國家級新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制研究

曹云

【摘 要】 本文從國家層面和新區(qū)內(nèi)部兩個(gè)層面對國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了論述，進(jìn)而將現(xiàn)有國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制分為四類：“直轄市+行政區(qū)”型、“直轄市+管委會”型、“部省聯(lián)席會議+地方政府”型以及“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會議+地方政府”型等，分別研究其主要特點(diǎn)和代表性的新區(qū)，最后指出國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制處在不斷完善的過程中，適應(yīng)新區(qū)自身?xiàng)l件的體制安排將發(fā)揮出巨大的制度生產(chǎn)力。

【關(guān)鍵詞】 國家級新區(qū)；領(lǐng)導(dǎo)體制；類型

體制機(jī)制作為上層建筑，是國家級新區(qū)高效快速持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性、框架性決定因素。不適應(yīng)或順應(yīng)國家級新區(qū)發(fā)展的體制設(shè)計(jì)很可能阻礙其發(fā)展，反之如果根據(jù)新區(qū)的發(fā)展條件、階段、環(huán)境特點(diǎn)做出了合理的體制安排，則體制將發(fā)揮巨大的制度生產(chǎn)力。國家級新區(qū)不同于普通的城市新區(qū)，國家級新區(qū)承擔(dān)國家層面的戰(zhàn)略使命，是體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田，探索和實(shí)施適合的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、開發(fā)體制是國家級新區(qū)履行其戰(zhàn)略使命的重要保障。國家級新區(qū)實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)特殊管理權(quán)，其優(yōu)勢來源于特殊管理權(quán)所帶來的一系列稀缺的利好點(diǎn)和優(yōu)惠政策。集中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限是新區(qū)內(nèi)各個(gè)開發(fā)主體形成合的關(guān)鍵，因此，國家級新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)大都具有較高的行政級別和權(quán)限，以保障新區(qū)建設(shè)工作的順利開展。

一、國家級新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制概述

國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制從國家層面看，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，國家級新區(qū)作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，其批復(fù)設(shè)立、開發(fā)建設(shè)、發(fā)展目標(biāo)和總體定位均有國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃審核。第二，通過“省部際聯(lián)席會議”制度，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)了國家對國家級新區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署，增進(jìn)各部委與新區(qū)所在省份之間的協(xié)調(diào)配合，以及國家級新區(qū)對上述資源的整合。由國家相關(guān)部委直接參與國家級新區(qū)建設(shè)過程中的重大問題，直接體現(xiàn)了從國家層面對“國家級新區(qū)”的直接領(lǐng)導(dǎo)。第三，南沙新區(qū)有別于此前的國家級新區(qū)，是唯一獲得國家發(fā)改委牽頭的國家級新區(qū)，建立了由國務(wù)院有關(guān)部門、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、廣東省、廣州市等各方參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，無論新區(qū)所在區(qū)域的行政級別如何，國家級新區(qū)自獲得國務(wù)院批復(fù)后，其開發(fā)建設(shè)已上升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，因此實(shí)質(zhì)上擁有了副省級管理權(quán)限。（舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)被國務(wù)院明確賦予省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限），而與新區(qū)所處區(qū)域行政級別無關(guān)。八大國家級新區(qū)中，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)依托其所屬直轄市，前兩者系行政區(qū)，后者仍沿用管委會模式，設(shè)立區(qū)委區(qū)政府，接受上海、天津市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)屬于行政管理區(qū)，只設(shè)立管理委員會，其建設(shè)發(fā)展由所在省、市直接領(lǐng)導(dǎo)。在國家級新區(qū)內(nèi)部，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)現(xiàn)任區(qū)委書記同時(shí)兼任上海市、天津市委常委，兩江新區(qū)黨工委書記、管委會主任同時(shí)兼任重慶市委常委，新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組作為核心領(lǐng)導(dǎo)部門，由重慶市市長直接擔(dān)任組長，而西咸新區(qū)成立初期的管委會主任則同時(shí)是陜西省省委常委、常務(wù)副省長。通過高配編制的形式，國家級新區(qū)實(shí)現(xiàn)了與其戰(zhàn)略性、全局性功能相匹配的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

二、國家級新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制的主要類型

1、“直轄市+行政區(qū)”型

浦東新區(qū)設(shè)立之初，便立足國家開發(fā)開放的全局性戰(zhàn)略需要，由上海市政府直接領(lǐng)導(dǎo)。1992年底上海市成立浦東開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)浦東開發(fā)辦公室，“開發(fā)辦”屬上海市政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)；1993年初，上海正式成立了中共上海市浦東新區(qū)工作委員會、上海市浦東新區(qū)管理委員會，作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)工作；2000年，浦東開發(fā)、開放10周年之際，上海市政府決定撤銷浦東新區(qū)黨工委和管委會體制，正式建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)，新區(qū)步入行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)代。

現(xiàn)階段浦東新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制，是2010年根據(jù)浦東新區(qū)“7+1”生產(chǎn)力布局的需要確立的，浦東新區(qū)設(shè)立了6個(gè)隸屬于新區(qū)政府的副局級功能區(qū)管委會，其管理機(jī)構(gòu)為功能區(qū)黨工委、管委會，分別為浦東新區(qū)黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)。上海市、浦東新區(qū)兩級政府賦予各開發(fā)區(qū)管委會相應(yīng)的權(quán)力和資源，力求做到“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”，浦東新區(qū)的38個(gè)街鎮(zhèn)直接接受新區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。

與浦東新區(qū)類似，濱海新區(qū)的也是依托所在的天津市，接受所在城市直接領(lǐng)導(dǎo)。從1994年設(shè)立的濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，到2007年成立的加快濱海新區(qū)開發(fā)開放領(lǐng)導(dǎo)小組，上述部門始終屬于天津市政府派出機(jī)構(gòu)。2009年濱海新區(qū)人民政府建政后，濱海新區(qū)正式步入行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中。在與中央各部委的溝通方面，濱海新區(qū)政府于2013年出臺《關(guān)于借重首都資源促進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放的工作方案》，組建專門工作小組，加強(qiáng)與國家相關(guān)部委溝通對接，從而制定濱海新區(qū)新一輪開發(fā)開放政策申報(bào)方案。

2、“直轄市+管委會”型

作為第三個(gè)國家級新區(qū)，兩江新區(qū)與浦東新區(qū)、濱海新區(qū)相比，相同之處是都依托所在直轄市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政級別調(diào)整至副省級，不同之處在于之前的浦東、濱海以調(diào)整至行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)等行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，但兩江新區(qū)在設(shè)計(jì)時(shí)，放棄了行政整合的方案，新區(qū)仍沿用管委會模式。由于新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是在重慶市級層面成立的，因此領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的新區(qū)管理委員會（黨工委）也屬于副省級。這樣一來，兩江新區(qū)通過高配領(lǐng)導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)了與“國家級新區(qū)”相匹配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

重慶市政府對于兩江新區(qū)的重視程度以及新區(qū)的管理權(quán)限之高，在國家級新區(qū)中實(shí)屬罕見。具體表現(xiàn)為，重慶市政府成立兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任市委副書記、市長任組長，市委常委任新區(qū)黨工委書記、管委會主任，副市長、市政協(xié)副主席任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)有辦公室，位于新區(qū)管理委員會內(nèi)部，因此新區(qū)管理委員會從實(shí)質(zhì)上具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)新區(qū)各開發(fā)主體職能、統(tǒng)籌安排新區(qū)開發(fā)事宜的權(quán)限?？傮w而言，兩江新區(qū)真正擁有了比肩浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的開發(fā)管理權(quán)限，從而具有強(qiáng)大的資源配置和協(xié)調(diào)能力。

3、“部省聯(lián)席會議+地方政府”型endprint

從第四個(gè)國家級新區(qū)舟山群島新區(qū)開始，“部省聯(lián)席會議+地方政府”領(lǐng)導(dǎo)體制成為國家級新區(qū)采用較多的領(lǐng)導(dǎo)模式，此后的蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)等大都采用此類模式。

舟山群島新區(qū)是全國唯一以群島設(shè)市的地級行政區(qū)劃，也是所有國家級新區(qū)中唯一一個(gè)從設(shè)立之初就具有完整行政領(lǐng)導(dǎo)、管理權(quán)限的新區(qū)，國務(wù)院批復(fù)文件正式賦予舟山群島新區(qū)省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，并首次明確以部省聯(lián)席會議制度推進(jìn)國家級新區(qū)建設(shè)的思路。在正式批復(fù)的文件（《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》）中，國務(wù)院同意由發(fā)展改革委牽頭，建立“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會議”制度，進(jìn)一步加強(qiáng)國家對浙江舟山群島新區(qū)開發(fā)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)，便于國家相關(guān)部委直接參與解決或協(xié)調(diào)浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)過程中所面臨的重大問題。此后獲批的國家級新區(qū)則在省部際聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，通過高標(biāo)準(zhǔn)配備新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)新區(qū)國家級的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)限。例如，2012年獲批的蘭州新區(qū)由所在的甘肅省、蘭州市統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，此后的西咸新區(qū)由時(shí)任的副省長擔(dān)任管委會主任，貴安新區(qū)則由省委書記擔(dān)任新區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

4、“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會議+地方政府”型

南沙新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有別于此前的國家級新區(qū)，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)中提到的“粵港澳合作示范區(qū)”的定位，以及《珠三角“十二五規(guī)劃”》的要求，相應(yīng)的其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的獨(dú)特之處主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，南沙新區(qū)是唯一由國家發(fā)改委牽頭的國家級新區(qū)。按照國家定位，南沙新區(qū)立足廣州、打造粵港澳全面合作示范區(qū)，因此新區(qū)建設(shè)既不可脫離廣州，又因港澳社會制度不同，有時(shí)甚至需要省級以上的權(quán)力來管理和協(xié)調(diào)，所以南沙新區(qū)建立了由國家發(fā)改委牽頭，國務(wù)院有關(guān)部門、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、廣東省、廣州市等各方參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，南沙新區(qū)的批復(fù)文件指出，由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，建立推動(dòng)南沙、前海、橫琴協(xié)調(diào)發(fā)展的部際聯(lián)席會議制度。主要職責(zé)是落實(shí)國務(wù)院有關(guān)三地發(fā)展的文件精神，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三地建設(shè)工作，研究和協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃批復(fù)實(shí)施過程中遇到的重大問題。最后，綜上兩點(diǎn)，南沙新區(qū)盡管建設(shè)主體仍為廣州市，但可享省級管理權(quán)限。

三、結(jié)束語

研究國家級新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制的不同類型可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移和國家級新區(qū)隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大，國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制也在不斷的發(fā)展、完善。比如較早成立的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)均經(jīng)歷了“開發(fā)辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室——管委會——建制政府”的體制演變歷程，而浙江舟山群島新區(qū)則直接邁向建制政府的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，重慶兩江新區(qū)雖然未能上升為區(qū)一級建制政府，但實(shí)際上卻是國家級新區(qū)中增長最快、對所在中心城市經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用最強(qiáng)的國家級新區(qū)，充分顯示出體制機(jī)制對于新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大張力，再次說明國家級新區(qū)的體制機(jī)制沒有統(tǒng)一的模版，根據(jù)新區(qū)自身的發(fā)展條件、階段、環(huán)境特點(diǎn)做出的合理的體制安排，將發(fā)揮巨大的制度生產(chǎn)力，而這終將是一個(gè)反復(fù)探索以及不斷完善的過程。

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【作者簡介】

曹 云（1980.08-）女，陜西西安人，副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì).endprint