政府投資項目的監(jiān)管研究

吳淑芹

[摘 要] 本文通過對政府投資項目存在的主要問題，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了如何加強對政府投資項目的監(jiān)管建議和對策。

[關(guān)鍵詞] 政府投資項目；監(jiān)管；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 040

[中圖分類號] F832.48 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0100- 02

1 目前政府投資項目管理中存在的問題

1.1 項目前期準備不充分

按照有關(guān)規(guī)定，政府投資項目要組織專家或委托咨詢機構(gòu)對項目的可行性進行評估論證，做到“先論證，后決策”。但在實際中，項目審批部門審批不嚴，論證不充分，缺乏科學(xué)合理的審批體系。設(shè)計單位在項目的可行性研究報告編制過程中對項目的研究和論證不夠，細節(jié)把握不準，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致前期規(guī)劃與實際脫節(jié)。建設(shè)單位在項目的設(shè)計、施工預(yù)算尚未評估、審批的情況下，為了趕工期而倉促上馬，導(dǎo)致邊設(shè)計、邊施工、邊更改、超概算現(xiàn)象嚴重。

1.2 建設(shè)制度執(zhí)行不到位

按照相關(guān)規(guī)定，政府投資項目必須實行法人責(zé)任制、招投標制、工程監(jiān)理制和合同制等四項制度。但從實際情況來看存在以下問題：一是項目沒有實行真正意義上的項目法人責(zé)任制。項目法人責(zé)任制作為我國基本建設(shè)領(lǐng)域三項改革制度之一，從近10年實行的情況來看，對建立投資責(zé)任約束機制、提高投資效益起到了一定的作用。但目前政府投資項目的管理模式大都是成立臨時工程管理機構(gòu)，由建設(shè)單位或政府有關(guān)部門牽頭，組建一個臨時性的基建班子管理項目建設(shè)。如××工程指揮部、××項目領(lǐng)導(dǎo)辦公室等，待基建任務(wù)完成后，班子解散，實行的是行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，而非項目法人責(zé)任制。二是在工程監(jiān)理上還存在一些需要改善的問題。目前政府投資項目均委托監(jiān)理公司對項目進行管理，但在實際施工監(jiān)理過程中，普遍存在監(jiān)理人員少、到崗率不高，專業(yè)化程度不高、責(zé)任心不強的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)監(jiān)理人員與施工單位“同流合污”，導(dǎo)致施工現(xiàn)場管理不到位。三是招投標制需要進一步規(guī)范。政府投資項目出現(xiàn)問題較多的環(huán)節(jié)是招投標環(huán)節(jié)。主要存在以下問題：第一，招標人對應(yīng)當招標的項目擅自不招標或?qū)㈨椖糠纸馐蛊溥_不到招投標的標準、應(yīng)當公開招標的項目擅自邀請招標，招標時不遵守法定時限、泄露標底、隨意更改招標文件載明的評價標準和方法等。第二，投標人不擇手段謀取中標，弄虛作假、掛靠資質(zhì)高的企業(yè)或以他人名義投標，甚至串通投標、陪標、圍標等；中標后將項目非法肢解轉(zhuǎn)讓，或者違法轉(zhuǎn)包、分包。第三，招標代理機構(gòu)隨意縮短法定時間，不遵守招標程序規(guī)定和保密規(guī)定，甚至與投標人串通，操縱招標活動。第四，評標專家專業(yè)素質(zhì)或職業(yè)道德不高，在評標過程中受招標人或投標人的干預(yù)和影響，收受賄賂，串通評標。四是合同制度執(zhí)行不嚴格。存在合同內(nèi)容不夠詳實，權(quán)利義務(wù)不明晰，對許多具體問題未形成合同文件。

1.3 項目監(jiān)管體系不到位

一是在監(jiān)管依據(jù)上，我國至今尚未制定一部有關(guān)政府投資的綜合性法律法規(guī)，只有一些針對政府投資項目某一方面的條例和規(guī)定，因而缺乏法律保障，導(dǎo)致無法可依、有法不依的現(xiàn)象普遍存在。二是在監(jiān)管程序上，目前，政府投資項目的監(jiān)管仍僅限于政府的各職能部門，包括發(fā)改委、財政、審計、建設(shè)和紀檢等部門。從監(jiān)管程序上，這些部門都具有對政府投資項目的審批、管理和監(jiān)管的職能，因而既存在職能交叉，又同時受本部門自身的限制，難以做到客觀、公正。三是監(jiān)管手段上，主要是現(xiàn)場視察、聽取匯報、統(tǒng)計項目完成投資額等。四是在監(jiān)管效果上，缺乏對項目全過程、全方位的監(jiān)管，表現(xiàn)出多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)劃分不明確、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責(zé)任落實不到位的現(xiàn)象。

1.4 缺乏相應(yīng)的問責(zé)制和制約措施

一是投資決策方面，針對有些單位和部門實施項目建設(shè)不進行科學(xué)論證，決策者按照自己的價值取向，盲目進行大量投資，導(dǎo)致投資規(guī)模失控、投資結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，沒有相應(yīng)的問責(zé)制和制約措施。二是參與政府投資項目的咨詢、評估、設(shè)計、施工、監(jiān)理、建設(shè)管理等部門，沒有納入政府監(jiān)管的范圍，對這些部門應(yīng)履行的義務(wù)、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、如何追究、追究的形式等沒有制度上的規(guī)定和切實可行的制約措施。三是建設(shè)單位，由于政府投資項目的資金來源于政府，建設(shè)單位只負責(zé)花錢而不負責(zé)還錢，在建設(shè)過程中擅自更改設(shè)計，擴大投資規(guī)模以及現(xiàn)場管理不到位，導(dǎo)致工程質(zhì)量低下等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2 產(chǎn)出問題的原因

2.1 項目治理結(jié)構(gòu)不清晰，投資主體、監(jiān)管主體混淆

政府投資項目由于其資金來源于政府，而政府的資金來源于納稅人，也就是說政府投資項目的投資主體實質(zhì)上是社會公眾，政府承擔(dān)著“委托-代理”責(zé)任，承擔(dān)著對政府投資項目的投資、決策、審批、建設(shè)和管理職責(zé)。而負責(zé)決策、審批、建設(shè)和管理的各部門，在管理上又表現(xiàn)為各自為政、分頭管理，因而導(dǎo)致政府投資項目管理責(zé)任難以追究，造成政府部門既是投資者、管理者也是監(jiān)管者，既是運動員也是裁判員，導(dǎo)致項目治理結(jié)構(gòu)不清晰，投資主體、管理主體、監(jiān)管主體相互混淆。

2.2 缺乏市場化、專業(yè)化的中介機構(gòu)

現(xiàn)代社會分工越來越細，專業(yè)化程度越來越高。政府投資項目也不例外，它涉及了工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招投標、施工等許多專業(yè)領(lǐng)域，項目業(yè)主往往因為人員、專業(yè)和信息等方面的限制，需要眾多專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)相關(guān)方面的工作，提供全套的專業(yè)化咨詢和服務(wù)。當前，我國正處于市場化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，還沒有形成政府投資項目服務(wù)方面的中介機構(gòu)，使得在發(fā)達國家行之有效的管理辦法在我們這里無法有效實施。

2.3 制度建設(shè)缺陷

目前，在我國還沒有一部針對政府投資項目方面完整的一套法律法規(guī)。近年來，雖有多個部門出臺了一些與項目建設(shè)相關(guān)的條例和規(guī)定，例如：國家發(fā)改委下發(fā)的關(guān)于實行建設(shè)項目項目法人責(zé)任制的規(guī)定、招投標暫行規(guī)定；財政部下發(fā)的預(yù)算評審、財政投資評審暫行規(guī)定以及審計署下發(fā)的基本建設(shè)項目竣工決算審計試行辦法等等，這些規(guī)定大都是站在各部門角度，來對政府項目的某一方面而制定的，且內(nèi)容交叉重復(fù)。因而急需建立一套完整的針對政府投資項目從決策到建設(shè)、從實施到竣工驗收、項目后評價的全過程法律法規(guī)體系。endprint

3 強化政府投資項目監(jiān)管的對策

3.1 完善項目前期準備工作

要完善政府投資項目的前期工作，只要前期準備工作充分、到位，就會避免項目實施后出現(xiàn)的超概、損失浪費和效能低下等問題。首先，在立項方面，政府投資項目應(yīng)經(jīng)過各級人大審議通過或經(jīng)人大授權(quán)，要建立政府投資項目的公示制度，建立立項的公眾聽證制度。在項目審批上，要“先論證，后審批”。從立項調(diào)查到規(guī)劃編制、從投資效益評審到專家論證，從項目的投資規(guī)模、投資概算到項目建成后的效益分析等，都要進行科學(xué)論證，要建立一套科學(xué)民主的計劃編制和項目決策程序，提高項目決策的科學(xué)性。在項目實施上，要做好從可研到初步設(shè)計，從概算到預(yù)算，要在充分論證的基礎(chǔ)上，建立評估、審計制度，避免項目建設(shè)時再發(fā)生變更、超概等現(xiàn)象。

3.2 嚴格執(zhí)行建設(shè)制度

執(zhí)行建設(shè)制度，必須形成公平、公正的市場參與體系。充分發(fā)揮市場機制，引入專業(yè)的中介機構(gòu)（項目管理公司），將現(xiàn)行一些不宜由政府機構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介機構(gòu)。同時，提高中介機構(gòu)的準入門檻，規(guī)范中介機構(gòu)的操作程序和服務(wù)質(zhì)量。一是規(guī)范招投標行為。要嚴格執(zhí)行招投標管理制度，對項目的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理以及各種設(shè)備、材料采購等達到一定標準的，一律實行招標采購。二是完善監(jiān)理制度。監(jiān)理公司是受項目法人的委托，對工程建設(shè)實施管理。項目法人要與監(jiān)理公司簽訂監(jiān)理合同，明確監(jiān)理范圍和職責(zé)權(quán)限。三是強化合同管理。合同管理在工程項目實施過程中非常重要，它是保證項目順利進行的前提條件，通過合同的訂立來實現(xiàn)項目建設(shè)目標。建設(shè)單位要制定合同的管理制度，使合同處于有效監(jiān)管狀態(tài)之中。

3.3 完善項目的監(jiān)管體制

一是完善政府投資管理的分工機制。政府投資的主管部門、財政部門、審計部門及行業(yè)主管部門，要依據(jù)分工，對政府投資項目的管理進行相互監(jiān)督。二是建立社會監(jiān)督機制。強化公眾、新聞媒體對政府投資項目的社會監(jiān)督。鼓勵社會各界參與政府投資項目監(jiān)督管理，到施工現(xiàn)場了解情況，定期不定期報道項目的進展情況等，提高項目監(jiān)管的社會化、民主化水平。三是建立項目實時監(jiān)管機制，做到對項目前、項目中、項目后的全程監(jiān)管。

3.4 建立問責(zé)制和責(zé)任追究制度

一是對違反決策程序盲目上項目，不遵守法律法規(guī)給國家造成損失的，要追究決策者的行政責(zé)任，造成經(jīng)濟損失的要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。將“誰決策、誰負責(zé)”這條原則以法律的形式固定下來，明確投資決策責(zé)任和投資風(fēng)險責(zé)任的具體承擔(dān)者。二是對工程咨詢、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。真正有效地建立起政府投資項目投資的制衡機制。

3.5 建立項目績效評價制度，實行動態(tài)跟蹤管理

建立政府投資項目績效評價制度。績效評價是從項目立項、設(shè)計、招投標、施工、竣工投產(chǎn)和運營等全過程進行系統(tǒng)的指標評價體系，主要內(nèi)容包括過程評價、經(jīng)濟后評價、影響評價和持續(xù)性評價等。通過績效評價，促進政府投資項目建設(shè)管理廉潔高效，切實提高財政資金的使用效益，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高政府投資項目的管理水平。

主要參考文獻

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