92號文之后的區(qū)域性綜合開發(fā)項目何去何從？

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 葉華軍

財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的發(fā)布，對于國內(nèi)PPP項目運作帶來了不小的沖擊，在此背景下，區(qū)域性綜合開發(fā)項目后續(xù)該如何推進？過去的一些實施方式還能否復(fù)制？實踐中需要注意哪些具體問題？這些問題都是政府和社會投資人需要重點關(guān)注的問題。筆者結(jié)合近年來為此類項目提供咨詢服務(wù)的經(jīng)驗，試就上述問題進行簡單剖析。

區(qū)域性綜合開發(fā)項目的現(xiàn)狀

（一）基本概念

區(qū)域性綜合開發(fā)項目（以下簡稱“綜合開發(fā)項目”），實踐中也稱片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)項目，在我國目前的法規(guī)政策中對其尚無明確的定義，一般來講，是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下對成片區(qū)域進行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運營和維護的行為，通常會包括土地一級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項目角度看，財政部PPP綜合信息平臺將項目劃分為19個一級行業(yè)，其中“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”類項目基本上可以理解為即以PPP模式實施的綜合開發(fā)項目，其下包括園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲備、廠房建設(shè)和其他5個二級分類。

（二）綜合開發(fā)項目的常見實施模式

此類項目的傳統(tǒng)實施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進行區(qū)域的建設(shè)開發(fā)，資金來源主要以財政性資金為主；第二種是在政企開發(fā)的改革趨勢下，由平臺公司作為投融資主體的模式，其資金來源主要是財政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補貼；第三種是完全市場化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價分成或通過一二級聯(lián)動開發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP方式參與區(qū)域性綜合開發(fā)已成為一個創(chuàng)新。

（三）綜合開發(fā)PPP項目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，截至2017年12月末，管理庫內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目共有417個，占管理庫所有項目總數(shù)的5.8%，位列第四；該類項目的投資額合計為11405億元，占管理庫所有項目總投資額的10.6%，位列第三，其中單個項目投資額在100億以上的為20個。從上述數(shù)據(jù)看，PPP模式已成為綜合開發(fā)項目的重要路徑之一。

92 號文對綜合開發(fā)項目帶來的沖擊

2017年11月份，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”），提出為規(guī)范PPP項目運作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，一方面要嚴格新項目入庫標準，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫項目，并對各類不合規(guī)情形作了詳細的列舉，勘稱近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來國家層面所出臺的最全面、最詳細的負面清單。從92號文的具體規(guī)定來看，與后續(xù)綜合開發(fā)PPP項目的實施特別相關(guān)的主要是以下幾個方面的問題：

（一）純政府付費類的綜合開發(fā)項目將會受限

92號文指出，要“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”，而對于綜合開發(fā)項目而言，按照過去此類項目常見的運作模式，其建設(shè)范圍主要以征地拆遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施新建為主；從回報機制來看，此類項目投資規(guī)模巨大，且自身的經(jīng)營性收益來源較少，項目公司或社會資本主要通過政府付費收回投資成本及合理收益，容易對地方財政造成巨大的壓力。另外，從國內(nèi)現(xiàn)行的政策傳導(dǎo)機制和行政管理體系來看，地方政府為規(guī)避行政風(fēng)險，往往會對國家政策進行過度解讀和執(zhí)行，盡管92號文規(guī)定使用的是“審慎開展”的表述，不排除地方實操層面將之異化為“禁止開展”的可能性。

（二）商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等內(nèi)容不得納入PPP合作范圍

根據(jù)92號文規(guī)定，對于“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等”的項目，不得入庫。在過去的一些綜合開發(fā)PPP項目實踐中，不乏一二級聯(lián)動，將商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容納入PPP范圍的做法，在92號文出臺之后此類項目顯然將會被列入禁止入庫的范圍。

其實，這條規(guī)定并非92號文的新要求，而是國家層面一直在強調(diào)的紅線，即政府和社會資本合作的范圍只能是政府負有提供義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，例如早在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）中就指出，“對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項目，政府不得向社會力量購買”，另外，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中也規(guī)定：“要嚴格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作”。

（三）前期準備工作不到位的項目不得入庫

92號文規(guī)定，對于“新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的”項目不得入庫，根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺的實際運行管理流程來看，首先，上述“不得入庫”指的主要是“管理庫”而不是“儲備庫”；其次，上述的“立項審批手續(xù)”是指要完成項目的可行性研究報告/資金申請報告或申請核準項目的報告，并取得相關(guān)主管部門的批復(fù)。

從綜合開發(fā)項目的特點來看，其項目合作范圍復(fù)雜，子項目數(shù)量眾多，建設(shè)周期較長，通常需要分期進行開發(fā)，無論在建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額上都有較大的不確定性，另外常常還會涉及區(qū)域的相關(guān)規(guī)劃調(diào)整，需要引入具備產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力的社會資本參與項目的策劃與設(shè)計，因此沒辦法像單體項目一樣，在社會資本招選之前就完成項目立項、可行性研究、初步設(shè)計等前期工作。因此，按照此類項目過去的做法，往往是在社會資本招選完成之后再進行具體的項目立項審批手續(xù)，或者先將整個項目做一個粗略的大立項，在涉及具體子項目的時候再分別進行深入的可研和設(shè)計工作，但無論是哪種做法，按照92號文的規(guī)定，其前期準備工作實際上并不到位，因此，預(yù)計在未來綜合開發(fā)PPP項目的推進中，需要更加注重項目的前期規(guī)劃、立項等工作的開展，確保PPP實施流程與投資項目審批監(jiān)管流程的有序銜接。

（四）綜合開發(fā)項目的兩評論證應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定

根據(jù)92號文規(guī)定，未通過物有所值評價和財政承受能力論證的的新項目不得入庫，未按規(guī)定開展“兩個論證”的已入庫項目，包括雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的情形，將面臨被清退出庫的風(fēng)險。

如前所述，在過去的綜合開發(fā)類PPP項目中，由于前期準備工作成熟度不夠，往往項目邊界條件相對模糊，建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額等均具有不確定性，這也給PPP項目實施方案編制過程中的經(jīng)濟測算以及兩評中的定量分析帶來了較大困難，從而導(dǎo)致兩評流于形式，不能準確地預(yù)測項目實際的投入成本和產(chǎn)出效益，在以政府付費作為主要收入來源的項目回報機制安排下，將會導(dǎo)致政府財政支出責(zé)任存在超支風(fēng)險，最終影響項目的實際可實施性。這也是92號文為何反復(fù)強調(diào)兩評合規(guī)性的重要原因。

（五）以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的項目存在不合規(guī)風(fēng)險

另外，92號文還將“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的”重點作為判斷不合規(guī)的標準之一。在此規(guī)定下，過去PPP項目中常見的通過“小股大債”、“股東借款”等通過債務(wù)性資金解決項目資本金來源的方式未來已無法再簡單復(fù)制。但實踐我們更為關(guān)注的是下述幾個細節(jié)問題：

1、社會資本通過債務(wù)性融資方式取得的資金作為其資本金投入項目公司是否合規(guī)？

筆者認為，92號文中所指的“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”僅限于以項目公司作為融資主體取得的債務(wù)性資金。對于社會資本股東通過債務(wù)性融資方式合法取得的資金，作為其權(quán)益性出資投入到項目公司后，盡管對社會資本屬于債務(wù)性資金，但對項目公司而言，該部分資金是非債務(wù)性資金，并不屬于92號文所限制的不合規(guī)情形。在《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）中，也規(guī)定了：“投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金”可以作為該投資者（相當(dāng)于社會資本股東）所投資的項目法人（相當(dāng)于PPP項目公司）的資本金來源。

2、綜合開發(fā)項目的最低資本金比例要求應(yīng)當(dāng)設(shè)置為多少？

國發(fā)[1996] 35號及后續(xù)國務(wù)院關(guān)于調(diào)整項目資本金比例的一系列文件中，明確項目資本金最低比例要求的行業(yè)包括交通運輸、煤炭、鋼鐵、郵電、化肥、電力、機電、建材、化工、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿(mào)等，并未明確規(guī)定綜合開發(fā)項目的最低資本金比例要求。這是由于綜合開發(fā)項目自身的復(fù)雜性，難以被簡單歸類到上述某個單體行業(yè)中，因此實際上政策層面對于此類項目的資本金比例并沒有明確要求，項目實踐中往往會參考國發(fā)[1996] 35號文件中的“其他行業(yè)”，將綜合開發(fā)項目的資本金確定為20%。

然而從實際情況來看，綜合開發(fā)項目由于其建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜性、建設(shè)時序的不確定性以及巨大的投資額度，往往會通過分期滾動開發(fā)的方式進行實施，如果簡單粗暴地按照項目總投資額的一定比例確定項目資本金，往往會造成冗余資金的浪費和高額的資金成本占用，從提高社會資本投資效益和投資積極性角度考慮，建議應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制綜合開發(fā)項目的投資規(guī)模，確有必要的可考慮分期實施，一方面合理控制社會資本的投資風(fēng)險和政府的財政支出責(zé)任風(fēng)險，另一方面也利于控制建設(shè)時序，確保項目區(qū)域的可持續(xù)性開發(fā)。

區(qū)域性綜合開發(fā)的發(fā)展方向探索

（一）規(guī)范化實施PPP模式，積極探索綜合開發(fā)PPP項目的收益機制

PPP項目在經(jīng)歷過去幾年的高速發(fā)展后，已逐步進入了規(guī)范化運作的階段，可以預(yù)計，未來國家層面將會出臺更多的政策文件對PPP模式的實施機型進行規(guī)制和引導(dǎo)。而對于綜合開發(fā)PPP項目而言，既要充分考慮行業(yè)和項目自身的特點，為項目實施量身定制最合適的實施路徑和模式，也要嚴格遵守國家和地方政府的相關(guān)規(guī)定，從而有效降低政府、社會資本以及其它參與主體的風(fēng)險，真正實現(xiàn)多方共贏的目標。

此外，建議應(yīng)當(dāng)從多方面積極探索綜合開發(fā)PPP項目的收益回報機制，如經(jīng)營性項目的合理捆綁、合規(guī)的資源補償方式等，從政府付費或補貼角度，建議合理進行預(yù)算支出安排，充分考慮專項轉(zhuǎn)移支付、符合政策規(guī)定的政府性基金預(yù)算支出等來源。

（二）充分探索PPP以外的綜合開發(fā)新模式

1、充分利用地方政府債券融資渠道

在近期發(fā)布的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中，提及下一步工作重點中，要適度增加地方政府債務(wù)限額，支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等沒有收益的公益性項目建設(shè)，以及支持具備一定收益的公益性項目建設(shè)。根據(jù)上述政策趨勢判斷，未來地方政府通過發(fā)行政府債券來籌集綜合開發(fā)項目所需的資金，會成為一條較為可行的路徑。而從項目的具體實施模式來看，此類項目預(yù)計將優(yōu)先采取政府購買服務(wù)、EPC、施工總承包等傳統(tǒng)模式進行。

2、商業(yè)開發(fā)項目配建基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施

根據(jù)92號文的規(guī)定，綜合開發(fā)PPP項目不能將商業(yè)開發(fā)等內(nèi)容納入PPP范圍，但反過來，商業(yè)開發(fā)項目配建基礎(chǔ)設(shè)施并不屬于禁止范圍，目前實踐中，已有很多地方采取經(jīng)營性用地附基礎(chǔ)設(shè)施配建條件的方式進行出讓，即由開發(fā)商在開發(fā)商住項目時同步建設(shè)配套的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。

如《北京市新建商品住宅小區(qū)住宅與市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施同步交付使用管理暫行辦法》（京建法〔2007〕99號）就規(guī)定了：“市和區(qū)縣國土資源行政主管部門與土地使用者簽訂用于住宅小區(qū)開發(fā)的土地使用權(quán)出讓合同時，應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃意見書中明確同步建設(shè)的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及其建設(shè)時序作為出讓條件”，“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃意見書的要求安排住宅小區(qū)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步建設(shè)、同步交付使用。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)管理服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)在住宅總規(guī)模完成50%之前同步建設(shè)、同步交付使用；其他公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)在住宅總規(guī)模完成80%之前同步建設(shè)、同步交付使用?！?/p>

3、社會資本通過國企混改間接參與綜合開發(fā)項目

如前所述，目前實踐中，地方平臺公司、國有企業(yè)作為投融資主體進行綜合開發(fā)項目的開發(fā)、建設(shè)和運營仍然是主要的途徑之一，而根據(jù)當(dāng)前中央關(guān)于深化國企混合所有制改革的要求，民企參股國有企業(yè)、壟斷性業(yè)務(wù)逐步向民間放開是政策的大趨勢。因此，社會資本通過股權(quán)合作等方式參股國有企業(yè)，從而間接參與綜合開發(fā)項目的投資建設(shè)和運營，未來也可作為重要的探索路徑之一。

總結(jié)與建議

總體來看，92號文的出臺，有利于后續(xù)區(qū)域性綜合開發(fā)項目的規(guī)范運作和實施，對給地方政府和社會資本既帶來了壓力，也帶來了積極的動力，同時也對項目參與各方提出了更高的要求，需要在實踐中不斷摸索綜合開發(fā)項目的新路徑、新模式，一方面既要符合項目自身特點，另一方面又要以合法合規(guī)為前提。在此過程中，筆者建議地方政府和投資人在不斷提升自身能力的同時，也可借助外部的專業(yè)服務(wù)團隊，為綜合開發(fā)項目提供必要的智力支持，確保此類項目的順利實施和可持續(xù)的發(fā)展。