策。

《意見》及各省實施意見的出臺，破除了束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙，為深化校院兩級管理體制改革帶來了良好的外部條件和歷史機遇。這就要求，一方面，各級政府管理部門在推動政策落地、加快配套制度建設上下功夫，淡化“管理”色彩，強化“服務”意識，為高校、師生提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的公共服務；另一方面，高校要充分運用這次契機，協(xié)同推進，不斷深化校院兩級管理體制改革，進一步向院系放權，著力打通“最后一公里”，形成自我發(fā)展、自我約束、自我監(jiān)督的現(xiàn)代大學制度，真正激發(fā)廣大教學科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。