基于平衡計(jì)分卡的城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)

陸相林+趙寧

【摘 要】 發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是我國(guó)各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的重要支撐，城市低碳政府建設(shè)及如何考評(píng)是學(xué)界和政府必須面對(duì)的挑戰(zhàn)性問題。文章基于平衡計(jì)分卡原理，從顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面構(gòu)建了城市低碳政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系與傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系不同之處在于，在保證各指標(biāo)科學(xué)性、全面性的基礎(chǔ)上，突出了可得性、可操作性和可比性，各指標(biāo)全部可以通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源調(diào)查得到。研究利用客觀賦權(quán)方法中的主成分分析法進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)了平衡計(jì)分卡與客觀賦權(quán)法的結(jié)合。同時(shí)選取河北省11城市為實(shí)證對(duì)象，為其低碳政府建設(shè)指明了努力方向。

【關(guān)鍵詞】 平衡計(jì)分卡； 城市低碳政府； 績(jī)效評(píng)價(jià)； 主成分分析

【中圖分類號(hào)】 F830 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）02-0112-05

一、引言

黨的十八屆五中全會(huì)確立了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享”的發(fā)展理念，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)各級(jí)政府面臨的一個(gè)重大機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在此背景下，選擇適合中國(guó)國(guó)情的低碳經(jīng)濟(jì)路徑，科學(xué)定位政府在低碳經(jīng)濟(jì)中的角色，合理評(píng)價(jià)政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的績(jī)效成為當(dāng)前學(xué)界關(guān)注的重要問題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)低碳城市是實(shí)現(xiàn)中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)路徑[ 1-2 ]。我國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要重視地方政府，特別是城市政府的作用，城市政府行為決定其低碳建設(shè)的成敗[ 3-4 ]。

政府績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)政府執(zhí)政能力和效果具有重要指導(dǎo)作用。在低碳發(fā)展背景下，傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系已不適應(yīng)新形勢(shì)要求，需要遵循低碳理念進(jìn)行調(diào)整與再設(shè)計(jì)。如陳曉春等[ 5 ]指出，低碳發(fā)展背景下，原有政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中應(yīng)當(dāng)加入生態(tài)保護(hù)、能源節(jié)約等低碳要素。郭萬達(dá)等[ 6 ]則在考慮低碳政府的引導(dǎo)力、管理力、自制力、保障力四個(gè)方面構(gòu)建了低碳政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)我國(guó)低碳試點(diǎn)省市進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

現(xiàn)有的低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系特別是城市低碳政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用平衡計(jì)分卡的成果較少，且多以定性評(píng)價(jià)、AHP法等主觀性評(píng)價(jià)為主，應(yīng)用客觀賦權(quán)法的成果較少?，F(xiàn)有的平衡計(jì)分卡應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)成果，其指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、指標(biāo)權(quán)重確定以及指標(biāo)值的確定都是主觀賦分為主，評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性影響極大。而以因子分析法為代表的客觀賦權(quán)法，在指標(biāo)選取科學(xué)全面、數(shù)據(jù)來源明確可靠的前提下，其評(píng)價(jià)結(jié)果可以避免上述不足，得到更為客觀的評(píng)價(jià)結(jié)論。

因此，本文引入平衡計(jì)分卡，從顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)價(jià)值取向構(gòu)建了城市低碳政府評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。指標(biāo)選取中，在堅(jiān)持科學(xué)性、全面性原則下，突出了各指標(biāo)可得性、可操作性和可比性，所選取的各指標(biāo)全部可以通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源調(diào)查得到。研究方法選取了客觀賦權(quán)法中的主成分分析法，實(shí)現(xiàn)了平衡計(jì)分卡法與客觀賦權(quán)法的有機(jī)結(jié)合，并以河北省11城市為例進(jìn)行了實(shí)證，為其低碳政府建設(shè)指明了努力方向。本文的研究成果對(duì)改善政府低碳行政效能，促進(jìn)服務(wù)型低碳政府建設(shè)具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

低碳政府是以實(shí)現(xiàn)“自然資源消耗、環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最優(yōu)化”為目標(biāo)的政府模式[ 7 ]，是指政府在傳統(tǒng)發(fā)展理念中融入節(jié)能、環(huán)保理念，履行低碳化生產(chǎn)和消費(fèi)規(guī)制職能，提供低碳發(fā)展保障制度，貫徹執(zhí)行低碳政策法規(guī)，努力實(shí)現(xiàn)低碳行政的政府管理模式。

平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，BSC）由Kaplan等于1992年提出，旨在突破傳統(tǒng)的以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，建議企業(yè)績(jī)效的評(píng)價(jià)應(yīng)從顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面進(jìn)行全面考量。平衡計(jì)分卡謀求組織績(jī)效評(píng)價(jià)的全面性、組織發(fā)展的平衡性和可持續(xù)性，對(duì)企業(yè)的健康發(fā)展影響極大。Kaplan等進(jìn)一步指出，雖然平衡計(jì)分卡的初衷是提升企業(yè)管理水平，但它在改善公共管理方面同樣有效[ 8 ]。近年來該方法在企業(yè)管理和公共管理領(lǐng)域都得到了廣泛應(yīng)用[ 9-10 ]。因此，對(duì)于低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)而言，平衡計(jì)分卡原則上同樣可以應(yīng)用。當(dāng)然，當(dāng)平衡計(jì)分卡應(yīng)用于公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該圍繞公共管理的實(shí)際特點(diǎn)展開維度描述，針對(duì)其公共管理績(jī)效特征進(jìn)行評(píng)價(jià)。

本文所構(gòu)建的城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要基于平衡計(jì)分卡的原理，從顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度考察城市低碳政府特征，并對(duì)各維度進(jìn)行分解細(xì)化。指標(biāo)選取中主要遵循的原則：（1）全面性；（2）代表性；（3）可操作性；（4）可比性；（5）與生態(tài)、環(huán)保、低碳密切相關(guān)；（6）適用于因子分析法等。

其中，顧客維度細(xì)化為人均集中供水量、人均用煤氣量、人均可支配收入、人均消費(fèi)支出4個(gè)指標(biāo)，旨在評(píng)價(jià)城市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求方面的效果。財(cái)務(wù)維度細(xì)化為人均地方財(cái)政收入、人均年末金融機(jī)構(gòu)存款余額、人均固定資產(chǎn)投資、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、當(dāng)年人均實(shí)際利用外資金額、人均GDP 6個(gè)指標(biāo)，旨在評(píng)價(jià)城市政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的積極作為效果。內(nèi)部流程維度細(xì)化為園林綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋面積、集中供熱面積、公共圖書館圖書藏量、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、專利申請(qǐng)授權(quán)量6個(gè)指標(biāo)，旨在評(píng)價(jià)在低碳以及公共服務(wù)方面的作為效果。學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度細(xì)化為近五年集中供水人口增長(zhǎng)率、近五年園林綠地增長(zhǎng)率、近五年建成區(qū)綠化覆蓋面積增長(zhǎng)率、單位GDP能耗4個(gè)指標(biāo)，旨在評(píng)價(jià)城市政府的持續(xù)發(fā)展能力。本文構(gòu)建的指標(biāo)體系如表1。

三、城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程

（一）數(shù)據(jù)來源與研究方法

指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于河北經(jīng)濟(jì)年鑒（2016）、中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）。

主成分分析方法是常用的客觀賦權(quán)統(tǒng)計(jì)方法，它通過構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)的線性組合，將多個(gè)指標(biāo)綜合為少數(shù)指標(biāo)，進(jìn)而能夠更為集中描述、典型評(píng)價(jià)研究對(duì)象的特征。

（二）指標(biāo)數(shù)據(jù)無量綱化

由于本文指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)量綱不同，需要對(duì)其進(jìn)行無量綱化處理。對(duì)于正性指標(biāo)，無量綱化處理采用了標(biāo)準(zhǔn)差標(biāo)準(zhǔn)化法，即：endprint

xij=■

式中：xij是無量綱化后的新數(shù)據(jù)；x'ij是原始數(shù)據(jù)，■'j為期望值，s'j為標(biāo)準(zhǔn)差。

指標(biāo)體系中為“逆性”指標(biāo)，采用xij=■進(jìn)行轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)化完成后，進(jìn)一步采用標(biāo)準(zhǔn)差標(biāo)準(zhǔn)化法進(jìn)行無量綱化處理，即xij=■。

（三）城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)各維度分析結(jié)果

1.顧客維度的分析結(jié)果

利用SPSS18.0對(duì)顧客維度數(shù)據(jù)進(jìn)行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.721>0.5，因此，顧客維度數(shù)據(jù)適合進(jìn)行主成分分析。計(jì)算顧客維度指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣，得各主成分的特征值、貢獻(xiàn)率（表2第二行）。在主成分選取中，特征值大于1的主成分只有1個(gè)，主成分載荷值如表3第二列所示。

2.財(cái)務(wù)維度的分析結(jié)果

利用SPSS18.0對(duì)財(cái)務(wù)維度數(shù)據(jù)進(jìn)行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.699>0.5，因此，財(cái)務(wù)維度數(shù)據(jù)適合進(jìn)行主成分分析。計(jì)算財(cái)務(wù)維度指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣，得各主成分的特征值、貢獻(xiàn)率（表2第三行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個(gè)，主成分載荷值如表3第四列所示。

3.內(nèi)部流程維度的分析結(jié)果

利用SPSS18.0對(duì)內(nèi)部流程維度數(shù)據(jù)進(jìn)行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.660>0.5，因此，內(nèi)部流程維度數(shù)據(jù)適合進(jìn)行主成分分析。計(jì)算內(nèi)部流程維度指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣，得各主成分的特征值、貢獻(xiàn)率（表2第四行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個(gè)，主成分載荷值如表3第六列所示。

4.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的分析結(jié)果

利用SPSS18.0對(duì)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度數(shù)據(jù)進(jìn)行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.710>0.5，因此，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度數(shù)據(jù)適合進(jìn)行主成分分析。計(jì)算學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣，得各主成分的特征值、貢獻(xiàn)率（表2第五行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個(gè)，主成分載荷值如表3第八列所示。

（四）四個(gè)維度主成分得分值匯總

對(duì)（三）中城市低碳政府績(jī)效四個(gè)維度分別進(jìn)行主成分分析，還可以得到各維度的主成分得分值。由于各維度都只含有一個(gè)主成分，因此，把四個(gè)維度的主成分得分值匯總為表4。

（五）城市低碳政府績(jī)效綜合評(píng)價(jià)

1.綜合評(píng)價(jià)分析過程

利用SPSS18.0對(duì)表4數(shù)據(jù)再次進(jìn)行主成分分析，并進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)。首先，得到Bartlett值為0，KMO值為0.619>0.5，因此，表4中的四個(gè)維度得分值適合主成分分析。其次，設(shè)定此時(shí)分析的主成分個(gè)數(shù)為4，亦即4個(gè)主成分恰好與顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度分別對(duì)應(yīng)，得到正交旋轉(zhuǎn)后的顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)主成分特征值分別為0.865、1.097、0.993、1.097，然后對(duì)特征值進(jìn)行歸一化處理，即得到各維度權(quán)重分別為0.216、0.274、0.248、0.261；還可得到四個(gè)維度的主成分得分，如表5所示。最后，對(duì)四個(gè)維度的得分進(jìn)行加權(quán)求和，即得河北省各城市的城市低碳政府績(jī)效總得分及排名，詳見表5。

需要說明的是，表5中權(quán)重值計(jì)算步驟為：首先，對(duì)表4得分值利用SPSS18.0再次進(jìn)行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.619>0.5，因此，表4中的四個(gè)維度得分值適合主成分分析。其次，設(shè)定此時(shí)分析的主成分個(gè)數(shù)為4，亦即4個(gè)主成分恰好與顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度分別對(duì)應(yīng)，利用SPSS18.0對(duì)表4數(shù)據(jù)進(jìn)行主成分分析，并進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)，得到顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)主成分特征值分別為1.097、1.045、0.993、0.865，然后對(duì)特征值進(jìn)行歸一化處理，即得到表5中的權(quán)重。

2.綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分析

由表5可知，顧客維度得分中，得分大于0.5的分別為秦皇島市、唐山市，可知上述兩市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求方面做得相對(duì)較好；得分小于-0.5的分別為邢臺(tái)市、保定市、邯鄲市、廊坊市，可知上述四市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求效果方面相對(duì)較差。

財(cái)務(wù)維度得分方面，得分大于0.5的分別為張家口市、秦皇島市，可知上述兩市政府在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的積極作為方面做相對(duì)較好；得分小于-0.5的分別為唐山市、邯鄲市、廊坊市，可知上述三市政府在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的積極作為方面相對(duì)較差。

內(nèi)部流程維度得分方面，得分大于0.5的分別為張家口市、邯鄲市、秦皇島市，可知上述三市政府在低碳以及公共服務(wù)方面做得相對(duì)較好；得分小于-0.5的分別為衡水市、唐山市、承德市、保定市、滄州市、邢臺(tái)市，可知上述六市政府在低碳以及公共服務(wù)方面做得相對(duì)較差。

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度得分方面，得分大于0.5的分別為石家莊市、邯鄲市，可知上述二市政府近年來低碳發(fā)展執(zhí)行力度相對(duì)較強(qiáng)，特別是石家莊市得分高達(dá)2.616，印證了石家莊市近年來低碳發(fā)展和保護(hù)環(huán)境力度大；得分小于-0.5的分別為滄州市、承德市、保定市、邢臺(tái)市，可知上述四市政府近年來的低碳發(fā)展執(zhí)行力度相對(duì)較弱。

綜合評(píng)價(jià)得分方面，得分大于0.5的只有石家莊市，可知河北省11城市低碳政府績(jī)效水平普遍較差。即便是排在第一位的石家莊市，其得分值大于0.5，很大程度上得益于其學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的得分值極高。因此，河北省11城市低碳政府建設(shè)的力度都需進(jìn)一步加大。綜合評(píng)價(jià)得分小于-0.5的為邢臺(tái)市，即邢臺(tái)市低碳政府績(jī)效水平為河北最差，值得注意的是，邢臺(tái)市學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度得分也是全省最低，得分值低至-1.064，可知其近年來的低碳發(fā)展執(zhí)行力度全省最弱，這也進(jìn)一步印證了2015年、2016年兩個(gè)年度我國(guó)空氣質(zhì)量最差十大城市的公布結(jié)果：邢臺(tái)市兩年來一直屬于我國(guó)空氣質(zhì)量最差城市的第一名。

四、結(jié)論與討論endprint

（一）結(jié)論

1.本文基于平衡計(jì)分卡的顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，結(jié)合城市政府低碳績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際，構(gòu)建了具有較強(qiáng)操作性與可行性的城市低碳政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系各指標(biāo)全部可以通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源調(diào)查得到，可實(shí)現(xiàn)對(duì)城市低碳政府績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)。

2.以河北省11城市為例進(jìn)行了實(shí)證，發(fā)現(xiàn)河北省11城市低碳政府績(jī)效水平普遍較差，其低碳政府建設(shè)的力度都需進(jìn)一步加大，特別是邢臺(tái)市的低碳發(fā)展重視程度和建設(shè)力度亟待加強(qiáng)。

3.拓展了主成分分析方法的應(yīng)用模式。由于河北省只有11城市，而本文的指標(biāo)體系有20個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，不能直接應(yīng)用主成分分析方法進(jìn)行分析。因此，本文采取了兩階段主成分分析法，得出了河北省11城市低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。

（二）討論

1.本文所構(gòu)建指標(biāo)體系的穩(wěn)健性有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。本研究只選取了河北省11城市2015年度數(shù)據(jù)實(shí)證了指標(biāo)體系的可靠性，因此今后的拓展研究可以考慮更多城市、更多年度加以實(shí)證。

2.盡管平衡計(jì)分卡被廣泛應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究，但多數(shù)應(yīng)用AHP法進(jìn)行指標(biāo)選取展開主觀賦權(quán)評(píng)價(jià)，平衡計(jì)分卡與主成分分析、因子分析、熵值法等客觀賦權(quán)法結(jié)合研究的極少，因此今后研究中可以進(jìn)一步開展平衡計(jì)分卡方法與客觀賦權(quán)法相結(jié)合的實(shí)證研究。

3.平衡計(jì)分卡與低碳政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)合研究是一個(gè)新的領(lǐng)域，今后的拓展研究可以進(jìn)一步圍繞低碳城市、低碳城市群的評(píng)價(jià)與治理展開。

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