農(nóng)地“三權(quán)分置”制度演進(jìn)與變遷優(yōu)化

李光德

摘要：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以農(nóng)地使用權(quán)為核心的多種土地權(quán)利組成的權(quán)利束，它主要包括農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地處分權(quán)等權(quán)利。中國(guó)農(nóng)地從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的又一創(chuàng)新，在“三權(quán)分置”制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)不斷明晰的狀態(tài)。我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革是農(nóng)村集體土地領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)變遷的“帕累托改進(jìn)”，但不是最優(yōu)。它并不意味農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的所有問題都已解決，相反，這一制度還需要在變遷中得到進(jìn)一步地落實(shí)、明確和優(yōu)化，從而探索出一條低成本、高效益、可持續(xù)的發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán);三權(quán)分置;產(chǎn)權(quán)明晰;變遷優(yōu)化

與我國(guó)在改革開放初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“兩權(quán)分離”制度相比，目前對(duì)農(nóng)地進(jìn)行的“三權(quán)分置”制度改革是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷的又一突破和創(chuàng)新之舉。中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度變革，使中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)不斷明晰的改進(jìn)狀態(tài)，深入闡述“三權(quán)分置”體制改革下中國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷優(yōu)化，推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)地資源的高效配置具有重要意義。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度演進(jìn)

2013年11月15日，我國(guó)政府頒布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》的文件，該文件的頒布標(biāo)志我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施“三權(quán)分置”的改革拉開了序幕。文件雖然沒有正式、明確提出“三權(quán)分置”制度改革的主張，但對(duì)三種權(quán)利進(jìn)行了界定和區(qū)分，對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩束權(quán)利進(jìn)行了剝離和賦權(quán)?！俺邪r(nóng)戶對(duì)承包權(quán)享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶對(duì)所流入的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)”①。這是我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”改革的發(fā)起階段。

2013 年12月23日，我國(guó)政府發(fā)布了《中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話》的重要文件，文件明確指出了中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度變革的創(chuàng)新性質(zhì)。接著中央頒發(fā)了2014年1號(hào)文件，1號(hào)文件明確提出了我國(guó)對(duì)農(nóng)地要進(jìn)行“三權(quán)分置”的制度改革主張及其基本內(nèi)涵。為了促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效有序流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有力釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率，中央于2014年4月16日頒布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》的重要文件，進(jìn)一步明晰了我國(guó)“三權(quán)分置”的改革思路、實(shí)施步驟和推進(jìn)路徑。后續(xù)的改革措施還要求在法律上對(duì)“三權(quán)分置”改革內(nèi)容進(jìn)行明確界定和表達(dá)。上述文件的出臺(tái)標(biāo)志著農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革進(jìn)入明確的確認(rèn)階段。

為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，不斷解決阻礙農(nóng)村發(fā)展的難題，客觀上需要加快推進(jìn)農(nóng)村改革步伐，尋求農(nóng)村發(fā)展新的突破點(diǎn)，為此，中央于2015年11月頒布了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，從“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容、改革的發(fā)展方向、改革后經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、如何實(shí)現(xiàn)改革后農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)以及改革后進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題進(jìn)行了全面的闡述。由于該文件對(duì)“三權(quán)分置”制度改革進(jìn)行了諸多創(chuàng)新性的規(guī)定，因而成為指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策依據(jù)。而2016年中央1號(hào)文件再次明確了“三權(quán)分置”改革的基本方向。這些文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革進(jìn)入繼續(xù)鞏固階段。

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村實(shí)情，中央于2016年10月30日發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)思想、實(shí)施原則特別是如何形成“三權(quán)分置”改革的良好格局等問題進(jìn)行了深入的闡述和全面的規(guī)定。文件要求各地區(qū)各部門根據(jù)自己的實(shí)際情況加以落實(shí)和執(zhí)行，因而成為我國(guó)首部針對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策實(shí)施文件。接著，中央頒發(fā)了2017年1號(hào)文件，再次提出要落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革實(shí)施辦法，這標(biāo)志著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進(jìn)入全面的貫徹落實(shí)階段。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”制度下的產(chǎn)權(quán)界定明晰

由于產(chǎn)權(quán)變遷日趨清晰，“三權(quán)分置”制度改革既解除了土地對(duì)農(nóng)民個(gè)體的制約，又使土地經(jīng)營(yíng)擺脫了成員的身份性束縛，從而有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置的初衷。

1. “三權(quán)分置”有效破解農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)虛置難題

無論是1982年頒布的《憲法》，還是2007頒布的《物權(quán)法》，對(duì)農(nóng)民土地集體所有的界定都帶有“三級(jí)所有”的烙印，這使得看似明晰的農(nóng)地所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)中仍然空虛缺位②。在農(nóng)地“兩權(quán)分離”體制下，農(nóng)民集體所有權(quán)幾乎喪失了私法上的意義，由于農(nóng)民土地排他性的所有權(quán)、處分權(quán)、收入權(quán)虛弱，導(dǎo)致地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民等權(quán)利主體對(duì)土地增值收益即公共利益產(chǎn)生激烈爭(zhēng)奪的“產(chǎn)權(quán)沖突”，農(nóng)民土地權(quán)益由此被嚴(yán)重侵蝕③。在農(nóng)地“三權(quán)分置”體制下，農(nóng)民集體所有權(quán)變成了份額所有權(quán)，這里的農(nóng)民集體成員是既定的、明確的，每個(gè)成員占有土地的份額也是既定的、明確的，因而農(nóng)民集體所有就變成了一種特殊的共同所有制：具有成員資格的農(nóng)民成為集體共同所有的成員，這些成員按照固定的份額享有所有權(quán)，農(nóng)民集體所有由此成為可以適用物權(quán)法共有規(guī)則的所有權(quán)。

作為一種共有形態(tài)，農(nóng)民集體所有權(quán)具有兩個(gè)特性：一是集體所有權(quán)具有不可分性。農(nóng)民集體所有仍然是為集體利益而存在的所有權(quán)，但集體所有正在回歸到成員集體財(cái)產(chǎn)私權(quán)的權(quán)利屬性，成員享有按份額取酬的所有權(quán)。按份額索取權(quán)利不影響所有權(quán)的完整性，不解除集體成員的共有關(guān)系，也不享有分配土地資源的權(quán)利。換句話說，農(nóng)民集體所有權(quán)是一種不可分割的份額所有權(quán)，農(nóng)民按份額的多少獲取或轉(zhuǎn)讓權(quán)利，但不能按份額的多少分割土地的所有權(quán)或土地資源。二是集體所有權(quán)具有不可讓與性。集體所有權(quán)既然共有，那么，這種所有權(quán)就不能處分，也不能轉(zhuǎn)讓，但可以處分土地的使用權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)。當(dāng)承包農(nóng)戶出讓自己土地的使用權(quán)時(shí)，占有權(quán)和收益權(quán)也就歸他方所有。取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的一方在對(duì)農(nóng)地進(jìn)行使用時(shí)，就獲得經(jīng)營(yíng)收益，而承包農(nóng)戶獲取使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓租金，農(nóng)民集體保持對(duì)土地的所有權(quán)關(guān)系長(zhǎng)久不變。由于我國(guó)農(nóng)地集體所有就是“集體成員在對(duì)集體土地不可分割的共同所有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員個(gè)體的利益”④，并且農(nóng)地集體所有從來就和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相銜接，因而，我國(guó)集體土地所有權(quán)回歸到集體私權(quán)。在這種情況下，如果出現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)沖突”，妨礙成員集體獲取份額所有權(quán)，成員個(gè)體不能按份額取酬，農(nóng)民集體所有權(quán)就可以通過收回成員個(gè)體對(duì)土地的直接支配權(quán)，重新獲取土地的處分權(quán)，并按照效用最大化原則配置土地資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的最優(yōu)經(jīng)營(yíng)。因此，在“三權(quán)分置”體制下，農(nóng)民集體所有權(quán)具有私法效力，從而取得所有權(quán)的排他性。

2.“三權(quán)分置”明晰了農(nóng)地收益權(quán)的排他性

農(nóng)地集體所有權(quán)并不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，它具有公有權(quán)權(quán)利的性質(zhì)。在它的權(quán)利結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)集體成員都占有這項(xiàng)所有權(quán)的一個(gè)既定份額，成員按份額取酬。由于地租只能在市場(chǎng)交易中產(chǎn)生，但土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都由集體分配得到，這種分配關(guān)系不是市場(chǎng)交易關(guān)系，因此，集體土地所有權(quán)人沒有收取地租的權(quán)利。當(dāng)集體成員將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給其他市場(chǎng)主體，由于它是一個(gè)純粹的市場(chǎng)交易行為，因此轉(zhuǎn)讓人有權(quán)利向受讓人收取地租。對(duì)于“三權(quán)分置”下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益，土地經(jīng)營(yíng)者通過簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，就獲得了土地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)，這種權(quán)利的取得與是否是集體成員的承包權(quán)沒有任何關(guān)系。既然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過交易獲得了經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)，那么他對(duì)流入土地就享有合同期內(nèi)占有、使用并取得相應(yīng)收益的排他性權(quán)利。當(dāng)然，這些權(quán)利會(huì)隨合同的到期又回流到土地承包者手中，但在合同期內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)收益歸土地經(jīng)營(yíng)者所有，非經(jīng)營(yíng)者無權(quán)獲取這一收入。

對(duì)于“三權(quán)分置”下因土地屬性發(fā)生變化而產(chǎn)生的增值收益即“發(fā)展權(quán)收益”，既然農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸集體擁有，那么農(nóng)地因使用屬性轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的增值收益就應(yīng)當(dāng)歸集體所有，成員按份額享有所有權(quán)收益⑤。此時(shí)，國(guó)家也就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)土地權(quán)利人基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)及其相應(yīng)的增值收益，切實(shí)保護(hù)成員個(gè)體基于土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)獲得份額收入。只要集體所有制的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系還存在，土地還沒有完全實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，那么農(nóng)村土地在城市化、工業(yè)化、商業(yè)化、國(guó)有化轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)收益就必然存在，國(guó)家就不能以土地的增值收益是非勞動(dòng)創(chuàng)造為由，將這部分收益收歸國(guó)家所有。當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)公平，國(guó)家可以在財(cái)稅領(lǐng)域采取相應(yīng)的管制措施，以實(shí)現(xiàn)土地增值收益在個(gè)人、集體和國(guó)家之間的再次合理分配。

3.“三權(quán)分置”明晰了農(nóng)地處分權(quán)

首先，明晰了農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)部處分權(quán)?！叭龣?quán)分置”下，農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，但是，集體所有權(quán)不能自發(fā)實(shí)現(xiàn)，它必須通過集體內(nèi)部成員民主決議來設(shè)定土地承包方案，集體內(nèi)部成員共同議定承包方案，也就體現(xiàn)出了私法意義上的內(nèi)部處分權(quán)。農(nóng)地內(nèi)部處分權(quán)主要表現(xiàn)為“發(fā)包權(quán)”和“收回權(quán)”⑥。

其次，明晰了農(nóng)地所有權(quán)的外部處分權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與農(nóng)村集體之間不僅存有公法關(guān)系，而且還存有私法關(guān)系;農(nóng)村集體與集體之間不僅表現(xiàn)為相互獨(dú)立，而且還有可能合為一體，所以在國(guó)家與農(nóng)村集體之間、農(nóng)村集體與集體之間就有可能產(chǎn)生土地交易關(guān)系，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的外部處分權(quán)也就存在。承認(rèn)農(nóng)地集體所有權(quán)的外部處分權(quán)，不會(huì)促使土地集中到少數(shù)人手中，出現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)的個(gè)人壟斷，反而會(huì)促進(jìn)土地的合理配置和高效利用，更好地維護(hù)農(nóng)民集體的土地權(quán)益。

最后，明晰了農(nóng)民對(duì)承包地的處分權(quán)。農(nóng)地處分權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的核心，也是農(nóng)民擁有農(nóng)地所有權(quán)的標(biāo)志。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)戶“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或限制其流轉(zhuǎn)土地”⑦。這一規(guī)定明確了農(nóng)戶對(duì)承包地具有排他性的處分權(quán)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地排他性處分權(quán)的獲得，為經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而在農(nóng)村推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制鋪設(shè)了道路。農(nóng)戶作為土地的出讓方將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，其處分效果隨處分方式的不同而迥然相異：當(dāng)承包戶自己經(jīng)營(yíng)自己的承包地時(shí)，其權(quán)利包括剝離出身份因素而剩余的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的各項(xiàng)權(quán)能;當(dāng)農(nóng)戶出租自己的承包地時(shí)，讓渡的是出租土地的占有權(quán)和使用權(quán)，而原承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不變，這是一種債權(quán)處分權(quán)，承包戶收取轉(zhuǎn)讓租金;當(dāng)承包戶轉(zhuǎn)讓、互換、入股自己的承包地時(shí)，則是對(duì)特定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡，此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系發(fā)生改變，是一種物權(quán)處分權(quán)。由于債權(quán)性的處分權(quán)不會(huì)使受讓方取得“原始經(jīng)營(yíng)權(quán)”⑧，受讓方無法對(duì)其享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)處分，因此也就不能進(jìn)行抵押權(quán)的設(shè)置;而物權(quán)性的處分權(quán)則會(huì)使受讓方取得“原始經(jīng)營(yíng)權(quán)”，所以受讓方有權(quán)處分這項(xiàng)權(quán)利，從而可以進(jìn)行抵押權(quán)的設(shè)置等。在“三權(quán)分置”體制下，成員集體主要行使農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)部和外部處分權(quán)，對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分不會(huì)產(chǎn)生干擾和限制。

4. “三權(quán)分置”明晰了農(nóng)地使用權(quán)

“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新而產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)地直接支配使用的權(quán)利，這種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是土地使用權(quán)。它是指在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)期內(nèi)獨(dú)立使用土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接占有、使用土地，獲取土地經(jīng)營(yíng)收益，并且可以繼續(xù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地使用權(quán)不是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)的簡(jiǎn)單拆分而得到，也不是承包人讓渡了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是成員集體開設(shè)了土地使用權(quán)，它來源于農(nóng)民土地集體所有權(quán)。土地使用權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷新設(shè)的一種權(quán)利，具有完全的獨(dú)立性和排他性?！巴恋厥褂脵?quán)一旦設(shè)立，它就有了獨(dú)立的物權(quán)效力，不受他人干涉，也不會(huì)因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)的變動(dòng)而變化?！雹?土地承包權(quán)人可以自主決定自己承包的土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象以及如何流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要遵循權(quán)利主體自愿性，平等性原則，土地使用權(quán)在市場(chǎng)機(jī)制作用下可以流向其他任何市場(chǎng)主體，不再受本村村民身份的限制。土地承包權(quán)人不得利用自己的權(quán)利優(yōu)勢(shì)單方面終止流轉(zhuǎn)合同，強(qiáng)行侵蝕土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人也不得違背合約確立的誠(chéng)信原則，隨意改變土地用途，土地使用權(quán)的存續(xù)也不因承包人的死亡、變更而受到影響。同時(shí)，土地使用權(quán)人對(duì)承包的土地在不違背政策規(guī)定的情況下具有完全的處分權(quán)，對(duì)土地的合理處分不受承包人的限制和干涉。土地承包人憑借土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得轉(zhuǎn)讓收入，而通過流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的一方則通過經(jīng)營(yíng)使用土地獲得收入。

土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的排他性權(quán)利，其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性決定了可以對(duì)它進(jìn)行自由處分，這就決定了土地使用權(quán)可以無障礙流轉(zhuǎn)，因而也就可以將土地配置到效率最高的市場(chǎng)主體手中。同時(shí)，取得土地的使用權(quán)不再受行政村村民的限制，該市場(chǎng)主體取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)也可以流轉(zhuǎn)，因此，在“三權(quán)分置”體制下，土地使用權(quán)成為市場(chǎng)上可以自由流動(dòng)的權(quán)利，因而對(duì)農(nóng)地資源也就可以進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地利益的最大化，而這在傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”體制下是很難實(shí)現(xiàn)的。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”制度變遷優(yōu)化的具體路徑

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革不僅關(guān)系到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，更關(guān)系到國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全這一根本問題的解決，因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索出一條低成本、高效益、可持續(xù)的發(fā)展道路。

1. 促進(jìn)農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)體化發(fā)展，不斷優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體團(tuán)體化，是指以民商法的團(tuán)體法律制度為依據(jù)，對(duì)集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的合作方式進(jìn)行團(tuán)體化的塑造。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)團(tuán)體化發(fā)展有兩個(gè)特性：一是具有開放性。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)聯(lián)合體突破了原有行政村村民的封閉狀態(tài)，消除了人員構(gòu)成的村民身份性限制，從而能夠成為吸納行政村內(nèi)外人員的開放性的市場(chǎng)主體。二是具有法人地位。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)聯(lián)合體具有獨(dú)立的法人資格和團(tuán)體性人格，能獨(dú)立自主地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的決策，并承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)責(zé)利。在現(xiàn)行法律條件下，農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)依舊停留在承包戶自主經(jīng)營(yíng)的范圍，只能適應(yīng)家庭細(xì)碎化的經(jīng)營(yíng)方式，無法推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)要素要求規(guī)?；赝度?，而“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)就是要最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，有效促進(jìn)土地集中，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，為資本化、規(guī)?；图s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件?？梢灶A(yù)見，我國(guó)“三權(quán)分置”改革后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)逐漸從分散零碎的單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)走向團(tuán)體化的集中經(jīng)營(yíng)，因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的合作，以經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本的經(jīng)營(yíng)權(quán)人與其他市場(chǎng)主體的合作，也將成為必然趨勢(shì)。積極培育和塑造農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體聯(lián)合體，有助于發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高農(nóng)地資源配置效率，農(nóng)民集體利益和成員個(gè)體的份額利益也將在農(nóng)地的團(tuán)體化經(jīng)營(yíng)中得到聚合和統(tǒng)一。

2. 不斷完善法規(guī)政策，明晰優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

首先，要完善《物權(quán)法》，把農(nóng)地集體所有構(gòu)造成份額所有制?！叭龣?quán)分置”改革的核心是農(nóng)地所有權(quán)的重塑，把農(nóng)地所有構(gòu)造成按份額所有的特殊所有制，這就要求《物權(quán)法》在制度設(shè)計(jì)上將農(nóng)民集體設(shè)定為純經(jīng)濟(jì)主體。由于這一主體僅僅行使農(nóng)地集體所有權(quán)，因而也就實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)與政治權(quán)力的剝離，農(nóng)地與農(nóng)民身份的分離，把農(nóng)地集體所有打造成符合私法規(guī)則的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)出可流轉(zhuǎn)的農(nóng)地使用權(quán)。

其次，要從保障和規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度制定《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法》，以彌補(bǔ)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律空白。在明晰農(nóng)地傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的同時(shí)，引進(jìn)各種新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，不斷推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)變革，為建立現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度打下基礎(chǔ)。

再次，調(diào)整農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策，積極發(fā)揮政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用。要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，保證農(nóng)地補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼真正發(fā)放到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體手中。在調(diào)整耕地征收補(bǔ)償政策時(shí)，要細(xì)分補(bǔ)償項(xiàng)目，凡涉及征收土地本身的補(bǔ)貼要發(fā)放到農(nóng)地承包者手上，而對(duì)地上附著物的補(bǔ)貼要發(fā)放到經(jīng)營(yíng)者手上，以保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)墓健⒐秃侠硇?。通過調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策，充分發(fā)揮政府這一有形之手對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合理配置、有效激勵(lì)和變遷優(yōu)化的作用。

最后，積極推進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策?！叭龣?quán)分置”改革使農(nóng)民由依賴土地生存轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囃恋厥找嫔?，而農(nóng)地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益水平又使農(nóng)民在一定程度上面臨生存風(fēng)險(xiǎn)，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策的推進(jìn)，將有效破除城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村和城市發(fā)展有效對(duì)接，降低農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失敗、農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減少農(nóng)地市場(chǎng)化過程中產(chǎn)生的矛盾和沖突，使農(nóng)民在城市和農(nóng)村都能得到較好的發(fā)展，從而促使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)實(shí)現(xiàn)真正的分離⑩。

3. 推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不斷激活優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，其價(jià)值要通過實(shí)際的市場(chǎng)處置才能實(shí)現(xiàn)。推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一種較好的促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式，因?yàn)橹挥袡?quán)利界定明晰的產(chǎn)權(quán)才能進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而促進(jìn)要素市場(chǎng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的增值。為此，要建立健全經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押措施，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)。

首先，要完善《物權(quán)法》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在擔(dān)保、抵押、股份合作等方面將兩種權(quán)利分離;通過在法律層面上明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，有效實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的效益。

其次，積極推動(dòng)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，為經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押奠定基礎(chǔ)?！叭龣?quán)分置”體制下，土地承包權(quán)本質(zhì)上是一種收益權(quán)，無論集體土地配置給誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，集體成員都能獲得份額收益，所以，在“三權(quán)分置”體制下，承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但這種流轉(zhuǎn)僅僅是份額收入權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而不觸及土地流轉(zhuǎn)，這樣才能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)頒證，明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，明晰經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)行為，切實(shí)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押創(chuàng)造條件。

再次，要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，為經(jīng)營(yíng)權(quán)入市融資提供依據(jù)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)要抵押，前提就是要對(duì)其價(jià)值進(jìn)行計(jì)量，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在計(jì)量中存在較大困難，這就要通過專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的測(cè)算，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值即對(duì)土壤的質(zhì)量、鹽堿程度、土壤成分、氣候條件、降水量等內(nèi)容進(jìn)行有效的評(píng)估，明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而可抵押價(jià)值的高低，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市融資進(jìn)而為規(guī)模化、資本化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新和農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新與信貸條件創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

最后，要明晰農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的償還順序，比如按照收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)的順序進(jìn)行償還。農(nóng)地抵押并非毫無風(fēng)險(xiǎn)，若農(nóng)地抵押經(jīng)營(yíng)失敗，金融機(jī)構(gòu)面臨借貸資金收不回的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體無法償還抵押資金時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可以優(yōu)先收購(gòu)?fù)恋厣细綄傥锏氖找鏅?quán)，如果地上附屬物不能夠有效抵押，再收回農(nóng)地使用權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，這在一定程度上可以緩解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)的困難{11}。

4. 優(yōu)化農(nóng)地承包權(quán)，促進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)利益平衡

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分置后，極有可能出現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)“一權(quán)虛化”和農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩角全力”的現(xiàn)象{12}。在農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)前期，承包戶就是自耕農(nóng)，土地承載了農(nóng)民的社會(huì)保障?，F(xiàn)階段，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地的保障功能逐步降低，承包權(quán)的權(quán)利逐漸弱化，為了維持農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)利益的平衡，穩(wěn)妥推進(jìn)產(chǎn)權(quán)變遷，在“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予承包權(quán)更多的權(quán)利，比如繼承權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)、維持權(quán)、退出權(quán)與發(fā)展權(quán)等。在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，承包權(quán)人既可獲得農(nóng)地承包權(quán)的利益，又可獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益。在承包權(quán)的保障功能弱化時(shí)，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能增強(qiáng)，賦予承包權(quán)以繼承權(quán)，既能保障承包權(quán)的利益，又能保障農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不因承包權(quán)人過世變更而受到影響，由此維持經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益長(zhǎng)久不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)依舊可以放活與流轉(zhuǎn)。在承包權(quán)人自愿的前提下，承包人可以選擇退出，自由進(jìn)入城市工作和生活。而承包權(quán)一旦退出，農(nóng)地資源在一定程度上可以得到優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于因土地屬性發(fā)生變化產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)收益，既然農(nóng)地所有權(quán)歸集體擁有，那么農(nóng)地的發(fā)展權(quán)收益也就歸集體所有，成員按份額享有所有權(quán)收益，因此，賦予承包權(quán)以發(fā)展權(quán)，就能保障農(nóng)村土地在城市化、工業(yè)化、商業(yè)化、國(guó)有化轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的增值收益以份額的形式歸農(nóng)地承包者所有，而不會(huì)成為“公共領(lǐng)域”的資源被他人攫取，避免類似“公地的悲劇”的現(xiàn)象產(chǎn)生。

注釋：

① 劉守英：《農(nóng)村土地法律制度改革再出發(fā)——聚焦〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉》，《法商研究》2014年第2期。

② 根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定，“三級(jí)所有”指“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”三個(gè)土地所有主體，這三個(gè)層次的土地所有由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村民委員會(huì)”、“村民小組”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”代表行使所有權(quán)。

③ 姜軍松：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)及其優(yōu)化配置的路徑》，《改革》2010年第4期。

④ 王利明、周友軍：《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期。

⑤ 陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

⑥ 劉恒科：《“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的功能轉(zhuǎn)向與權(quán)能重構(gòu)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

⑦ 吳群：《農(nóng)民獲得感與“三權(quán)分置”理論闡釋》，《改革》2017年第4期。

⑧ 李偉：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，中國(guó)發(fā)展出版社2015年版，第256期。

⑨ 高富平：《農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理解析及制度意義》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2016年第4期。

⑩ 陳金濤、劉文君：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑探析》，《求實(shí)》2016年第1期。

{11} 陸磊：《中國(guó)匯率風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與人民幣外匯衍生市場(chǎng)》，《廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。

{12} 張毅、張紅、畢寶德：《農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《中國(guó)軟科學(xué)》2016年第3期。