土地整理建后工程管理及創(chuàng)新模式探析

王冰

[摘 要] 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地對(duì)于我國(guó)而言是非常重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在土地整理項(xiàng)目的可行性以及施工過(guò)程中的生態(tài)效益以及施工之后的效益評(píng)價(jià)問(wèn)題非常多，同時(shí)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理工程之后的管理和建設(shè)等多方面均存在許多問(wèn)題，例如重視度較低，導(dǎo)致建后工程的管理效果不理想，從而影響土地資源的長(zhǎng)期效益。對(duì)此，本文詳細(xì)分析土地整理建后工程管理及創(chuàng)新模式，希望可以為今后相關(guān)工作提供理論性幫助。

[關(guān)鍵詞] 土地整理；工程管理；創(chuàng)新模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 071

[中圖分類(lèi)號(hào)] F301.2；F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）01- 0173- 03

0 引 言

土地整理是土地資源重新配置、提升土地應(yīng)用價(jià)值以及優(yōu)化土地供應(yīng)能力的有效措施，對(duì)于推動(dòng)土地資源的可持續(xù)應(yīng)用有著較為突出的效果。伴隨著土地整理事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，人們對(duì)于土地資源的作用以及認(rèn)知也在不斷地深入和改進(jìn)。當(dāng)前，土地資源的整理項(xiàng)目對(duì)于項(xiàng)目前、項(xiàng)目中以及項(xiàng)目后的研究比較多，但是整體而言對(duì)于建設(shè)之后的工程管理重視度仍然較低。對(duì)此，探討土地整理建后工程管理及創(chuàng)新模式具備顯著現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)普遍存在土地整理現(xiàn)狀

因?yàn)槲覈?guó)地域跨度差異較為突出，所以土地整理與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目會(huì)涉及南北地域差異、平原丘陵地域差異等。對(duì)此，本文主要以水利工程、田間道路、土地平整以及防護(hù)林建設(shè)四個(gè)項(xiàng)目作為案例進(jìn)行探討。

1.1 土地開(kāi)發(fā)整理現(xiàn)狀

通過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)整理工作都獲得了一定的成就，同時(shí)在實(shí)踐操作中也探索了系列性的土地開(kāi)發(fā)整理模式，許多地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)整理管理的創(chuàng)新，土地開(kāi)發(fā)整理的方式不斷創(chuàng)新，這也間接形成了一定的生態(tài)效益、社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益[1]。土地開(kāi)發(fā)整理可以解決部分一直困擾當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，并且實(shí)現(xiàn)改善生產(chǎn)與生活條件、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入、便利交通、提高耕地質(zhì)量等社會(huì)效益。例如，在土地整理復(fù)墾、植樹(shù)造林的管理項(xiàng)目中，可以將坡耕地整理成為水平梯田，同時(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)展防護(hù)林發(fā)展，經(jīng)濟(jì)林發(fā)展的目的，提高森林覆蓋率。

1.2 土地開(kāi)發(fā)整理存在的問(wèn)題

按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理的項(xiàng)目工程中，后期管理與維護(hù)的形式都是以國(guó)土資源管理部門(mén)或項(xiàng)目承擔(dān)的所在政府、居委會(huì)為主，并促使其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理與維護(hù)[2]。但是，工程后期維護(hù)的落實(shí)情況并不是非常理想，雖然驗(yàn)收方面較為嚴(yán)格，但是在驗(yàn)收之后的后續(xù)維護(hù)與管理工作落實(shí)情況并不理想，項(xiàng)目驗(yàn)收之后的后期管護(hù)方案、措施的執(zhí)行與落實(shí)情況并不是非常理想，許多地區(qū)都存在“重建設(shè)、輕管理”的情況，導(dǎo)致許多的建后工程在短時(shí)間內(nèi)便被損壞、丟失甚至是閑置。

2 土地整理建后工程管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)的土地整理建后工程在體系方面都是以國(guó)家或集體所有產(chǎn)權(quán)為主，政府的相關(guān)部門(mén)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)工程本身的運(yùn)行、管理以及維護(hù)，但是這一種權(quán)能模糊、產(chǎn)權(quán)類(lèi)型過(guò)于單一的管理體系，很容易導(dǎo)致新增耕地的工程設(shè)施發(fā)生缺位、經(jīng)營(yíng)權(quán)模糊、年久失修等現(xiàn)象，從而無(wú)法支撐土地整理項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)展。從具體角度來(lái)看，土地整理建后工程管理方面具體存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)。

2.1 工程產(chǎn)權(quán)歸屬不明確

因?yàn)槲覈?guó)大多數(shù)的農(nóng)村都是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)的承包責(zé)任體系，所以大多數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)組織弱化顯著，甚至是名存實(shí)亡。集體經(jīng)濟(jì)與財(cái)產(chǎn)的所有者普遍存在欠缺問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與土地管理部門(mén)、水利部門(mén)、林業(yè)部門(mén)作為基礎(chǔ)的國(guó)有資產(chǎn)代理者，實(shí)際上也并不能成為資產(chǎn)代表或資產(chǎn)所有人。

2.2 管理體系與運(yùn)行機(jī)制不靈活

一直以來(lái)，我國(guó)土地整理建后的工程都是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)部門(mén)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理、維護(hù)以及運(yùn)行。在工程管理方面，不僅是管理人員，同時(shí)也是維護(hù)養(yǎng)護(hù)人員。這一種管理模式相對(duì)較為專(zhuān)業(yè)，也不需要擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)存在流失的問(wèn)題。但是，在行政管理職能以及維修、養(yǎng)護(hù)職能的劃分方面就顯得非常模糊，不僅是執(zhí)行者，同時(shí)也是監(jiān)督者，缺乏明顯的監(jiān)督與競(jìng)爭(zhēng)體系，無(wú)壓力，內(nèi)部很難形成相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，機(jī)構(gòu)性質(zhì)定義無(wú)法明確，嚴(yán)重阻礙土地整理建后工程的順暢管理。

2.3 管理體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則沖突明顯

當(dāng)前大多數(shù)的土地整理建后工程在管理體系上以專(zhuān)業(yè)管理、群體管理相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制為主，在特殊的歷史時(shí)代之下，這一種管理方式可以發(fā)揮較為突出的作用和價(jià)值。但是，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐漸成熟，經(jīng)濟(jì)體系建立越發(fā)完整，這一種運(yùn)行模式的基礎(chǔ)已經(jīng)不再存在，這一種管理體系和運(yùn)行體系已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下。

2.4 投資途徑較少，維修養(yǎng)護(hù)成本過(guò)高

因?yàn)橥恋卣斫ê蠊こ瘫旧韺儆诠嫘缘墓こ?，其在管理與運(yùn)行、生產(chǎn)等過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生綜合性的效益，其主要成本包含社會(huì)效益、受益對(duì)象的分類(lèi)以及收益的多少，但是這些效益都無(wú)法采取具體的計(jì)算方式以貨幣展現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)當(dāng)前也并沒(méi)有建立真正意義上的投入與產(chǎn)出、消耗與補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，并且當(dāng)前我國(guó)土地整理建后工程在項(xiàng)目預(yù)算當(dāng)中也沒(méi)有安排具體的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，所以在工程建設(shè)之后，經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)人管、無(wú)人修或者是沒(méi)錢(qián)管、沒(méi)錢(qián)修的窘境。

3 土地整理建后工程管理及創(chuàng)新模式

下面以耕地、水利、道路、防護(hù)林作為案例，探討土地整理建后工程管理及創(chuàng)新模式。

3.1 提升耕地管理重視度

在項(xiàng)目實(shí)施之后，所形成的社會(huì)效益是明顯的，同時(shí)生態(tài)效益也是突出的，這也是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一性目標(biāo)，屬于土地整理的基本目標(biāo)[3]。在實(shí)際工作中，需要提高對(duì)于耕地管理的重視度，例如新增耕地內(nèi)容，因?yàn)樾略龅母厥窃谠镜耐恋鼗A(chǔ)上，所以需要根據(jù)權(quán)屬原則的方式處理。但是，也需要根據(jù)投資則收益的原則，國(guó)家所投資的土地整理事業(yè)，哪怕屬于公益性投資，但是名義上也應(yīng)當(dāng)是擁有新增耕地之后的收益權(quán)，但是這一部分權(quán)益國(guó)家并不會(huì)收入，這一部分仍然是以一定的方式轉(zhuǎn)入到土地整理建設(shè)之后的工程管護(hù)費(fèi)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的土地管理部門(mén)或政府可以實(shí)施監(jiān)督這一費(fèi)用的管理。對(duì)此，項(xiàng)目建設(shè)完成之后，為了促使多方面經(jīng)濟(jì)效益的最大化，最好不要將最新的耕地分配給農(nóng)民，而是采取村鎮(zhèn)級(jí)別統(tǒng)一代管，并由專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)， 實(shí)行資金投入收入與分配。另外，還可以實(shí)行招標(biāo)承包的方式，讓原本所有權(quán)主體的個(gè)人與部門(mén)擁有優(yōu)先承包權(quán)。endprint

3.2 優(yōu)化水利工程管理模式

土地整理投資的大多數(shù)資金都是由政府提供，在建設(shè)完成之后形成的農(nóng)田水利工程的資產(chǎn)也必然是由國(guó)家所有。因?yàn)橥顿Y方面的單面性，所以群眾往往認(rèn)為這一工程與自身無(wú)直接關(guān)系，只需要使用與管理就行，不需要對(duì)其進(jìn)行維護(hù)，所以導(dǎo)致農(nóng)田水利工程在建設(shè)之后的效益無(wú)法最大化，群眾不會(huì)主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行維護(hù)，從而在使用一段時(shí)間后就出現(xiàn)各種破損[4]。

在土地整理項(xiàng)目建設(shè)完成之后，會(huì)形成大量的農(nóng)田水利工程的資源。例如塘壩、大口井、蓄水池、飲水泵站、深水井等，這些工程建設(shè)之后都會(huì)蓄積一定的水資源，從而具備一定的應(yīng)用價(jià)值。這些水資源的產(chǎn)權(quán)名義上屬于國(guó)家所有，但是實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是屬于村民集體所有。對(duì)此，需要村民提高重視度，意識(shí)到水資源來(lái)源的重要性，并主動(dòng)參與到水利工程的應(yīng)用中。另外，還可以采取制度激勵(lì)的方式，構(gòu)建一個(gè)完善的制度體系，從而強(qiáng)化對(duì)工程的管理。要想吸引私人或私人聯(lián)合體、民間團(tuán)體加入到農(nóng)田水利工程的管理當(dāng)中，同時(shí)以系列性的制度保障個(gè)人或團(tuán)體的收益，具體方式可以以拍賣(mài)、承包、租聘、股份合作等方式實(shí)現(xiàn)。政府方面可以以部分資金投入到水利工程的建設(shè)作為以獎(jiǎng)代補(bǔ)，在政策方面以財(cái)政扶貧項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的資金協(xié)調(diào)統(tǒng)籌起來(lái)，并捆綁于農(nóng)田水利建設(shè)當(dāng)中。項(xiàng)目工程的設(shè)施管理與維護(hù)主體應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目所在地的政府或村委會(huì)，管理與維護(hù)主體必須對(duì)工程設(shè)施的管理與維護(hù)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)也享有相應(yīng)的分配權(quán)利。

在具體的管理方式方面，可以應(yīng)用承包與拍賣(mài)相結(jié)合的方法，建設(shè)工程設(shè)施的賠償制度，對(duì)于可以形成收益的工程，具體的收費(fèi)價(jià)格由村民代表大會(huì)決定，根據(jù)成本微利的原則執(zhí)行，受益方面除了管理費(fèi)用以外，盈利方面的一部分還需要繳納到工程后期管理與維護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金當(dāng)中，并由政府或監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管。

3.3 道路與防護(hù)林的創(chuàng)新管理模式

可以說(shuō)任何的工程都是“三分造、七分管”，工程的管理養(yǎng)護(hù)工作直接決定著整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的最終效果，決定是否可以突出整體經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于土地整理項(xiàng)目建后所形成的道路以及防護(hù)林等工程性的資產(chǎn)，可以借助構(gòu)建以林護(hù)路、以林養(yǎng)路的基本管理模式。按照相應(yīng)的項(xiàng)目工程經(jīng)驗(yàn)，為了保障防護(hù)生態(tài)林不會(huì)遭受人為的破壞，可以由村委會(huì)與道路相鄰的責(zé)任田農(nóng)戶簽訂相應(yīng)的責(zé)任書(shū)，并且規(guī)定通過(guò)農(nóng)戶負(fù)責(zé)本路段的樹(shù)木管理與養(yǎng)護(hù)工作，以嚴(yán)格的懲罰制度保障養(yǎng)護(hù)效果，例如毀一罰十，在樹(shù)木成林之后，其經(jīng)濟(jì)收入的大部分可以歸農(nóng)戶所有，其余則由村鎮(zhèn)、居委會(huì)收取，并用于道路的基本維護(hù)以及樹(shù)苗的購(gòu)買(mǎi)、種植、改進(jìn)實(shí)驗(yàn)等。與此同時(shí)，還可以制定相應(yīng)的獎(jiǎng)罰體系，將項(xiàng)目區(qū)域當(dāng)中的道路與林網(wǎng)工程落實(shí)到相應(yīng)責(zé)任人，管理到每家每戶，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的道路維護(hù)、維修工作，進(jìn)而保障工程的整體效益。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)于建設(shè)用地的需求量必然會(huì)不斷提升。只有在合理開(kāi)發(fā)土地資源的同時(shí)，做好對(duì)土地資源的建后工程管理，保障土地整理后折抵指標(biāo)與用地復(fù)墾指標(biāo)的合理性，才可以緩解建后用地計(jì)劃指標(biāo)缺乏的問(wèn)題。與此同時(shí)，還需要以科學(xué)的發(fā)展理念做好土地工作與土地整理項(xiàng)目的后續(xù)管理工作，統(tǒng)籌多方面的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)土地資源經(jīng)濟(jì)效益最大化的管理目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)

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