混合所有制改革背景下公益性國有企業(yè)治理研究

趙申宜

[摘要]2015年國務(wù)院發(fā)文提出深化國有企業(yè)改革應(yīng)根據(jù)公益性國有企業(yè)和商業(yè)性國有企業(yè)分別改革，兩類國企在許多方面都存在較大差別，混合所有制改革過程中公司治理也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。通過兩類企業(yè)之間的對比探索適合公益性國有企業(yè)的治理。

[關(guān)鍵詞]公益性國有企業(yè)；公司治理；混合所有制改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801161

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出了深化國有企業(yè)改革應(yīng)分類進(jìn)行，隨后國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)》，在《意見》的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是深化國企改革的重要舉措，要堅(jiān)持商業(yè)和公益分類施策。但兩份文件都只作了方向性的指導(dǎo)，公益性國有企業(yè)的改革仍存在許多問題和困惑。

1混合所有制改革下的公益性國有企業(yè)

（1）混合所有制改革。我國自1978年以來一直將國企改革放在重要位置上，發(fā)展混合所有制也已成為國企改革的重要戰(zhàn)略。自1999年黨的十五屆四中全會提到國有大中型企業(yè)可以“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”到十八屆三中全會“混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，國家一直通過推動混合所有制發(fā)展的方式來改革國企，因此混合所有制與國企改革是共生的，國企問題應(yīng)當(dāng)置于混合所有制改革背景下。

混合所有制改革為國企帶來了非公有資本和非國有背景股東，經(jīng)過公司制改革的國企也已建立起現(xiàn)代公司制度，混合所有制資本結(jié)構(gòu)對國企公司治理提出了新的挑戰(zhàn)——國有資本與非國有資本的平衡和較量，而具有特殊性的公益性國有企業(yè)公司治理問題更是需要進(jìn)一步研究。

（2）公益性國有企業(yè)?！兑庖姟分蟹謩e從企業(yè)市場行為和目標(biāo)功能闡述商業(yè)性國有企業(yè)和公益性國有企業(yè)，若要準(zhǔn)確認(rèn)識和區(qū)分兩者，需要進(jìn)一步明確內(nèi)涵和外延?！肮嫘試衅髽I(yè)”的概念是由國務(wù)院國資委副主任邵寧在“2011年中國企業(yè)領(lǐng)袖年會”上發(fā)表的演講中提出的：“公益性國有企業(yè)包括中央的石油、石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)和地方的供水、供氣、污水處理、公共交通、地鐵等企業(yè)。公益性國有企業(yè)的共同特征是，產(chǎn)品或者服務(wù)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和人們生活最基本的保障；經(jīng)營中存在著不同程度的壟斷，有寡頭競爭也要獨(dú)家經(jīng)營；產(chǎn)品或者服務(wù)由政府定價(jià)；企業(yè)的社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益，常會出現(xiàn)政策性虧損?！鄙蹖巼衅髽I(yè)向公益性和競爭性方向發(fā)展[EB/OL].[2011-12-10].http：//wwwhexuncom/，http：//newshexuncom/2011-12-10/136178219html邵寧雖指出了公益性國有企業(yè)的范圍和特征，但只是停留在單純舉例的層面，并未抽象概括出總結(jié)性的概念。同時(shí)他也確定了公益性國有企業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們?nèi)粘Ｉ钪邪l(fā)揮的重要保障作用。

文章從概念本身出發(fā)，公益性國有企業(yè)中的“公益”是指有關(guān)社會公眾的福祉和利益，針對的是社會不特定多數(shù)人。公益性與營利性往往存在不一致性，甚至是對立狀態(tài)，因此公益性國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)以社會公眾利益為首，這一特點(diǎn)也是公益性國有企業(yè)與商業(yè)性國有企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別。由此可以得出公益性國有企業(yè)的定義：以社會效益為首要目標(biāo)，為保障民生、服務(wù)社會提供公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的具有一定壟斷性的國有企業(yè)。

既然要求分類改革，就必須厘清公益性國有企業(yè)與商業(yè)性國有企業(yè)之間的區(qū)別，同時(shí)將兩者的差異作為切入點(diǎn)，探索公益性國有企業(yè)治理安排。具體對比見下表。

2公益性國有企業(yè)治理

（1）公司目標(biāo)戰(zhàn)略定位。公益性國有企業(yè)相較商業(yè)性國有企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別即是以社會效益為首要目標(biāo)，這樣的公司定位決定了企業(yè)在經(jīng)營中的戰(zhàn)略制定，同時(shí)公益性國有企業(yè)為社會大眾提供的是公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這也決定了企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)和戰(zhàn)略方向。目標(biāo)和戰(zhàn)略定位對一個(gè)公司起到了引領(lǐng)作用，一切行為和決策都應(yīng)當(dāng)遵循公司目標(biāo)和戰(zhàn)略，公司治理也同樣是定位的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，公益性國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)始終圍繞著為保障民生、服務(wù)社會的理念規(guī)劃公司治理和設(shè)定戰(zhàn)略安排。如此可以更好地促進(jìn)公益性國有企業(yè)的社會效益，使其提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

（2）股東的制衡?；旌纤兄聘母锖蟮墓嫘試衅髽I(yè)必將出現(xiàn)國有資本和非國有資本并存的局面，由于公益性國有企業(yè)不可由非國有資本控股，因此大多數(shù)股權(quán)仍然掌握在國家手中。而進(jìn)入國有企業(yè)的非國有背景股東因天生的逐利性，為了謀求更多自身利益和話語權(quán)，多少會與國有背景股東發(fā)生利益沖突，與公司的社會效益產(chǎn)生矛盾，此時(shí)即需要找到平衡點(diǎn)。在公司治理中安排好不同性質(zhì)股東的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)中小股東的合法權(quán)益，防止國有大股東對中小股東權(quán)益的侵害，同時(shí)要始終保證非國有股東不脫離社會效益的宗旨。

（3）“董監(jiān)高”的權(quán)利與義務(wù)。公益性國有企業(yè)提供的產(chǎn)品由政府定價(jià)且享受一定政府補(bǔ)貼，此時(shí)十分容易助長怠惰和低下的企業(yè)效率，必須激勵和鞭策內(nèi)部人員的工作積極性和熱情。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)事會的監(jiān)督職能，防止董事和高級管理人員濫用權(quán)力、坐享政府補(bǔ)貼的成果，完全放棄對公司經(jīng)濟(jì)效益的追求，使得公益性國有企業(yè)成為國家的沉重包袱。雖然公益性國有企業(yè)以社會效益為首，但歸根結(jié)底其仍然是公司，必須以營利為生存的前提，而國企改革也正是為了轉(zhuǎn)變此前國企必須由國家財(cái)政支撐存活的狀況，公益性國有企業(yè)改革不可違背改革初衷，應(yīng)加強(qiáng)對董監(jiān)高權(quán)力、義務(wù)的行使和履行。

3結(jié)論

公益性國有企業(yè)與商業(yè)性國有企業(yè)的分類改革將是國企混改深水區(qū)、攻堅(jiān)期的重點(diǎn)，而帶著社會效益任務(wù)的公益性國有企業(yè)公司必然與商業(yè)性國有企業(yè)有所區(qū)別，其公司治理也因非國有資本的引進(jìn)面臨著挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)順勢對公司治理進(jìn)行調(diào)整，順應(yīng)改革需求。文章從公益性國有企業(yè)與商業(yè)性國有企業(yè)的差異著手，建立與公司治理的連接點(diǎn)，作為治理調(diào)整的切入點(diǎn)，緊緊圍繞公司目標(biāo)戰(zhàn)略定位、平衡好不同性質(zhì)股東的權(quán)益和督促董監(jiān)高行使權(quán)力、履行義務(wù)。

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