農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探討

摘 要：廣西北流市是全國開展農(nóng)村土地制度改革的三十三個試點縣（市、區(qū)）之一，在積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面進行有益的探索：通過大力開展確權(quán)登記頒證、靈活采用不同入市方式、大膽探索不同入市途徑、創(chuàng)新公益項目用地保障方式、積極搭建入市交易平臺等五個方面積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；在土地增值收益分配機制方面，制定了土地增值收益調(diào)節(jié)金、整治復(fù)墾費用、新增報批費用、土地增值收益平衡再分配金等4類調(diào)節(jié)金類型。北流市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中存在內(nèi)部收益差異、入市與征地收益差異、入市監(jiān)管等問題，建議通過統(tǒng)籌平衡入市內(nèi)部收益差異、逐步縮減土地征收規(guī)模、努力加強入市監(jiān)管等方面進一步完善入市體制機制。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；用地入市；廣西北流

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2017）06-0004-06

根據(jù)2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，廣西壯族自治區(qū)北流市成為全國三十三個試點縣（市、區(qū)）之一[1]。北流市開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市，對于加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、維護農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、保護集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)利人的合法權(quán)益、促進土地資源節(jié)約集約利用具有重要的意義。

一、入市情況

（一）大力開展土地確權(quán)登記頒證

入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須產(chǎn)權(quán)明晰，首先要對農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記頒證。北流市突出抓好了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底調(diào)查、確權(quán)登記發(fā)證等工作，完成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查、全市22個鎮(zhèn)調(diào)查地圖的制作、外業(yè)調(diào)查、外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)上圖、匯總管理等工作，建設(shè)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫，得到了產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、地類準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)真實的確權(quán)登記發(fā)證基礎(chǔ)資料。截至2017年9月30日，北流市為278個村頒發(fā)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)證278本，面積為2169.7平方公里。北流市13760公頃集體建設(shè)用地全部完成所有權(quán)發(fā)證。在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查，摸清了北流市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模、分布、權(quán)屬、利用狀況等基本情況。根據(jù)調(diào)查，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為7866.67公頃。

（二）靈活采用不同入市方式

北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市目前探索了出讓、租賃、作價入股、抵押等交易方式。截至2017年9月30日，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面積190.73公頃，成交價款4.85億元，入市49宗，其中：出讓43宗（協(xié)議出讓3宗、招拍掛出讓40宗）、出租4宗、實現(xiàn)抵押2宗。北流鎮(zhèn)松花村21組面積為12759.7m2的BJ﹝2015﹞17號地塊和面積為22686.1m2的BJ﹝2015﹞32號地塊辦理了抵押登記。北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有效盤活了閑置土地和村莊建設(shè)用地，保障了城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的土地需求，提高了土地利用效率。

（三）大膽探索不同入市途徑

北流市大膽探索了就地入市、調(diào)整入市、整治入市、新增入市等不同入市途徑。在本村直接使用的，可直接就地入市。調(diào)整入市是指零星分散的經(jīng)整治調(diào)整后異地或置換入市。整治入市是指城中村集體建設(shè)用地經(jīng)土地整治后由集體經(jīng)濟組織入市。新增入市是指經(jīng)營性用途的依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后由農(nóng)民集體入市[2]。截至2017年9月30日，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓43宗土地中：就地入市8宗、調(diào)整入市19宗、整治入市15宗、新增入市1宗。

（四）創(chuàng)新公益項目用地保障方式

截至2017年9月30日，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓43宗土地中：工業(yè)用地8宗、商住用地30宗、旅游用地1宗、公益用地4宗。其中，公益項目用地方式實現(xiàn)較大創(chuàng)新，一種方式是協(xié)議出讓公建項目用地用于建設(shè)北流民安客運站和大里鎮(zhèn)衛(wèi)生院等公益建設(shè)項目；另一種是在經(jīng)營性項目中捆綁出讓37宗面積16.04公頃的基建公建配建項目用地，用于建設(shè)鎮(zhèn)域道路、公園、學(xué)校、市場等。北流市將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等公益性項目，在全國試點區(qū)域中屬于開創(chuàng)性的探索，對深化征地制度改革、特別是縮小征地范圍具有積極的推動意義。

（五）積極搭建入市交易平臺

北流市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、抵押等交易，應(yīng)當(dāng)在市公共資源交易平臺進行，公開交易信息。北流市成立了市鎮(zhèn)村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（辦事處、工作站）和市鎮(zhèn)村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站），負責(zé)政策咨詢、提供交易信息等服務(wù)。入市交易統(tǒng)一在北流市公共資源交易中心舉行，有利于方便交易、監(jiān)督管理。

二、入市收益分配

北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配方案是北流市財政提取土地增值收益調(diào)節(jié)金和收取其他稅費，土地成交價款剩余部分歸村集體所有，集體與農(nóng)民之間的收益按照70%作為集體資產(chǎn)，30%分給集體組織成員。北流市制定了土地增值收益調(diào)節(jié)金、整治復(fù)墾費用、新增報批費用、土地增值收益平衡再分配金等4類調(diào)節(jié)金類型[3]。土地增值收益調(diào)節(jié)金提取比例為5%-50%、整治復(fù)墾費用提取比例為5%-20%、新增報批費用提取比例為5%-20%，土地增值收益平衡再分配金提取比例為2%-12%。

（一）提取土地增值收益調(diào)節(jié)金

北流市財政收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金計提比例為：就地入市和入市后再轉(zhuǎn)讓的，按工業(yè)、公益性用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為40%；調(diào)整入市的，按工業(yè)、公益性用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為48%；整治入市的，收益調(diào)節(jié)金的計提比例為15%；新增入市的，按工業(yè)、公益性用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調(diào)節(jié)金的計提比例為50%。endprint

（二）調(diào)整入市的提取整治復(fù)墾費用

調(diào)整入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治復(fù)墾費用由北流市財政部門會同國土資源部門負責(zé)征收。根據(jù)入市土地不同用途，按成交總價款從土地入市增值收益中按不同的比例收取整治復(fù)墾費用。按工業(yè)、公益性用地入市的，整治復(fù)墾費用的計提比例為5%；按倉儲、物流、旅游用地入市的，整治復(fù)墾費用的計提比例為10%，按商服、住宅用地入市的，整治復(fù)墾費用的計提比例為20%。

（三）新增入市的提取新增報批費用

新增農(nóng)村集體非建設(shè)用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后入市的，根據(jù)入市土地不同用途，按成交總價款從土地入市增值收益中按不同的比例收取報批費用。按工業(yè)、公益性用地入市的，報批費用的計提比例為5%；按倉儲、物流、旅游用地入市的，報批費用的計提比例為10%，按商服、住宅用地入市的，報批費用的計提比例為20%。新增農(nóng)村集體非建設(shè)用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)報批費用由北流市財政部門會同國土資源部門負責(zé)征收。

（四）調(diào)整入市和新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

1.調(diào)整入市的提取土地增值收益平衡再分配金

對于調(diào)整入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，北流市政府為了實現(xiàn)不同區(qū)域不同土地用途入市主體集體間土地增值收益分配大體平衡，對于土地用途為商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，北流市政府在提取土地增值收益調(diào)節(jié)金和整治復(fù)墾費后再按照成交總價款從土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市財政部門會同國土資源部門根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價分等定級的級別范圍和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價覆蓋范圍按以下比例提?。撼菂^(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價一級、二級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例12%；城區(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價三級、四級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例8%；城區(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價五級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)一、二級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例4%。

式中，SY：土地增值收益調(diào)節(jié)金，CR：土地出讓價款，SYB：土地增值收益調(diào)節(jié)金計提比例，ZZ：整治復(fù)墾費，ZZB：整治復(fù)墾費計提比例，PH：土地增值收益平衡再分配金，PHB：土地增值收益平衡再分配金計提比例，ZFT：調(diào)整入市時政府提取費用，ZTT：調(diào)整入市時入市主體的土地收益。按照土地出讓均價計算的土地收益分配見表1。

2.新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

對于新增入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，北流市政府對于土地用途為商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，在提取土地增值收益調(diào)節(jié)金和新增農(nóng)村集體非建設(shè)用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)報批費用后再按照成交總價款從土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市財政部門會同國土資源部門根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價分等定級的級別范圍和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價覆蓋范圍按以下比例提取：城區(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價一級、二級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例10%；城區(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價三級、四級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例8%；城區(qū)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價五級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)一、二級覆蓋范圍內(nèi)以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例2%。

三、問題探討

（一）入市內(nèi)部不同主體的收益差異問題

由于存在地塊區(qū)位、入市途徑、土地用途的差異，入市主體的土地收益存在較大差異。表3中，住宅用地成交單價最高的達667.884元/m2，工業(yè)用地成交單價最高的僅為125.581元/m2，公益用地的成交單價為120.648元/m2。

（二）入市與征地收益差異問題

以北流市征收荔枝場新區(qū)項目為例，分析入市與征地的收益差異。該項目征收北流鎮(zhèn)叢義村的集體土地25.8335萬m2。北流市土地征收時嚴(yán)格按廣西征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償。征收北流鎮(zhèn)叢義村的集體土地采取留地安置方式，給該村留地共25600m2。若按照工業(yè)用途征收，土地出讓價為124.95元/m2，則留用地安置費為319.872萬元，征地收益合計2045.7063萬元，單位土地征地收益為79.188元/m2；若按照商住用途征收，土地出讓價為478.5元/m2，則留用地安置費為1224.96萬元，征地收益合計2950.7943萬元，單位土地征地收益為114.224元/m2。

假設(shè)該項目用地是采用入市方式而不是征收方式獲得，那么農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體與農(nóng)民的總收益為土地出讓價款扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金及各項成本支出后的余額。按照工業(yè)用途入市，土地出讓價為124.95元/m2，土地增值收益調(diào)節(jié)金比例為10%，各項成本支出包括委托權(quán)屬調(diào)查測量費用、土地評估費、拍賣交易費等，合計平均成本3.75元/m2。按照工業(yè)用途入市計算的入市收益為2808.2306萬元，單位土地入市收益108.705元/m2。按照商住用途入市，土地出讓價為478.5元/m2，土地增值收益調(diào)節(jié)金比例為48%，各項成本支出平均為14.4元/m2。按照商住用途入市計算的入市收益為6055.8891萬元，單位土地入市收益為234.42元/m2（表4）。

由表4可以看出，入市集體與農(nóng)民的總收益遠高于征地中集體與農(nóng)民的總收益，而且以商住用途入市集體與農(nóng)民獲得的收益是征地中集體和農(nóng)民的總收益的兩倍多。如果有條件選擇，村集體勢必選擇農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市而不是被征收土地。隨著試點的深入實施，范圍的不斷擴大，特別是在中心城區(qū)范圍，兩者之間收益差距更大。

（三）入市監(jiān)管問題

國有建設(shè)用地供后開發(fā)利用有明確的監(jiān)管規(guī)定，特別是國有建設(shè)用地供后閑置的，要接受嚴(yán)厲的處罰措施。同時縣級以上人民政府是國有建設(shè)用地所有權(quán)主體，負有建設(shè)用地監(jiān)管責(zé)任，具體國土資源管理部門實施監(jiān)管。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，由于其所有權(quán)主體是農(nóng)民集體組織，農(nóng)民集體組織很難實施建設(shè)用地供后開發(fā)利用監(jiān)管。endprint

四、政策建議

（一）統(tǒng)籌平衡入市內(nèi)部收益差異

對于調(diào)整入市和新增入市的，為了平衡工業(yè)項目、公益性項目、倉儲物流項目、旅游項目等用地入市與商服、住宅用地入市的集體間土地增值收益差異，平衡不同區(qū)域的商服、住宅用地入市的集體間土地增值收益差異，政府可以對商服、住宅用地入市的不再安排留用地（回建地），或者是安排留用地（回建地）同時提取土地增值收益平衡再分配金，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整計提比例。政府要逐步從調(diào)整入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治復(fù)墾工作中退出，交由農(nóng)民集體自行組織整治復(fù)墾，避免由政府收取整治復(fù)墾費用。逐步壯大集體經(jīng)濟組織力量，提高集體經(jīng)濟組織管理水平，有條件地推行土地股份化改革，通過發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織力量提高農(nóng)村集體在土地增值收益分配中的話語權(quán)。

（二）逐步縮減土地征收規(guī)模

逐步縮小征地范圍，引導(dǎo)市場通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得建設(shè)用地。嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，結(jié)合實際情況采取社會調(diào)查、專家論證、群眾聽證等多種形式，科學(xué)合理劃定公共利益用地范圍，項目不屬于公共利益的，不得動用土地征用權(quán)，逐步縮減土地征收規(guī)模。可考慮暫時從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益中提取部分收益用于提高征地收益，緩解兩者之間的沖突。

（三）努力加強入市監(jiān)管

考慮到現(xiàn)有集體建設(shè)用地市場體系的發(fā)育程度、農(nóng)村集體契約精神的普遍欠缺以及對集體建設(shè)用地開發(fā)利用的監(jiān)管需要，加強政府全程重點監(jiān)管。在制度設(shè)計中，除了強調(diào)土地交易雙方的主體責(zé)任外，要特別注重政府相關(guān)職能部門的職責(zé)介入，以保證公開交易、合同履行、土地使用等環(huán)節(jié)的順利推進，形成入市全程監(jiān)管體系。在開發(fā)利用環(huán)節(jié)，通過政府部門與交易雙方簽訂土地開發(fā)協(xié)議、土地開竣工申報等方式，加強政府對已經(jīng)入市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)利用監(jiān)管。同時通過制定相關(guān)政策文件，建立市場交易和服務(wù)監(jiān)管機制，進一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場制度體系。

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（責(zé)任編輯：李韻婷）endprint