新常態(tài)下農(nóng)村貧困退出機(jī)制研究*

◎林科軍

對于農(nóng)村地區(qū)來說，貧困是束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的枷鎖，嚴(yán)重阻礙著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也影響民生和社會的穩(wěn)定，因此國家制定了扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如“國定貧困縣”、“精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃”等，重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)以城帶鄉(xiāng)，力求促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，然而在實(shí)際的扶貧過程中，出現(xiàn)了一些意想不到的情況，如一些貧困縣以“貧困”為驕傲，或者帶著“貧困帽”占據(jù)國家資源，而國家在貧困退出機(jī)制方面的建設(shè)相當(dāng)缺乏，這是短板，需要政府有所作為，避免這種現(xiàn)象的發(fā)生。有研究者指出，退出機(jī)制實(shí)質(zhì)是一種導(dǎo)向機(jī)制，它是指在某種指標(biāo)體系中，經(jīng)過發(fā)展而達(dá)到這種指標(biāo)時自動脫離的情況。正因?yàn)楫?dāng)前我國農(nóng)村貧困退出機(jī)制存在諸多問題，才導(dǎo)致了這種自動脫離的情況少之又少，這需要在分析其具體原因的基礎(chǔ)上，說明解決這些問題的方法策略。

一、我國農(nóng)村貧困退出機(jī)制現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村貧困退出方面整體呈現(xiàn)出一種被動退出、退出數(shù)量少和退出效果不佳等狀況，這種總體情況，需要進(jìn)一步分析。

（一）退出數(shù)量少。我國農(nóng)村貧困地區(qū)退出的數(shù)量較少，主動退出的自覺性相當(dāng)弱，不愿意自動退出。雖然自我國確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)以來，農(nóng)村貧困區(qū)有進(jìn)有出，但總體上退出的數(shù)量偏少。就以貧困縣的退出為例，有數(shù)據(jù)表明，自1994年以來，我國國定貧困縣的退出比率只占8.6%，退出數(shù)量較少，效果也并不明顯。

（二）退出困難。正是因?yàn)槲覈鲐氄邽檗r(nóng)村貧困地區(qū)帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，某些貧困地區(qū)還能獲得上億元的扶貧資金，這些資金原本的用意是解決該地區(qū)的貧困問題，以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些農(nóng)村地區(qū)爭相獲得國家的資金扶持，而且那些依靠國家資金實(shí)現(xiàn)了脫貧的農(nóng)村地區(qū)為了繼續(xù)無償享受國家的資金扶持而不愿意將這項(xiàng)權(quán)利讓給其他的貧困地區(qū)，加上我國在貧困退出方面的機(jī)制和制度的建設(shè)存在巨大的缺失，因而在激烈的競爭和強(qiáng)大的資金誘惑下，農(nóng)村貧困退出相當(dāng)困難，狀況堪憂。

（三）負(fù)面影響大。以上現(xiàn)象會產(chǎn)生諸多不良后果，一方面，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于實(shí)現(xiàn)社會公平，這主要體現(xiàn)在那些依靠國家扶持資金發(fā)展起來的農(nóng)村地區(qū)沒有退出國家扶持范圍，占據(jù)了一部分名額和資源，致使應(yīng)該獲得國家資金扶持的地區(qū)不能獲得有效的資源以發(fā)展自己，導(dǎo)致了社會的嚴(yán)重不公，加重國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時也影響了我國扶貧效率的提高。另一方面，形成了一種逆向的激勵方式，反而妨礙貧困地區(qū)的發(fā)展。一些貧困區(qū)過度依賴政府政策支持，形成“等”、“靠”、“要”的思想，這與國家制定政策扶持貧困地區(qū)發(fā)展的初衷不相符合，沒有對該地區(qū)的發(fā)展起到激勵作用，嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)自我發(fā)展的能力。

二、我國農(nóng)村貧困退出機(jī)制存在問題的原因分析

（一）缺乏明確的退出制度。我國在貧困退出方面的制度缺失是長久以來困擾貧困退出的關(guān)鍵所在，因?yàn)橹贫鹊哪：?、不明確，使得農(nóng)村貧困退出無法可依。在流程方面，中央政府只是對各個省份提出了一個大致的要求，如按照“高出低進(jìn)、一進(jìn)一出”的原則來分配貧困名額，正是因?yàn)檫@條規(guī)則過于寬泛，缺乏具體的操作步驟要求和相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，執(zhí)行人員也可能按照自己的理解方式或者從維護(hù)自己的利益方面入手，來理解國家提出的相關(guān)要求，制定具體的退出制度和方案，最后形成了多數(shù)不同版本的退出機(jī)制和政策，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體的要求，影響了順利退出。

（二）評定標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和公開性。我國農(nóng)村貧困地區(qū)的退出與國家對貧困地區(qū)的評定標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，目前，我國對貧困地區(qū)的評定標(biāo)準(zhǔn)正在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷調(diào)整和優(yōu)化，但總體來說，現(xiàn)行的評定標(biāo)準(zhǔn)在指標(biāo)體系和監(jiān)督體系的建設(shè)方面還是缺乏力度，主要表現(xiàn)為評定標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、公開性和統(tǒng)一性，過于靈活的評定標(biāo)準(zhǔn)只會讓各省份憑借自身對貧困以及扶貧標(biāo)準(zhǔn)的理解和認(rèn)知來制定相應(yīng)的退出政策。在制定評定標(biāo)準(zhǔn)時，多種退出版本并行，致使各個區(qū)域的退出口徑不協(xié)調(diào)，不利于農(nóng)村貧困地區(qū)的退出。

（三）缺乏可靠的監(jiān)測評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。我國農(nóng)村貧困地區(qū)一旦被國家評定為資金扶持對象，每年即可享受到相當(dāng)豐厚的財(cái)政支持，但國家在為這些貧困地區(qū)帶來大量資金的同時，卻沒有注重建設(shè)可靠的監(jiān)測評估機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以實(shí)時監(jiān)測資金的用途，是否真正進(jìn)入了確實(shí)需要資金的群體中，或者監(jiān)督貧困地區(qū)在實(shí)現(xiàn)脫貧之后是否將其“貧困身份”摘除。由于缺乏相關(guān)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，這些發(fā)生變動的區(qū)域沒有得到相應(yīng)的調(diào)整，如某些被國家評定為貧困縣的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了脫貧，甚至出現(xiàn)在國家百強(qiáng)縣名單中，卻依然沒有變換其“貧困身份”，依然享受著國家的政策。因此，在監(jiān)測評估機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制的建設(shè)方面，國家需要進(jìn)一步加大建設(shè)力度。

三、完善我國農(nóng)村貧困退出機(jī)制的策略分析

2016年4月份，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于建立貧困縣退出機(jī)制的意見》，指出要建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困縣退出機(jī)制，促進(jìn)貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出。就目前農(nóng)村貧困退出現(xiàn)狀來看，我國建立和完善貧困區(qū)域退出機(jī)制和制度已經(jīng)處于緊要關(guān)頭，任務(wù)十分緊迫而艱巨。

（一）明確脫貧目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前我國貧困地區(qū)的評定方式主要是以該區(qū)域的貧困人口、農(nóng)民的人均收入情況和人均GDP以及人均地方財(cái)政的收入為主要依據(jù)進(jìn)行制定的，為了進(jìn)一步優(yōu)化貧困地區(qū)的退出標(biāo)準(zhǔn)和完善相關(guān)機(jī)制，可以考慮以下幾個方案：第一，以每個地區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綜合評價(jià)和權(quán)衡，實(shí)時調(diào)整進(jìn)入貧困縣的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將不能達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)的縣、村等統(tǒng)統(tǒng)排除出去，以實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效利用。第二種方案是在第一種方案的基礎(chǔ)上加入健康狀況、教育及醫(yī)療水平等具體的指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與人民的生活指標(biāo)相結(jié)合，綜合起來進(jìn)行衡量，要求那些達(dá)到良好發(fā)展水平的貧困地區(qū)自動讓出名額。

（二）為農(nóng)村貧困地區(qū)設(shè)定明確的退出期限。為盡可能地減少貧困農(nóng)村的數(shù)量，可以考慮使用有“期限”的貧困評定方式，為一部分富裕起來的貧困農(nóng)村設(shè)定一個近期的退出時間，使其到了規(guī)定時間能夠自動將“貧困身份”轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ矸?，從根本上杜絕農(nóng)村爭相獲取貧困名額的行為。對于剛剛獲得貧困名額的農(nóng)村，首先應(yīng)該讓他們意識到名額是流動的，不是固定的，不能長期被自己所占有；然后為這些貧困農(nóng)村制定脫貧“時間表”，在這個時間段內(nèi)該區(qū)須憑借國家的資金資助實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。

（三）鼓勵貧困地區(qū)自主發(fā)展，建立正向激勵機(jī)制。針對某些地區(qū)出現(xiàn)的逆向激勵現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)積極制定相關(guān)政策，鼓勵接受扶貧計(jì)劃的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展，增強(qiáng)擺脫貧困的力量，建立正向的激勵機(jī)制。首先，制定獎勵政策，以重金獎勵那些憑借著政府的支持走上自主發(fā)展、實(shí)現(xiàn)本區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的貧困農(nóng)村，而且對待那些只依靠自身力量發(fā)展起來的農(nóng)村更應(yīng)該給予更高的表揚(yáng)和更豐厚的獎勵，從而引導(dǎo)那些又“等”又“靠”的貧困農(nóng)村不再“等”下去。其次，扶貧一定要堅(jiān)持“授人以漁”的原則。中央制定了扶貧計(jì)劃和政策，地方政府就需要提供相關(guān)的配套措施，確保資金能夠真正落實(shí)到亟需改變生活狀況、亟需發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的貧困群眾手中，以幫助當(dāng)?shù)刎毨丝谕ㄟ^國家扶貧政策提高自我發(fā)展的能力，同時也保證扶貧資金用在“刀刃”上，提高扶貧效率。

（四）確立可行性強(qiáng)的約束機(jī)制。為確保農(nóng)村貧困地區(qū)退出機(jī)制的進(jìn)一步完善和發(fā)展，建立激勵機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要相應(yīng)的約束機(jī)制，從規(guī)范考核的角度約束地方官員的行為，促使他們將扶貧工作的重點(diǎn)放在農(nóng)村建設(shè)方面，引導(dǎo)他們樹立正確政績觀。在具體的貧困考核中，須同時注重經(jīng)濟(jì)增長和社會公平問題，將考核的內(nèi)容擴(kuò)大到扶貧政策的有效性、扶貧資金的使用效率、貧困人口的生活水平是否提高和農(nóng)村環(huán)境是否得到改善等方方面面，切實(shí)做到全心全意為人民服務(wù)，踏踏實(shí)實(shí)為人民做好事實(shí)事。

（五）制定科學(xué)的退出程序。首先，根據(jù)貧困農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r獲取詳盡的信息，并對之進(jìn)行處理和分類。其次，根據(jù)詳細(xì)的信息核查應(yīng)當(dāng)退出的貧困農(nóng)村，將部分符合退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)村進(jìn)行備案登記，并將這些備案文件進(jìn)行反復(fù)對比，認(rèn)真核實(shí)，以避免遺漏和失誤現(xiàn)象。同時，在確定退出名單之后將退出對象予以公示，各個省份將各自所轄區(qū)域內(nèi)的脫貧農(nóng)村予以張榜公示和網(wǎng)上公示，將結(jié)果告知廣大農(nóng)村地區(qū)。完全確定退出對象的階段，由省級政府將確定的名單上報(bào)到國家，經(jīng)過國家扶貧辦審核確認(rèn)之后再予以停發(fā)扶貧資金，最終將該村移出貧困農(nóng)村的名單。最后，為了鞏固貧困退出成果，在停發(fā)扶貧資金的同時，政府可以在其他方面繼續(xù)給予優(yōu)惠和幫助，如給予退出貧困名單的農(nóng)村稅收優(yōu)惠政策或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持等，以確保該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。