我國財政支出績效管理法制化的反思與完善

胡偉

摘要：財政支出績效管理的法制化有利于規(guī)范財政支出績效管理行為，建立有效的財政支出績效管理秩序，提高財政支出資金使用效益。但在我國財政支出績效管理法制化中，無論立法上還是制度設(shè)計上均存在不足，因此，需要構(gòu)建完備的財政支出績效管理法律體系，同時，應(yīng)強化對績效預(yù)算實現(xiàn)的規(guī)定，還須健全績效評價機制及績效審計功能發(fā)揮的規(guī)定，以完善財政支出績效管理的法制化。

關(guān)鍵詞：財政支出；績效管理；法制化

財政支出績效管理是以“結(jié)果”為導(dǎo)向的管理模式，其目的在于實現(xiàn)財政支出的“高效性、有效性、經(jīng)濟性和公平性”。美國1993年出臺了《政府績效與結(jié)果法》，開世界財政支出績效管理法制化之先河。隨后澳大利亞、新西蘭、加拿大和英國等經(jīng)濟發(fā)達國家紛紛效仿，使財政支出績效管理法制化成為一種常態(tài)。我國近幾年來十分重視財政支出績效管理問題，在大規(guī)模推進這項工作的同時，也著手其法制化，雖然取得一定成效，但并不盡如人意。從《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》來看，不僅存在未按預(yù)算下?lián)苜Y金或超預(yù)算支出的現(xiàn)象，而且存在改變資金用途、代管資金等現(xiàn)象，這充分證明財政支出績效管理法制化未達到規(guī)范財政支出績效管理行為，建立有效的財政支出績效管理秩序，提高財政支出資金使用效益等目的，需要進一步完善財政支出績效管理法制化。

一、財政支出績效管理法制化現(xiàn)狀

（一）財政支出績效管理法制化的進程

我國開展財政支出績效管理活動始于十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，《決定》明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。自此，財政支出績效管理提上議事日程，2003年財政部發(fā)布了《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法（試行）》，對中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評的范圍、原則、依據(jù)、內(nèi)容、方法、指標、組織實施和結(jié)果的運用進行了規(guī)定，財政支出績效管理法制化邁出了第一步；2005年頒行的《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，從單一的項目績效考評管理法制化發(fā)展到部門預(yù)算支出績效考評管理法制化；2009年發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對績效評價的對象、內(nèi)容、指標、標準、方法、組織管理、工作程序、報告、結(jié)果及其應(yīng)用作出了規(guī)定，深化了財政支出績效管理法制化；2011年出臺的《中央部門財政支出績效評價工作規(guī)程（試行）》、《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》等規(guī)章，實現(xiàn)了對財政支出績效管理工作的法制化；同年國家審計署頒行了《國家審計準則》，為財政支出績效審計法制化打下基礎(chǔ)；2015年財政部頒布的《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》等規(guī)章，提出了一個基于“目標、監(jiān)控、后評價、反饋及應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效目標管理模式，使財政支出績效管理法制化更進一步。同時，全國人大常委會于2014年修訂了《預(yù)算法》，在第12條中規(guī)定各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)“講求績效”原則；第57條中規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”以及第32條規(guī)定中涉及到“績效評價結(jié)果”和“績效目標管理”等內(nèi)容，使財政支出績效管理法制化上升到更高的層面。

（二）財政支出績效管理制度的設(shè)計

我國財政支出績效管理制度的建構(gòu)是在“受托責(zé)任”基礎(chǔ)之上，以績效預(yù)算為“龍頭”，以績效評價為依托，以績效審計為后盾，形成“三位一體”的制度體系。

1.型構(gòu)績效預(yù)算模式。績效預(yù)算是財政支出績效管理基本手段，它是“一個將資源分配與可評價結(jié)果相聯(lián)系的預(yù)算模式”，也是一種預(yù)算管理制度。從《預(yù)算法》《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》等法律法規(guī)的規(guī)定來看，我國已基本建立起績效預(yù)算模式。其一，樹立績效預(yù)算觀。在《預(yù)算法》中將“花錢買服務(wù)、效果”的理念貫徹到預(yù)算的編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中去，特別在撥款上幾乎不區(qū)分是“養(yǎng)機構(gòu)”的經(jīng)費還是“養(yǎng)人”的經(jīng)費。而作為受托人的預(yù)算部門，接受嚴格的預(yù)算支出績效評價，看是否達成了績效目標，否則，要實施績效問責(zé)，使預(yù)算管理回歸了效率，從而實現(xiàn)了“花錢買服務(wù)、效果”的理念。其二，建立全過程績效預(yù)算管理機制。一是建構(gòu)績效預(yù)算目標管理制度，包括：（1）績效目標的設(shè)定，即遵循“誰申請資金，誰設(shè)定目標”原則，由中央部門或其所屬單位按照部門預(yù)算管理和績效目標管理的要求編制績效目標；（2）績效目標審核，即遵循“誰分配資金，誰審核目標”原則，由財政部或中央部門對相關(guān)部門或單位報送的績效目標進行審查核實；（3）績效目標的批復(fù)，即遵循“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標”原則，財政部和中央部門在批復(fù)年初部門預(yù)算或調(diào)整預(yù)算時一并批復(fù)績效目標。二是構(gòu)建績效運行跟蹤監(jiān)控管理制度。在預(yù)算執(zhí)行中，中央部門及所屬單位應(yīng)對資金運行狀況和績效目標預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，定期采集績效運行信息并匯總分析，及時發(fā)現(xiàn)并糾正績效運行目標與預(yù)期績效目標發(fā)生偏離的問題，力?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。三是建立績效評價實施管理制度。財政部要有針對性地選擇部分重點項目或部門，在資金使用單位績效自評的基礎(chǔ)上，開展項目支出或部門整體支出績效評價，并對部分重大專項資金或財政政策開展中期績效評價試點，形成相應(yīng)的評價結(jié)果，從而把績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等一起成為預(yù)算管理的有機組成部分。

2.建構(gòu)績效評價機制?？冃гu價是財政支出績效管理實現(xiàn)的基石，也是實現(xiàn)績效預(yù)算的基石。它是財政部門和預(yù)算部門基于設(shè)定的績效目標，以科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法來客觀、公正地評價財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性。從《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定來看，既明確規(guī)定了績效評價的對象和內(nèi)容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法，也明確規(guī)定了績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告格式、內(nèi)容、績效評價結(jié)果及其應(yīng)用等，構(gòu)建了績效評價機制。但該機制摒棄傳統(tǒng)的目標導(dǎo)向績效評價，而轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向績效評價，是在科學(xué)運用一套具有共性與個性相結(jié)合的指標體系的基礎(chǔ)上，通過定量與定性對比，不僅對財政支出的決策的合理性做出綜合判斷，而且對財政支出分配和使用等的合理性做出綜合判斷的運行體系。不過，它是建立在總體性的財政體制之上，將“命令——強制”作為管理的主要手段，強調(diào)財政部門的優(yōu)越地位，并對公眾、專家參與績效評價的深度和廣度予以限制。在操作層面，賦予財政部門的各種權(quán)能，增強其主動性、裁量性和廣泛性，以維持績效評價的秩序。在績效評價對象的選擇上，由預(yù)算部門結(jié)合本單位工作實際提出并報同級財政部門審核確定；在績效評價主體上，將各級財政部門和各預(yù)算部門確定為績效評價的主體，委托專家或第三方的評價，財政部門應(yīng)當(dāng)對第三方組織參與績效評價的工作進行規(guī)范，并指導(dǎo)其開展工作；在績效評價指標的制定上，關(guān)于共性指標由財政部門統(tǒng)一制定，而個性指標由財政部門會同預(yù)算部門制定；最后所形成的績效評價報告將由財政部門進行復(fù)核，并提出審核意見。此外，對績效評價結(jié)果的運用財政部門存在著決定權(quán)，如績效評價結(jié)果較好，財政部門予以表揚或繼續(xù)支持，對績效評價結(jié)果較差的，財政部門可予以通報批評，并責(zé)令其限期整改等。endprint

3.建立績效審計制度?？冃徲嬍秦斦С隹冃Ч芾淼谋O(jiān)督手段，它是指國家審計機關(guān)在真實性的基礎(chǔ)上對政府及其職能部門財政支出活動的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的經(jīng)常性的審計監(jiān)督，是受托績效管理責(zé)任的必然產(chǎn)物。從《國家審計準則》《專項資金支出績效審計暫行辦法》的規(guī)定來看，我國基本確立了績效審計制度。一是明確規(guī)定績效審計方法，即審計機關(guān)可根據(jù)具體項目采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等一種或幾種方法，對支出的真實性、合法性和效益性進行評價，建立起“以目標為導(dǎo)向”的中國特色績效審計方法體系；二是明確規(guī)定績效審計方式，即根據(jù)審計對象的特點，績效審計可采取現(xiàn)場審計、非現(xiàn)場審計以及現(xiàn)場審計和非現(xiàn)場審計相結(jié)合的方式進行。但必須走“資料審核”、“現(xiàn)場核實”和“績效評價”三個步驟，構(gòu)建調(diào)查績效審計模式。三是明確規(guī)定績效審計程序，即首先應(yīng)成立審計小組，制定審計方案，明確審計目的、內(nèi)容、依據(jù)、審計時間及要求等，其次，下達績效審計通知書；再次，核實取證，即被審計項目所在單位應(yīng)根據(jù)審計要求，提交項目預(yù)算文本、項目實施情況及結(jié)果等資料；最后，對績效目標完成情況進行總結(jié)分析，撰寫項目績效審計報告。四是明確規(guī)定績效審計結(jié)果反饋與運用機制，即審計小組應(yīng)及時將審計結(jié)果反饋給被審計單位，作為其改進管理措施、完善管理辦法，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源以及以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，同時，作為負責(zé)人工作考核和晉升的參考依據(jù)，從而實現(xiàn)“受托績效監(jiān)督責(zé)任”（受托監(jiān)督“花錢”）。

二、財政支出績效管理法制化的反思

（一）立法形式過于散亂

雖然我國財政支出績效管理的法制化在不斷取得進步，而且其相應(yīng)的立法越來越多，但迄今為止未出臺一部完整、系統(tǒng)和權(quán)威的《財政支出績效管理法》?，F(xiàn)有關(guān)于財政支出績效管理的規(guī)定散見于諸多法律、法規(guī)和規(guī)章中。首先，表現(xiàn)在全國人大常委會通過的基本法中，如2015年1月實施的新《預(yù)算法》；其次，表現(xiàn)在國務(wù)院職能部門制定的行政規(guī)章中，如2009年6月財政部發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》；2014年3月國家安全監(jiān)管總局頒行的《專項資金支出績效審計暫行辦法》；最后，表現(xiàn)在以地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的地方性規(guī)章甚至以政策形式表現(xiàn)出來的，如2009年7月遼寧省人民政府實施的《遼寧省財政支出績效評價管理暫行辦法》、2009年6月浙江省人民政府實施的《浙江省財政支出績效評價實施辦法》、2015年8月青島市人民政府實施的《青島市審計監(jiān)督條例》等。不過，這些立法形態(tài)各異的財政支出績效管理的規(guī)定在無統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo)的情況下，出現(xiàn)了中央與地方或地方與地方之間的規(guī)定不一致的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致難以構(gòu)建一個有機聯(lián)系的財政支出績效管理法律體系。從國外的立法來看，世界上大多數(shù)國家像我國一樣采取分散立法的方式，在不同的法律中對財政支出績效管理進行規(guī)定，且做到法律之間相互協(xié)調(diào)，如澳大利亞在《財政管理和責(zé)任法》《審慎監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》《財政管理改革法》《預(yù)算誠實法》《公共財政透明法》《審計法》《會計準則》等一系列法律中對財政支出績效管理的相關(guān)制度作出了規(guī)定，但非常注重法律之間的協(xié)調(diào)；美國在《預(yù)算與會計法》《單一審計法》《監(jiān)察官法》《財政主管法》《政府管理改革法》《單項否決權(quán)法》和《政府績效與成果法》等法律中也對財政支出績效管理的相關(guān)制度作出規(guī)定，并在內(nèi)容上做到相互之間有效銜接。

（二）績效預(yù)算實現(xiàn)規(guī)定失之薄弱

第一，沒有確立績效預(yù)算實現(xiàn)的方式。由于績效預(yù)算是依照政府職能的績效目標和成本確定的財政資金計劃，通常與政府的施政計劃相配合。在這種情況下，它就成為了政府財政政策運用的主要指針，對現(xiàn)在或未來的行政計劃具有決定作用。因此，一要設(shè)定每個季度或年度的績效目標，保證預(yù)算的連續(xù)性，從而確保政府職能實現(xiàn)的連續(xù)性；二要采取民主化和科學(xué)化的手段，允許專家和公眾參與績效預(yù)算，集眾人之智慧，貼近實際需求，不僅實現(xiàn)為公眾服務(wù)的目標，而且保證了預(yù)算的科學(xué)性。但這些實現(xiàn)績效預(yù)算的方式在我國《預(yù)算法》中沒有確立。第二，缺乏有效的程序保障?？冃ьA(yù)算通常注重目標與總額上的集中控制，是通過運用戰(zhàn)略計劃來引導(dǎo)資金配置。所以，它的預(yù)算編制是從上到下的。同時，將支出控制的重點從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，并賦予各個部門支出的自主權(quán)和靈活性，不過，必須承擔(dān)由此產(chǎn)生無績效的管理責(zé)任。在適用現(xiàn)行《預(yù)算法》中規(guī)定的一些程序的同時，還應(yīng)構(gòu)建與之相適應(yīng)的新程序，把各預(yù)算部門制定的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標等，與預(yù)算績效考核結(jié)合起來，以保障績效預(yù)算的實現(xiàn)。但《預(yù)算法》中未構(gòu)建這方面的程序。第三，沒有構(gòu)建績效預(yù)算信息的公開和反饋機制?？冃ьA(yù)算信息可以作為控制手段應(yīng)用于預(yù)算的各個環(huán)節(jié)，它的公開既是“防腐劑”，也是所有參與者作出理性決定的前提，還能夠確保績效預(yù)算不流于形式或成為公眾眼中的“政績工程”。而績效預(yù)算信息的反饋能夠形成“倒逼”的力量，促使預(yù)算部門提高財政資金使用績效。不過，如此重要的機制在我國《預(yù)算法》中并沒有建立，不利于績效預(yù)算的實現(xiàn)。

（三）績效評價機制的規(guī)定不盡完善

第一，績效評價指標設(shè)置不盡合理。從現(xiàn)行的績效評價規(guī)定來看，績效評價只對預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟效益等重視，而對管理責(zé)任、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展的影響則缺乏客觀的評價標準。同時，無論反映經(jīng)濟性、效率性和效果性的指標，還是反映合規(guī)性的技術(shù)指標，均是從有形的角度設(shè)定績效指標，并未從無形的角度設(shè)定績效指標，如人民的滿意度、實際生活水平的提高、就業(yè)比例的提升等。此外，沒有遵循不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設(shè)置不同特點的評價指標體系的原則，難以做到績效評價指標體系“具有同期、同質(zhì)和同域可行性”，確保評價結(jié)果的客觀公正。第二，績效評價方法只注重定性指標而忽視定量指標。從現(xiàn)行的績效評價規(guī)定來看，績效的評價方法主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等方法。但對這些方法的規(guī)定不盡科學(xué)與詳實，在運用時，只能從定性指標人手，而無法從定量指標入手，即難以根據(jù)目標績效指標和部門產(chǎn)出績效指標評價財政支出績效。因此，導(dǎo)致不僅難以區(qū)分不同行業(yè)的績效要求，而且難以區(qū)分不同地區(qū)的績效要求，還難以區(qū)分不同支出性質(zhì)的績效要求。其結(jié)果是因評價的不客觀和公正，使績效評價流于形式，喪失應(yīng)有的意義。第三，績效評價主體單一。從現(xiàn)行的績效評價規(guī)定來看，各級財政部門和各預(yù)算部門是績效評價的主體，通常是采取自上而下的方式予以推動，并把自查自評和“同體評價”放在首位，而不重視社會評價，把中介組織、公眾、專家的評價作嚴格限制?？梢姡冃гu價的主體較為單一，無法保障評價的客觀和公正。第四，績效評價結(jié)果的運用不夠充分。從現(xiàn)行的績效評價規(guī)定來看，績效評價結(jié)果的運用主要是作為改進預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。但現(xiàn)有規(guī)定一方面比較抽象而缺乏可操作性；另一方面未確立有效的保障性措施，從而導(dǎo)致績效評價結(jié)果運用不夠充分，出現(xiàn)了大量的評價結(jié)果作為檔案保存或作為新上項目管理的參考的現(xiàn)象，影響了績效評價作用的發(fā)揮。endprint

（四）績效審計功能的規(guī)定失之不足

第一，未確保審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。審計機關(guān)只有在不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干預(yù)下，才能獨立行使審計權(quán)能，發(fā)揮審計監(jiān)督與評價的作用。而我國審計署隸屬于國務(wù)院，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這種行政型審計體制在一定程度上制約了審計機關(guān)獨立行使審計權(quán)能，特別是審計機關(guān)與財政機關(guān)的關(guān)系尚未理順，在監(jiān)督工作的方式、時間、內(nèi)容、對象上存在交叉與重疊，有時出現(xiàn)財政機關(guān)“越俎代庖”的現(xiàn)象，難以保障審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，也無法適應(yīng)績效審計的需求。第二，未建立統(tǒng)一規(guī)范的績效審計評價指標體系。由于績效審計不僅范圍廣泛，而且程序復(fù)雜，在績效證據(jù)收集渠道方面既存在著多樣性也存在著不穩(wěn)定性，加之績效審計方法的靈活性較為突出，需要構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的績效審計評價指標體系。不過，目前我國績效審計評價指標的設(shè)計主要是針對國有企業(yè)，而不是針對預(yù)算部門，并且主要是經(jīng)濟『生指標，對社會、生態(tài)、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展指標很少涉及。所以，難以構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的績效審計評價指標體系。第三，未確立績效審計公告制度。審計機關(guān)將績效審計結(jié)果以審計報告、建議書或?qū)徲嫑Q定的形式對外公開，這樣不僅有利于借助公眾輿論的力量加強績效審計監(jiān)督，而且也滿足了公眾的知情權(quán)。國際最高審計機關(guān)發(fā)布的國際準則（ISSAI）第20號《透明化與課責(zé)》中，揭示審計機關(guān)公開政府相關(guān)作業(yè)的查核結(jié)果，乃是強化審計機關(guān)課責(zé)功能的具體措施。不過，我國未確立績效審計公告制度，使績效審計缺乏透明度。

三、完善財政支出績效管理法制化的路徑

（一）構(gòu)建完備的財政支出績效管理法律體系

財政支出績效管理的法制化及有效運行均離不開構(gòu)建完備的財政支出績效管理法律體系。不過，在構(gòu)建系統(tǒng)、完整的財政支出績效管理法律體系時，必須保持其內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和平衡性。這是因為，“法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和平衡性是其更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的必然要求。如果法律法規(guī)之間互相矛盾與沖突，自然就會影響其本身功能的正常發(fā)揮。”而“法律體系的協(xié)調(diào)性要求所有法律法規(guī)按照一定的原則構(gòu)成一個在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)一致的法制系統(tǒng)”。所以，首先，應(yīng)統(tǒng)籌目前各方的實體性和程序性規(guī)定，由全國人大制定財政支出績效管理的“龍頭法”，即《財政支出績效管理法》，該法律將是財政支出績效管理法律體系的基礎(chǔ)和核心，規(guī)定財政支出績效管理中最基本、最普遍的問題。主要內(nèi)容包括立法宗旨、適用范圍、財政支出績效管理的概念、形式、方法、管理機構(gòu)及職權(quán)范圍、法律責(zé)任等，作為構(gòu)建完備的財政支出績效管理法律體系的基石，即以該專門法律為核心，進而形成一套綜合全面、協(xié)調(diào)一致、高度透明的財政支出績效管理法律體系；其次，在《財政支出績效管理法》的統(tǒng)攝下，完善《預(yù)算法》《審計法》等法律中關(guān)于財政支出績效管理的規(guī)定，使《財政支出績效管理法》的規(guī)定具體化，為構(gòu)建完備的財政支出績效管理法律體系打下堅實基礎(chǔ)；最后，在上述法律的指導(dǎo)下，修訂《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》《財政支出績效評價管理暫行辦法》《國家審計準則》《專項資金支出績效審計暫行辦法》《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》等規(guī)章，并作為《財政支出績效管理法》《預(yù)算法》和《審計法》等法律中關(guān)于財政支出績效管理規(guī)定之補充，以提高財政支出績效管理的創(chuàng)新性和及時l生，確保財政支出績效管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（二）強化對績效預(yù)算實現(xiàn)的規(guī)定

第一，確立績效預(yù)算實現(xiàn)的方式。一是規(guī)定“策略計劃”的編制。要求各預(yù)算部門采用策略規(guī)劃方式，在年度預(yù)算過程中訂立出自己的任務(wù)及達成的長期目標，并根據(jù)外部環(huán)境的變動和自己內(nèi)部的執(zhí)行能力，以修正計劃內(nèi)容。二是規(guī)定“年度績效計劃”的編制。其內(nèi)容包括：（1）界定各項計劃應(yīng)達到的績效目標；（2）以客觀、量化的方式呈現(xiàn)績效目標；（3）說明達成計劃目標的運作流程、技能、人力、成本以及其他資源；（4）設(shè)計績效衡量指標；（5）設(shè)立計劃執(zhí)行的實際成果與預(yù)期績效的比較基準；（6）詳列用以驗證或衡量機制的方法等。三是規(guī)定“年度績效報告”的編制。要求各預(yù)算部門根據(jù)年度績效計劃的規(guī)劃內(nèi)容評估每一方案措施的實際績效表現(xiàn)是否達成先前所預(yù)期的目標，并根據(jù)計劃執(zhí)行之后的情況，進行綜合性的報告。同時，規(guī)定在預(yù)算編制過程中舉行聽證會，廣泛聽取專家與公眾的意見，并根據(jù)專家意見和公眾訴求修改編制方案；在預(yù)算執(zhí)行過程中召開質(zhì)詢會，政府就執(zhí)行情況向外發(fā)布，接受公眾質(zhì)詢，督促政府以績效方式執(zhí)行預(yù)算；在決算過程中開展問卷調(diào)查，通過發(fā)放問卷的方式了解公眾對預(yù)算實施的滿意度，確定是否達到績效目標等。第二，確立績效預(yù)算實現(xiàn)的保障程序。程序正義是“最低限度”的正義?？冃ьA(yù)算的實現(xiàn)離不開程序的保障，因此，首先，須明確規(guī)定績效預(yù)算實現(xiàn)的操作規(guī)程：一是以績效目標為基礎(chǔ)編制預(yù)算方案；二是將績效預(yù)算方案提交專家和公眾討論通過；三是財政部門修改、評審績效預(yù)算方案；四是將績效預(yù)算方案提交人大審批通過等。其次，建立績效預(yù)算公益訴訟程序，明確規(guī)定公民一旦發(fā)現(xiàn)在績效預(yù)算編制、執(zhí)行過程中有造成公共利益損害的行為，就可以依照《民事訴訟法》或《行政訴訟法》的程序規(guī)則直接以自己的名義向法院提起訴訟，確保績效預(yù)算的真正實現(xiàn)。第三，確立績效預(yù)算信息的公開和反饋機制。為了滿足公眾的知情權(quán)以及促進預(yù)算部門對財政資金分配與使用效率的提高，應(yīng)遵循“誰主管、誰公開、誰負責(zé)”的原則，對績效預(yù)算信息的公開主體、范圍、方法、程序、保障措施等內(nèi)容進行規(guī)定。同時，由于績效評價結(jié)果的反饋運用對預(yù)算部門是自我加壓，有利于其積極改進預(yù)算管理工作。因此，應(yīng)明確規(guī)定績效評價結(jié)果的反饋運用主體、方法、程序等內(nèi)容，以建構(gòu)績效預(yù)算信息的公開和反饋機制。

（三）建立健全績效評價機制的規(guī)定

第一，合理設(shè)計績效評價指標。通常說來，采取什么樣的指標去評價預(yù)算部門支出的績效，就會帶來什么樣的行為與結(jié)果。因此，績效評價指標的設(shè)計要結(jié)合預(yù)算部門所應(yīng)實現(xiàn)的公共職能和人民的福祉，在社會團體、公眾、專家的參與下，基于統(tǒng)一規(guī)范的原則，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在以經(jīng)濟指標為主的同時，適當(dāng)增加體現(xiàn)公共服務(wù)職能的指標，尤其加強體現(xiàn)預(yù)算部門的責(zé)任、廉政以及向公民提供公共服務(wù)的滿意度指標的設(shè)計，使績效評價具有更高的支持率和現(xiàn)實的可操作性。同時，績效評價指標的設(shè)計應(yīng)考慮到預(yù)算部門的性質(zhì)不同、項目類型不同、考評工作的要求不同，而具有相應(yīng)針對性。特別是我國地域跨度大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)差異明顯。在這種情況下，績效評價指標設(shè)計必須考慮到區(qū)域性差異，這樣的績效評價才會體現(xiàn)出客觀與公平性。第二，完善績效評價方法。從世界范圍來看，作為衡量財政支出績效目標完成程度的工具，績效評價方法針對不同情況而得到廣泛的運用。如美國在對過程進行評價時，就采用對比分析法；在對經(jīng)濟效益進行評價時，就采用定量分析方法；在對影響評價和持續(xù)性評價時，就采用定性分析方法。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，對績效評價方法作出科學(xué)與具體的規(guī)定，如在財政支出績效評價時，應(yīng)以定量評價為主，確實不能以量化指標進行評價的，可以在定性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效情況進行評價。不過，在采用定量分析方法時，應(yīng)基于考慮項目有關(guān)的量化指標的前提下，將相關(guān)的非計量因素進行量化，根據(jù)其重要及影響程度排列與比較，從而得出綜合評價結(jié)論。第三，實現(xiàn)績效評價主體社會化、多元化。預(yù)算部門作為社會公共服務(wù)的提供者及社會公共責(zé)任的承擔(dān)者，從履行社會公共職能的角度來看，就決定了其績效評價不能完全由內(nèi)部進行，而要接受社會的評價。所以，必須建立內(nèi)部與外部雙向互動模式，尤其須建立第三方績效評價機構(gòu)。同時，還要將人大納入評價主體范圍，也應(yīng)運用民意測驗、社會調(diào)查等方式，使評價主體社會化、多元化，把各方面的評價都綜合起來，真正做到客觀公正。第四，充分運用績效評價結(jié)果。一是建立有效的基于評價的監(jiān)測與反饋機制，使績效評價結(jié)果在預(yù)算部門得到合理的運用；二是建構(gòu)責(zé)任追究機制。凡是達不到績效目標或評價結(jié)果較差的預(yù)算部門，不僅調(diào)減項目預(yù)算，而且要對直接負責(zé)人及工作人員追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴重的，追究刑事責(zé)任，以確保績效評價結(jié)果運用的落實；三是建立績效評價結(jié)果上報制度。對于績效評價結(jié)果應(yīng)以書面的形式上報各級人大、政府，作為決策的參考依據(jù)。

（四）增強績效審計功能發(fā)揮的規(guī)定

第一，確保審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。從世界范圍來看，絕大多數(shù)國家的審計機構(gòu)都是獨立于政府機構(gòu)，這樣便于保證審計結(jié)果的客觀公正。我國可以基于國情及現(xiàn)行審計體制現(xiàn)狀，在人大常委會設(shè)立審計機構(gòu)，使其不受行政部門的控制和干預(yù)，以提高審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。同時，在《審計法》和《審計法實施條例》中確立審計機關(guān)開展績效審計的法律地位，明確規(guī)定績效審計的權(quán)限、范圍、目標、形式、方法等內(nèi)容，與財政部門的監(jiān)督相區(qū)分開來。此外，制定績效審計準則以及績效審計指南，為有效實施績效審計創(chuàng)造良好的法制條件。第二，建立統(tǒng)一、規(guī)范的績效審計評價指標體系。績效審計評價指標是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，因此，構(gòu)建其統(tǒng)一、規(guī)范的體系就極為重要。但必須遵循以下原則：一是合理性原則。要求指標設(shè)置不僅適當(dāng)，而且含義明確，同時，既具體，權(quán)重設(shè)置也合理。二是完善性原則。要求指標的設(shè)置從社會公平與可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟性、效率性、效果性、合理性、公平性方面，而且體現(xiàn)在可持續(xù)性和公眾滿意度等方面。三是適用性原則。要求指標的設(shè)置既對績效預(yù)算的決策有利，也能夠滿足績效評價的需要。所以，做到一方面評價指標對不同類型的項目都適用；另一方面評價指標可測量；還有評價指標不僅可用于事前績效評價，而且可用于事后績效評價。第三，確立績效審計公告制度。無論對公眾關(guān)心的績效審計信息還是并未涉及到國家機密的績效審計信息，都要適時公開，防止績效審計信息時效滯后，這樣不僅有利于加強社會輿論監(jiān)督，而且有利于促進審計機關(guān)提高工作水平。因此，應(yīng)規(guī)定審計機關(guān)在指定的網(wǎng)站或媒體上，以審計報告、建議書或?qū)徲嫑Q定的形式，及時、準確地對績效審計信息予以公開，并接受公眾的咨詢，對產(chǎn)生不良后果者，追究法律責(zé)任。endprint