森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制淺析

金國(guó)東

摘要：指出了建立完善的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)森林資源可持續(xù)發(fā)展的重要保障，分析了森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念、發(fā)展歷程以及建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重大意義，提出了完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策，以期提供參考。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)償機(jī)制;森林生態(tài)

中圖分類號(hào)：F326

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）14-0287-02

1引言

森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護(hù)全球生態(tài)平衡、保障國(guó)土生態(tài)安全、滿足人類生活需求等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但森林生態(tài)服務(wù)作為公共物品具有外部性，使得收益者可無(wú)償消費(fèi)，而提供者得不到應(yīng)有的收益，導(dǎo)致森林資源的發(fā)展受到限制。2015年公布的《中國(guó)林業(yè)發(fā)展報(bào)告》中顯示，我國(guó)森林資源存在總量不足、質(zhì)量不高、分布不平衡等問(wèn)題。因此，通過(guò)建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)森林生態(tài)效益的收益方進(jìn)行收費(fèi)以保障生態(tài)服務(wù)功能提供者的利益，通過(guò)制度的建立以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為森林資源可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。但由于制度的不成熟.在實(shí)際的操作中產(chǎn)生了許多問(wèn)題。本文根據(jù)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?針對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為目標(biāo)，提出建議，以期為完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考。

2森林生態(tài)補(bǔ)償概念及發(fā)展歷程

2.1 森林生態(tài)補(bǔ)償概念

生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)有益于（或有損于）生態(tài)服務(wù)的行為進(jìn)行補(bǔ)償（或索賠），提高行為的收益（或成本），從而激勵(lì)有益（或有害）行為的主體增加（或降低），因其行為帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)，達(dá)到保護(hù)或改善生態(tài)服務(wù)的目的。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭鳛樯稚鷳B(tài)補(bǔ)償概念的參照，森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顬椋荷稚鷳B(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)參與生態(tài)林建設(shè)的主體所付出的超越其義務(wù)范圍以外的成本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以擬補(bǔ)其收入損失或提高其經(jīng)濟(jì)收益，以激勵(lì)單位或各人參與生態(tài)林建沒(méi)，達(dá)到維持和改善森林生態(tài)服務(wù)的目的。

2.2森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展

1998年，國(guó)家森林生態(tài)補(bǔ)償制度首次在《中華人民共和國(guó)森林法》被確立;隨后在國(guó)務(wù)院頒布的《森林法實(shí)施條例》中，森林經(jīng)營(yíng)者獲得森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利得到了法律保障;2001～2007年，國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合財(cái)政部頒布了《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法》、《中央財(cái)政生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》、《2009規(guī)章》，進(jìn)一步規(guī)范森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金管理，保障森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利運(yùn)行;2010年，《中華人民共和國(guó)生態(tài)補(bǔ)償條例》被納入立法計(jì)劃促進(jìn)了森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的更好的發(fā)展。

3建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

3.1 森林生態(tài)補(bǔ)償是保障國(guó)土生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要

森林生態(tài)系統(tǒng)為人類的生存與發(fā)展提供了優(yōu)良的環(huán)境以及物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)其安全性也會(huì)對(duì)國(guó)土安全中造成重大影響，主要表現(xiàn)在沙漠化防治、旱澇災(zāi)害治理、涵養(yǎng)水源、保持水土、促進(jìn)生物多樣性等方面。森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，對(duì)森林資源的砍伐進(jìn)行限制，避免亂砍亂伐的現(xiàn)象，對(duì)生態(tài)效益的提供者進(jìn)行補(bǔ)償，激勵(lì)林業(yè)工作者參與林業(yè)建設(shè)的積極性，對(duì)森林資源產(chǎn)生積極影響。提高森林覆蓋率，提升森林質(zhì)量.增強(qiáng)森林生態(tài)效益。

（1）遏制森林砍伐，提高森林覆蓋率。

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，對(duì)提高森林覆蓋率，提升森林質(zhì)量有積極作用。2002～2016年開(kāi)始，芬蘭先后啟動(dòng)了《芬蘭南部森林生物多樣性國(guó)家計(jì)劃》（ MET-SO）、《芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃（2008年2016年）》（METSOII），實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償森林所有者因受到限制而造成的損失，激勵(lì)森林所有者對(duì)森林資源加強(qiáng)保護(hù)，以此達(dá)到提升森林生態(tài)服務(wù)功能，使芬蘭成為近10年來(lái)全球森林面積凈增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一。

（2）改善森林生態(tài)服務(wù)功能，為可持續(xù)可發(fā)提供重要保障。

森林對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡起著決定性作用，是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人與自然和諧發(fā)展的橋梁與紐帶，其主要的生態(tài)服務(wù)功能主要包括涵養(yǎng)水源、水土保持、氣候調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化等功能。建立森林生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制，是提升森林生態(tài)服務(wù)功能的重要途徑。哥斯達(dá)黎加通過(guò)建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改善了森林所提供的水溫服務(wù)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)旅游等服務(wù)功能;中歐國(guó)家通過(guò)建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)維護(hù)森林生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展;厄瓜多爾建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以保障水源質(zhì)量以及增加碳匯。

3.2森林生態(tài)補(bǔ)償是推動(dòng)生態(tài)脆弱區(qū)群眾脫貧的重要保障

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中提出，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，對(duì)于生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，探索生態(tài)脫貧新路子，是推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新的重要舉措。

（1）森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為生態(tài)脫貧提供重要的物質(zhì)支撐。

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的是保障森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。根據(jù)維持森林健康的運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)政府與市場(chǎng)的調(diào)控，以達(dá)到協(xié)調(diào)從事森林牛態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的工作者與經(jīng)營(yíng)利益相關(guān)者的利益分配，對(duì)平衡協(xié)淵區(qū)域發(fā)展具有重要影響。如在哥斯達(dá)黎加、墨西哥以及厄瓜多爾的森林補(bǔ)償項(xiàng)目中，盡管扶貧并不是森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的首要目標(biāo)，但是需要提供森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚺c提供生態(tài)服務(wù)功能的貧網(wǎng)區(qū)域具有高度的空間相關(guān)性，所以使得其森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目間接產(chǎn)生了扶貧的效果。

（2）森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠引導(dǎo)貧困人口實(shí)現(xiàn)綠色脫貧。

合理運(yùn)用森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)脆弱貧困地區(qū)“真正”脫貧的重要途徑。通過(guò)創(chuàng)新森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制資金的使用方式，引導(dǎo)生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口有序轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)，將當(dāng)?shù)鼐哂袆趧?dòng)力的貧困人口轉(zhuǎn)化成為森林生態(tài)保護(hù)人員.指導(dǎo)貧困人群岡地制宜創(chuàng)建綠色產(chǎn)業(yè)，從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧。2014年，我國(guó)青海省通過(guò)設(shè)置15萬(wàn)個(gè)護(hù)林員崗位，解決了15萬(wàn)戶貧困農(nóng)牧戶的就業(yè)問(wèn)題，一方面提高了貧困農(nóng)牧戶的收入，另一方面對(duì)森林資源進(jìn)行了有效保護(hù)。

4完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

4.1 建立合理森林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參考森林類型、森林生態(tài)服務(wù)功能、森林經(jīng)營(yíng)成本。首先，森林分類經(jīng)營(yíng)是根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)區(qū)域內(nèi)林業(yè)資源進(jìn)行合理分類，準(zhǔn)確劃分經(jīng)濟(jì)林與公益林。其次，應(yīng)該考慮區(qū)域森林所能夠提供的服務(wù)功能，根據(jù)其能力強(qiáng)弱建立分級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)森林質(zhì)量進(jìn)行分級(jí)補(bǔ)償，分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)森林生態(tài)評(píng)估結(jié)果確定，最后，森林經(jīng)營(yíng)成本，是指維持森林資源健康狀況下所需要的成本。綜合考量后確定的森林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠改變現(xiàn)今單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)造成的資源分配不合理的情況。

4.2規(guī)范森林生態(tài)補(bǔ)償基金的使用

森林生態(tài)補(bǔ)償金由主管部門(mén)發(fā)放，但部分地區(qū)存在將補(bǔ)償資金與其他資金統(tǒng)一使用，來(lái)實(shí)行專款專用。規(guī)范森林生態(tài)補(bǔ)償基金的使用是確保森林生態(tài)補(bǔ)償制度順利實(shí)施的關(guān)鍵。根據(jù)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，各單位要制定詳細(xì)的森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理方法，建立專項(xiàng)資金.實(shí)行專人管理，?？顚Ｓ?，嚴(yán)格把控。同時(shí)建立監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)森林生態(tài)補(bǔ)償基金的檢查與監(jiān)督。

4.3建立多渠道的補(bǔ)償機(jī)制

森林經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)服務(wù)功能的提供者，但生態(tài)服務(wù)功能的獲取者的確定方難以確定，因此我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)償方式主要為政府主導(dǎo)。而建立多渠道補(bǔ)償是加大資金投入的重要途徑。

（1）對(duì)收益部門(mén)資金籌集。生態(tài)公益林能夠在涵養(yǎng)水源、水土保持方面發(fā)揮積極作用，則可以向水電等收益部門(mén)籌集資金。

（2）對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行資金籌集。向使用森林資源的企業(yè)籌集資金.如木材加工企業(yè)、造紙企業(yè)等。

（3）舉行林術(shù)認(rèn)領(lǐng)活動(dòng)，接受有能力社會(huì)各界人士對(duì)林木資源的認(rèn)領(lǐng)，通過(guò)這種吸納方式拓寬資金來(lái)源渠道。

4.4建立森林保險(xiǎn)制度

林業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，可能會(huì)遭受自然因素、政策因素、市場(chǎng)因素的影響，在森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中添加政策性森林保險(xiǎn)方案可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有利于森林產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，森林保險(xiǎn)是受災(zāi)林農(nóng)生活來(lái)源的重要保障;另一方面，森林保險(xiǎn)對(duì)林業(yè)再生產(chǎn)、穩(wěn)定林業(yè)商品價(jià)格具有積極作用。

5結(jié)語(yǔ)

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)的重要產(chǎn)物，對(duì)森林資源的可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)生態(tài)脫貧具有重大意義。建立合理的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范補(bǔ)償基金使用、拓寬補(bǔ)償基金來(lái)源、建立森林保險(xiǎn)制度是完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要途徑。