精準扶貧視角下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展框架*

◎戴沅均

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀

自80年代起，我國各地政府部門就開始探索構(gòu)建起契合當?shù)貙嵡榈霓r(nóng)村養(yǎng)老保險制度，然而因為區(qū)域間存在著一定的差距，一直未針對農(nóng)村養(yǎng)老保險而進行宏觀層面的統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致不同地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展出現(xiàn)碎片化的特點。1998年，我國叫停了全國各地的農(nóng)村養(yǎng)老保險探索活動，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作陷入停滯狀態(tài)。2009年，我國開始全面進行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，2012年，我國新農(nóng)保已經(jīng)實現(xiàn)了全國覆蓋。2014年，我國決定將新型農(nóng)村審核養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并起來，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。自農(nóng)村養(yǎng)老保險實施以來，其覆蓋面就不斷擴大，很多貧困戶從中受益，得到了經(jīng)濟上的保障。相關(guān)政策也發(fā)揮了有效作用，推動了農(nóng)村扶貧工作的開展，使得資源能夠向貧困與落后地區(qū)流動。然而，當前農(nóng)村養(yǎng)老保險距離“老有所養(yǎng)、老有所依”的目標還相去甚遠[1]。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展中遇到的有關(guān)問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與保障力度不高

對于我國養(yǎng)老保險制度而言，統(tǒng)籌層次低為最大的缺陷之一。當前，我國主要由省級統(tǒng)籌或市縣兩級同手基本養(yǎng)老保險基金。因為統(tǒng)籌層次過低，引發(fā)諸多問題：一是基金的使用不夠規(guī)范，出現(xiàn)一定混亂；二是基金的使用率非常低；三是不利于勞動力在全國勞動力市場上的自由流動。與此同時，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險水平過低，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和成效居民養(yǎng)老保險之間存在著顯著的差異，農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障與財政支持力度都嚴重不足。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險碎片化現(xiàn)象嚴重

當前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在不同的地區(qū)間無法實現(xiàn)橫向調(diào)劑，各地方獨立治理，導(dǎo)致我國社保出現(xiàn)了嚴重的碎片化現(xiàn)象。社保制度上的碎片化特點導(dǎo)致社會不公平，引發(fā)諸多社會問題。

與很多西方國家一樣，我國居民養(yǎng)老保障也是從城市發(fā)展到農(nóng)村，從區(qū)域逐步擴展至全國，覆蓋范圍不斷擴大。這一過程中不可以避免地出現(xiàn)各種弊端。從參保主題方面來看，我國養(yǎng)老保障體系主要由新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險構(gòu)成。這一體制過于落后，在管理、制度、籌資與發(fā)放等方面都難以滿足時代發(fā)展的需求。這種碎片化的現(xiàn)象導(dǎo)致我國各大養(yǎng)老體制無法相互替代。與此同時，因為不同養(yǎng)老體制下對計發(fā)時男女年齡條件方面的規(guī)定不同，這進一步加劇了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的碎片化問題。

目前，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的養(yǎng)老保險存在顯著差異，碎片化的養(yǎng)老保險制度和統(tǒng)一化的養(yǎng)老保險制度存在對立。統(tǒng)一化的養(yǎng)老保險制度旨在打破城鄉(xiāng)之間的隔閡，構(gòu)建起基于居民身份的基本養(yǎng)老保險制度。導(dǎo)致社會養(yǎng)老保險碎片化現(xiàn)象嚴重的根本原因是我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度長期以來產(chǎn)生的定式思維，未明確全體社會養(yǎng)老保險對象的屬性[2]。

（三）養(yǎng)老資金保值與增值方面存在困難

2015年6月30日，我國人力資源和社會保障部發(fā)布了：在2009年至2014年期間，和同期一年期銀行存款利率相比，我國企業(yè)養(yǎng)老保險基金收益率要低很多，甚至出現(xiàn)連年貶值的趨勢。2014年，我國經(jīng)濟增長速度放緩，銀行存款利率不斷下調(diào)，從而使得養(yǎng)老基金收益率首次超越銀行一年期存款利率。然而這掩蓋不了養(yǎng)老金保值與增值困難的現(xiàn)實。導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的原因來自多方面，具體包括：在開展我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的過程中，我國始終處于摸索階段，經(jīng)驗有限。地方政府管理養(yǎng)老金的能力參差不齊，管理方式也有所不同。這導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險基金管理出現(xiàn)混亂。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)方面的設(shè)施不夠完善，投資結(jié)構(gòu)落后，養(yǎng)老基金多被投入到銀行存款與國債產(chǎn)品上，未配置高收益品種[3]。我國養(yǎng)老金投資過程中風險管理水平不高，其僅能依靠縮小投資路徑來降低風險。很多地方正沒有有效地做好養(yǎng)老金的風險隔離，導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)嚴重的空賬現(xiàn)象。針對這些問題，應(yīng)構(gòu)建起有效的內(nèi)控機制，引入養(yǎng)老金投資方面的專業(yè)人才。

（四）社會共濟性不高，財政支持力度低

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌集機制為集體、政府與個人三方承擔，其中，個人與集體的籌資能力比較低，政府的籌資能力又有限，使得我國養(yǎng)老資金的統(tǒng)籌層次非常低，很多地方甚至出現(xiàn)了養(yǎng)老金收不抵支的嚴重問題。因為農(nóng)村養(yǎng)老保險面對的人群非常龐大，老年人的身體狀況與生活條件均落后于城鎮(zhèn)居民，使得養(yǎng)老金的需求非常大，然而由于農(nóng)村養(yǎng)老資金缺口使得財政支持力度低。除此之外，農(nóng)村集體籌資能力差，加之城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險為非強制性的，使得農(nóng)民參保的積極性不高，個人籌集的資金量非常小。因此，保險自身帶有共濟性，養(yǎng)老資金籌集路徑過少使得保險共濟功能無法發(fā)揮，“老有所養(yǎng)，老有所依”成為了空談。

三、精準扶貧視角下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展策略

（一）完善農(nóng)民參保方面的各項法律，針對貧困人口加大扶持力度

當前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制為自愿參加的，這給農(nóng)民一定的選擇空間，然而這與社會保障基本共濟原則相矛盾，不也利于統(tǒng)籌工作的開展，使得很多農(nóng)民出現(xiàn)“逆向選擇”與“非理性行為”，致使年輕一代農(nóng)民參保率非常低，大部分的農(nóng)民選擇低檔繳費比例。這些狀況都使得農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障能力下降，給資金的統(tǒng)籌管理帶來了巨大的壓力。針對此，相關(guān)政府可以借鑒歐美等國的農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，引入強制性的參保措施，使得農(nóng)村居民擁有一個相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)保障，再進一步鼓勵農(nóng)民加大投保額度或參與商業(yè)保險。商業(yè)保險公司也應(yīng)針對農(nóng)民這一特殊群體而推出更多的保險產(chǎn)品。除此之外，私人養(yǎng)老機構(gòu)也可以推出一些私人養(yǎng)老保險產(chǎn)品，從而構(gòu)建起強制性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險與自愿性商業(yè)養(yǎng)老保險并行的機制。

與此同時，針對經(jīng)濟落后地區(qū)的參保農(nóng)民應(yīng)給予必要的財政補貼，鼓勵農(nóng)民積極參保。因為經(jīng)濟原因，貧困地區(qū)的農(nóng)民大多沒有能力參保，然而恰恰這部分人是最需要參保的人群，是精準扶貧所面對的主要人群。高齡農(nóng)民由于參保預(yù)期年限非常短，其個人養(yǎng)老金的替代率較低，所以使得45歲-60歲間的農(nóng)民參保積極性不高。針對這部分人群有必要加大財政補貼，提升其個人賬戶養(yǎng)老金替代率。調(diào)動其參保積極性。

（二）構(gòu)建社會統(tǒng)籌與個人賬戶分賬管理的機制

相關(guān)政府部門應(yīng)針對當前養(yǎng)老保險的發(fā)展狀況引入科學的資金籌措方式，將個人賬戶與社會統(tǒng)籌有效對接起來，將資金匯集起來，推行分賬管理的辦法。因為我國養(yǎng)老保險存在碎片化的特點，難以發(fā)揮經(jīng)濟互助的作用。盡管當前養(yǎng)老資金總賬上有一定可用資金，但是隨著人口老齡化的發(fā)展趨勢，加之各地方養(yǎng)老資金管理狀況不佳，導(dǎo)致將來很有可能出現(xiàn)基本養(yǎng)老保障金難以維系的局面。所以。有必要將分散的養(yǎng)老資金統(tǒng)籌管理，科學的進行規(guī)劃與配置，使得各項資源被充分利用。與此同時，針對貧困地區(qū)還應(yīng)該加大財政補貼力度，促使區(qū)域間的養(yǎng)老保險發(fā)展保持均衡，降低貧富間的差距[4]。

（三）進一步拓寬資金籌集路徑

當前，西方發(fā)達國家主要采取三種方式來籌集養(yǎng)老保險資金，具體為：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制；二是部分基金累積式；三是完全基金累積式。我國主要采用的為第二種，部分基金累積式，這種模式的主要特點是將企業(yè)與城鎮(zhèn)居民繳納的養(yǎng)老金的一部分納入到個人賬戶中，另一部分納入到全國社會統(tǒng)籌賬戶中。個人賬戶僅僅記錄繳費狀況，個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶均有政府管理。因為我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次非常低，依照當前的制度，政府財政依據(jù)每年所需要的額度而撥付農(nóng)村社會養(yǎng)老資金，為進行積累。長此以往，政府的壓力會越來越大，尤其是在人口老齡化的趨勢下，其養(yǎng)老資金額度會持續(xù)擴大。所以，當前有必要進行農(nóng)村社會保險累積制度方面的改革，構(gòu)建起政府財政累積制度。除此之外，還需要進一步拓寬養(yǎng)老資金的籌集路徑，與社會福利部門等加強合作，充分發(fā)揮博彩資金的作用。

（四）構(gòu)建起多層次的保障機制，實現(xiàn)精準幫貧扶困

我國農(nóng)村人口在全國總?cè)丝谥姓加袠O大比重，在人口老齡化趨勢下，貧富差距進一步加大。我國必須加強農(nóng)村養(yǎng)老保障力度，從本質(zhì)入手，解決農(nóng)民的養(yǎng)老文藝，實現(xiàn)借助各項政策，實現(xiàn)精準扶貧。針對此，我國可以構(gòu)建起農(nóng)村養(yǎng)老保障互助機制。均衡城市養(yǎng)老保險與農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展。

（五）做好養(yǎng)老金入市工作，提高風險防控能力

由于養(yǎng)老資金投資收益非常低，要想實現(xiàn)養(yǎng)老資金的保值增值，有必要加大基金、混合基金、股票方面的投資比重。目前，該方面的工作還在試點中，比方說，2015年山東省將1000億元職工養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托全國社會保值基金理事會進行投資，有關(guān)該方面的法律建設(shè)工作也正加快進行。在養(yǎng)老資金入市的同時，必須提高投資風險管理能力。因為我國資本市場發(fā)育得還不夠成熟，市場波動性比較大，所以必須引入高水平的風險管理人才，從我國資金市場的實際狀況入手，開展科學的風險管理活動，提高收益率。

四、結(jié)束語

我國農(nóng)村人口數(shù)量眾多，從精準扶貧角度入手做好廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作并非易事。相關(guān)政府部門應(yīng)加強財政扶持力度，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，強化養(yǎng)老金的管理與投資能力，構(gòu)建起多層次保障的機制，從根本上解決我國農(nóng)村貧困問題。