論行政公益訴訟原告資格的確立

王安冬

【摘要】隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的迅速發(fā)展，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在公共事務(wù)中扮演著越來(lái)越重要的角色。行政權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致違法行政行為侵害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2017年新修改的《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的資格，使行政公益訴訟問(wèn)題再次成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。確立行政公益訴訟原告資格是行政公益訴訟的核心問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起行政公益訴訟的資格，從而促進(jìn)政府依法行政，維護(hù)公共利益。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟 原告資格 公共利益 檢察機(jī)關(guān)

一、問(wèn)題的提出

行政訴訟原告資格問(wèn)題，是說(shuō)什么樣的人有資格啟動(dòng)訴訟程序，本質(zhì)上是如何處理行政權(quán)力與憲法規(guī)定的公民權(quán)和人民法院的審判權(quán)之間的關(guān)系。準(zhǔn)確界定行政訴訟原告資格關(guān)系到保護(hù)公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的水平，也關(guān)系到民主政治的發(fā)展程度。美國(guó)著名行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨曾說(shuō)道：“在行政法的任何變化方面，都沒(méi)有訴訟原告資格方面的變化這樣迅速?！泵绹?guó)“純粹法學(xué)派”創(chuàng)始人凱爾森認(rèn)為，資格就是法律能力，“當(dāng)規(guī)范將某個(gè)人的行為當(dāng)做法律條件或法律后果時(shí)，意思是只有這個(gè)人才有‘能力作為或不作為；只有他才有‘資格。”他進(jìn)一步指出：“由法律規(guī)范所調(diào)整的人的行為是由兩種因素組成的：屬事因素和屬人因素，必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。”以此我們可以推導(dǎo)出，資格就是某人因某事而具有的向法院提起行政訴訟的法律能力。它主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是什么人可以提起行政訴訟，二是什么事可以被訴。

根據(jù)著名的《布萊克法律大詞典》對(duì)原告資格做出的解釋?zhuān)覀兛梢缘贸鲆韵玛U述：原告資格是指當(dāng)事人對(duì)將違法行政行為提起公益訴訟時(shí)具有的足夠利益，關(guān)鍵問(wèn)題是該行政行為對(duì)當(dāng)事人的影響是否有足夠理由使其成為訴訟的原告。同時(shí)，另一個(gè)作用是確定司法約束行政權(quán)力的范圍。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍?；诖?，原告資格主要說(shuō)明兩大問(wèn)題：首先是對(duì)沖突享有充分利益的人，其次是屬于司法監(jiān)督行政范圍的事。因此，在行政訴訟中，應(yīng)當(dāng)從屬人因素（足夠的利益）和屬事因素（受案范圍）兩方面來(lái)考慮原告資格的確立。即在行政公益訴訟中，起訴人只要證明自己與已經(jīng)侵害或有可能侵害公共利益的違法行政行為存在足夠利益，且該行政行為屬于司法審查的范圍，便有資格向法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求糾正違法行政行為，維護(hù)公共利益和合法私人利益。在當(dāng)前行政公益訴訟越來(lái)越得到社會(huì)關(guān)注的今天，如何確定這一類(lèi)型的原告資格，對(duì)于保障公共利益，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可行性分析

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位，2017年6月28日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議決定，對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出修改，第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的資格已經(jīng)得到了法律層面的認(rèn)可。而從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和優(yōu)勢(shì)來(lái)看，其確實(shí)是當(dāng)前中國(guó)最適合具有行政公益訴訟原告資格的主體。

首先，根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，負(fù)有監(jiān)督行政公權(quán)力正確行使的職責(zé)和使命，有權(quán)對(duì)一切行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或不作為予以監(jiān)督與糾正。而且檢察機(jī)關(guān)作為與人民法院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，在行政公益訴訟過(guò)程中，能“獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體與行政機(jī)關(guān)的干涉”，從而更好地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟提起者，是符合憲法的規(guī)定，符合其自身的地位和任務(wù)，具有充分的正當(dāng)性。

其次，檢察機(jī)關(guān)參加行政公益訴訟程序具有較明顯的優(yōu)勢(shì)條件。在行政公益訴訟中個(gè)人或社會(huì)組織在人力、物力與財(cái)力等資源上，處于天然的弱勢(shì)地位，無(wú)法與行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期相抗衡。反觀檢察機(jī)關(guān)，其掌握的豐富人脈與物力資源、辦案經(jīng)驗(yàn)以及專(zhuān)業(yè)的工作人員等方面都與行政公益訴訟所須具備的客觀條件相匹配。因此在行政公益訴訟程序中，能夠“勢(shì)均力敵”地與被訴行政機(jī)關(guān)在法庭上相抗衡，追究行政機(jī)關(guān)到的違法行政行為，切實(shí)保障公共利益。

另外，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，賦予其提起行政公益訴訟的資格，是現(xiàn)今域外的通行做法，且能在最大程度上節(jié)約司法資源，促進(jìn)社會(huì)和諧。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的提起訴訟的范圍應(yīng)該有所限制，特別在目前法律尚無(wú)明文規(guī)定的情形下不宜面面俱到。建議將范圍首先限定在涉及范圍較廣的案件上，等條件成熟后再予以完善。

三、社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的可行性分析

所謂社會(huì)團(tuán)體，是指公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。社會(huì)團(tuán)體主要包括各種公益性團(tuán)體（如消費(fèi)者協(xié)會(huì)）和職業(yè)性團(tuán)體（如律師協(xié)會(huì)）。賦予社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟原告資格，具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。

首先，社會(huì)團(tuán)體代表的是某一特定領(lǐng)域的人的共同利益，具有公益性的性質(zhì)。雖然這種共同利益的規(guī)模較小，但畢竟屬于公共利益的一部分，具備行政公益訴訟目的的公益性這一特點(diǎn)。另外，社會(huì)團(tuán)體固有的公益性，使得它對(duì)國(guó)家或社會(huì)的公共利益更為關(guān)注，對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為更為敏感，因此賦予其提起訴訟的資格有利于及時(shí)維護(hù)公共利益和監(jiān)督行政行為。

其次，社會(huì)團(tuán)體對(duì)其相關(guān)的公共事務(wù)情況較為了解，很多成員都具有特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)涉及公共利益的國(guó)家政策動(dòng)態(tài)方面比普通公民更關(guān)注和了解。且具備一定實(shí)力的人力和物力資源，在訴訟過(guò)程中行使權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)方面，與公民個(gè)體相比更加具有訴訟能力優(yōu)勢(shì)，可有效抗衡強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，切實(shí)維護(hù)和保障受到行政公權(quán)力侵害的公共利益。endprint

另外，賦予社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟原告資格可以明顯減輕法院的訴累，節(jié)省司法資源。社會(huì)團(tuán)體代表的是一部分人的共同利益，當(dāng)該公共利益受到侵害時(shí)，相比單個(gè)受害人分別向法院提起訴訟，由社會(huì)團(tuán)體代表眾多利益受損的團(tuán)體成員提起司法救濟(jì)，顯然能大大減輕法院的負(fù)擔(dān)，提高司法效率，使團(tuán)體內(nèi)成員的共同利益利益得到及時(shí)彌補(bǔ)，也是對(duì)公共利益的有效保障。

四、公民個(gè)人提起行政公益訴訟的可行性分析

公民個(gè)人是否能夠成為行政公益訴訟原告主體，學(xué)界對(duì)此有較大的爭(zhēng)議。有學(xué)者從訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫訴的角度，主張公民個(gè)體無(wú)權(quán)取得行政公益訴訟的原告資格。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有條件的賦予公民提起行政公益訴訟的資格。

支持公民提起行政公益訴訟，可以有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的缺陷。畢竟檢察機(jī)關(guān)是作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并非直接利害關(guān)系人提起公益訴訟，其考慮得更多的是宏觀上的問(wèn)題，對(duì)一些細(xì)節(jié)方面則很難面面俱到，導(dǎo)致包含在公共利益中的公民私人利益不可避免地受到損害。而且在一定意義上，權(quán)利制約權(quán)力的模式較之于權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督更有成效，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)并不是超脫于一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了一個(gè)集團(tuán)、一個(gè)階層，他們之間也有直接的利害關(guān)系。社會(huì)團(tuán)體往往代表的是一個(gè)行業(yè)或一個(gè)領(lǐng)域的共同利益，較之國(guó)家和社會(huì)公共利益范圍較窄，無(wú)法全面地維護(hù)公共利益。

然而需要看到的是，行政公益訴訟在我國(guó)尚處于起步階段，考慮到我國(guó)法治程度和公民法治意識(shí)有待加強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，在對(duì)待公民個(gè)人提起行政公益訴訟問(wèn)題上須持謹(jǐn)慎的態(tài)度。因此，應(yīng)當(dāng)有條件地賦予公民提起行政公益訴訟。具體來(lái)說(shuō)，即公民只具有申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害公益的行政機(jī)關(guān)違法行政行為提起行政公益訴訟的權(quán)利。只有在檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民的申訴不予答復(fù)的情況下，才允許公民直接向法院提起行政公益訴訟。等到我國(guó)相關(guān)配套機(jī)制完善成熟之后，再逐漸放開(kāi)公民的原告資格。

五、我國(guó)行政公益訴訟原告資格的優(yōu)先順序

上文在肯定了檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格后，便出現(xiàn)了三者在提起訴訟中的優(yōu)先順位問(wèn)題。原則上，既然三者都具有提起行政公益訴訟的資格，則應(yīng)該都享有相同的順位來(lái)提起訴訟，但在具體實(shí)踐中，基于各主體的性質(zhì)、特點(diǎn)、訴訟效果不同，三者在啟動(dòng)行政公益訴訟程序上，應(yīng)該有所區(qū)別。具體表現(xiàn)為：（1）檢察機(jī)關(guān)作為最適格的原告主體，可以對(duì)公共利益受到侵害的行政行為首先提起行政公益訴訟；（2）不同的社會(huì)團(tuán)體在各自領(lǐng)域內(nèi)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家利益的違法行政行為，既可以直接向法院提起行政公益訴訟，也可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起；（3）公民個(gè)人對(duì)危害公益的行政行為首先申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)予以審查，如果檢察機(jī)關(guān)逾期對(duì)申請(qǐng)不予處理，則公民才能具有啟動(dòng)訴訟程序的資格。endprint