推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：障礙及其路徑選擇*

◎李星林

一、引言

十八大報告提出發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要以人為本，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。報告還提出“加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，首次以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”概念替代過去的“農(nóng)民工市民化”概念。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國經(jīng)濟社會結構轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊群體，是我國改革開放、工業(yè)化及城市化發(fā)展的結果，表現(xiàn)為農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。改革開放以來，盡管我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷擴大，但受我國長期以來實行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務工經(jīng)商，其農(nóng)民身份也未改變，這部分人口不能獲得與城市居民平等的權利，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有80%都處于城鄉(xiāng)游離狀態(tài)，呈現(xiàn)出“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村；勞力在城市、家屬在農(nóng)村；收入在城市、積累在農(nóng)村；生活在城市、根基在農(nóng)村”候鳥型轉(zhuǎn)移特征。這種不徹底的人口轉(zhuǎn)移方式，不僅不能促進土地流轉(zhuǎn)，還導致農(nóng)民工融不進城市社會，社會矛盾累積。因此，為了更好的解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，促進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，本文將對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的困境進行深入了解和分析，并提出促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)化發(fā)展建議。

二、文獻綜述

梳理國內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關研究文獻可知，目前我國學者這方面的研究成果主要集中在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的界定、影響因素、主要障礙和農(nóng)民市民化路徑選擇等方面。

其一，在農(nóng)民市民化內(nèi)涵解釋方面，裘涵等（2004）[1]、翟振武（2012）[2]等認為，農(nóng)民市民化表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)是農(nóng)戶在經(jīng)濟活動、公共服務、生活方式、戶籍管理方面的市民化。其二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素方面，朱農(nóng)（2002）[3]、歐陽峣等（2010）[4]、黃國華（2010）[5]、趙勍、張金麟（2012）[6]、張麗艷、陳余婷（2012）[7]、李曰春（2014）[8]等認為城鄉(xiāng)收入差距、城鄉(xiāng)生活成本差距、遷移成本、受教育程度、城市融入感、土地制度、戶籍制度等是影響市民化的經(jīng)濟、個人和社會因素。其三，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化障礙方面，姜作培（2002）[9]認為主要存在“認識障礙、政策障礙、制度障礙、信息障礙和農(nóng)民的素質(zhì)障礙”；李國平、孫鐵山等（2016）[10]認為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制約機制主要包括成本分擔、投融資、戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)等四個機制。其四，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑方面，齊紅倩、席旭文（2016）[11]認為破解我國目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的路徑在于分解“經(jīng)濟市民化”和“人的市民化”，實行分步走戰(zhàn)略。

綜上所述，學者們在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關問題方面已取得豐碩成果，但是大都從某一個方面對其進行研究，少有學者對我國目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的整體情況進行分析的。本文基于現(xiàn)有成果，駐足我國現(xiàn)狀，研究我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境并提出路徑選擇。

三、中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口迅速增長。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，我國農(nóng)民工總量已達28，171萬人，比2015年農(nóng)民工總數(shù)增加424萬，增長率為1.5%。目前，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍處于快速穩(wěn)定增長階段，其特點如下。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大。中國是人口大國，農(nóng)村人口多，隨著生產(chǎn)率水平的提高，農(nóng)村剩余勞動力日益遞增，閑置人口越來越多。據(jù)中國統(tǒng)計信息官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是41.2%，相差16個百分點，這差額幾乎全是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中農(nóng)民工數(shù)量已達3億人。這也就意味著，目前我國仍有規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半市民化”現(xiàn)象十分嚴重，帶來的社會矛盾日益凸出。據(jù)中國統(tǒng)計信息官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，中國常住城鎮(zhèn)人口有7.9億之多，而統(tǒng)計口徑是包含了常住城鎮(zhèn)6個月以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家屬，這部分常住人口雖然長期在城鎮(zhèn)工作和生活，但事實上他們?nèi)詫儆谵r(nóng)業(yè)人口，并不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的子女教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務，還處于“半市民化”狀態(tài)。城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中出現(xiàn)明顯的異化現(xiàn)象，導致“量化”發(fā)展較為嚴重，而忽視了“質(zhì)化”發(fā)展，由此帶來的財政資金失衡、房價異常、農(nóng)民半市民化等社會問題凸出。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策配套跟不上，政府體制不夠完善，還處在不斷摸索過程中。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的增加，也加大了政府對于城市流動人口的管理難度，部分地區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)管理十分困難，主要體現(xiàn)在：城鎮(zhèn)基礎建設跟不上，戶籍制度改革不及時，土地流轉(zhuǎn)市場機制還不健全等方面。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的主要障礙

（一）戶籍制度和土地制度障礙

阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩大核心問題是：我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村土地制度。一方面，現(xiàn)行的“二元”戶籍制度是我國成立之初特定歷史階段的產(chǎn)物，其核心就是將全國人口進行“二元”劃分，分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，分別定性為非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口?！岸睉艏贫仍谖覈l(fā)展過程中起到了積極作用，但是隨著社會進步、經(jīng)濟發(fā)展，其弊端也逐漸凸顯，成了我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展、市民化推進的阻礙因素。另一方面，我國《土地法》規(guī)定我國農(nóng)村土地歸集體所有，實行家庭承包責任制，農(nóng)戶只有土地承包權、使用權，并無土地所有權。因此，農(nóng)戶擁有的土地不能作為個人財產(chǎn)進行處置，這就給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中帶來了巨大阻力，農(nóng)戶不能獲得等值補償，也就不愿放棄擁有的農(nóng)地，進一步阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)化進程。

（二）成本障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有兩大成本：農(nóng)村退出成本和城鎮(zhèn)進入成本。農(nóng)村退出成本包括土地補償成本、土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)成本、村集體利益成本、政府協(xié)調(diào)成本等，這些成本中最主要的就是土地補償成本。雖然政府可以通過融資、招商、土地買賣市場等多途徑籌集資金，建立利益均衡機制分攤成本，但實施難度很大，因此這部分成本會給政府帶來巨大財政壓力，大大降低了政府引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性。城鎮(zhèn)進入成本包括農(nóng)戶購房成本、子女教育成本、公共服務和基礎設施建設成本、社會保障成本等。有資料顯示，全國農(nóng)民工市民化的人均公共成本約為13萬元，人均個人支出成本約為1.8萬元/年，購房成本約為30萬元/戶。對于農(nóng)戶而言，由于自身教育水平不高、就業(yè)穩(wěn)定差、收入水平低，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難承受年均支出成本之外的購房成本，農(nóng)民進城后也難以承擔城鎮(zhèn)居住生活成本，因此不愿放棄農(nóng)村生活。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問題成了阻礙其進程的首要難題。

（三）農(nóng)戶自身素質(zhì)、能力、觀念障礙

一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以農(nóng)民工為主，而我國農(nóng)民工的受教育水平普遍偏低，就業(yè)競爭力弱。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2016全國農(nóng)民工檢測報告可知，截止2016年，我國農(nóng)民工受教育結構為未上過學、小學、初中、高中、大專以及上比例分別為1%、13.2%、59.4%、17%、9.4%，且僅有32.9%的農(nóng)民工接受過農(nóng)業(yè)或非農(nóng)職業(yè)技能培訓。盡管有部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為農(nóng)村佼佼者，但其整體素質(zhì)、文化、技能水平不高，就業(yè)范圍受限，正式勞動合同工很少，收入不穩(wěn)定，無法支撐城鎮(zhèn)生活固定成本，也很難滿足部分城市社保繳納年限、公積金繳納年限或積分入戶的門檻條件，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化的進程。另一方面，我國城鄉(xiāng)二元結構造成了城市居民和農(nóng)村居民在思想觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。部分城鎮(zhèn)居民無法從內(nèi)心完全接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后也存在著城市融入障礙，無法在生活上真正融入城市，甚至可能出現(xiàn)城市歸屬感低、心理排斥等問題。文化與行為方式的不同、經(jīng)濟生活差距以及部分城鎮(zhèn)居民的偏見、從事職業(yè)和居住環(huán)境的不同等，不僅造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后對城鎮(zhèn)生活的適應性與歸屬感缺乏，而且也導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)原有居民兩大群體間存在心理隔閡和心理排斥，甚至出觀念摩擦和沖突，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程無法穩(wěn)定有序推進。

（四）城鎮(zhèn)綜合承載能力制約

我國城鎮(zhèn)綜合承載能力不足制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)資源配置差異性、公共服務差別化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、工資水平和就業(yè)機會懸殊等問題，導致我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高度集中在大中城市，尤其是東部大中城市。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2016年全國農(nóng)民工檢測報告，2016年我國農(nóng)民工總量為28，171萬人，其中外出農(nóng)民工占60.1%，東部地區(qū)的農(nóng)民工達10，400萬人，占農(nóng)民工總量的36.9%，到東部地區(qū)務工的農(nóng)民工達15，960萬人，占農(nóng)民工總量的56.7%。如此可見，我國農(nóng)民工無論從輸出地還是輸入地角度來看，均主要聚集在東部地區(qū)，且流入東部地區(qū)的農(nóng)民工絕大部分進入了京、津、滬三個直轄市和廣東、浙江、江蘇、山東等省份。由于農(nóng)民工的大量流入，導致一些大城市交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲、資源過度開采等城市問題進一步加??；而中小城鎮(zhèn)與之形成明顯的對比，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)帶動不足，基礎設施不完善，公共服務不健全，人氣明顯不足。但是，由于大中城市資源發(fā)展受環(huán)境資源限制，承載能力有限，隨著外來人口的不斷增加，大城市的落戶門檻也在不斷提高，再加上城市生活成本偏高，也就導致大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能也不愿在這部分大中城市落戶，導致真正轉(zhuǎn)戶人口受限。

五、對策建議

（一）加大制度改革力度，推進制度創(chuàng)新

一是加大戶籍制度改革力度，調(diào)整戶口遷移政策，逐步建立新型戶籍制度。現(xiàn)在全國各地試行較多的戶籍改革政策是居住在制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。由于地區(qū)差異性，各地市民化落戶條件不能完全統(tǒng)一，但可以逐步弱化傳統(tǒng)“二元”制度帶來的社會待遇差異，逐步實現(xiàn)社會公共服務和保障與戶籍制度不掛鉤，實現(xiàn)社會公共服務均等化。同時，積極引導有強烈離農(nóng)愿望的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移出來，設置合理的戶口遷移政策，逐步建立適合當前和未來社會和諧發(fā)展的新型戶籍制度，破除“二元”戶籍制度禁錮，消除“二元”戶籍制度帶來的不平等問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，逐步過渡到全國統(tǒng)一、平等的戶籍制度，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化。

二是加大土地制度改革力度，建立公平合理的土地流轉(zhuǎn)體制，加快農(nóng)地資源流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村土地市場化。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，既要遵守現(xiàn)有法律條文規(guī)定，同時也要敢于突破和創(chuàng)新，如建立農(nóng)地拍賣市場、租賃市場、信托市場等，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口后顧之憂。此外，還要不斷深化我國各地就業(yè)制度，完善社保制度和城鎮(zhèn)住房制度，從涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的方方面面采取相應的改進措施，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。

（二）建立多渠道成本分擔機制

一方面，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，政府可以市場為導向，建立農(nóng)地市場價格評價標準，對退出農(nóng)地進行估價。同時，政府要積極進行招商或?qū)ふ页邪倘谫Y，通過企業(yè)入駐或承包商承接盤活已退農(nóng)地，讓企業(yè)或承包商分攤農(nóng)地退出帶來的主要成本。另一方面，在農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)市民化前，政府可以通過提供保障房、公租房等住房優(yōu)惠措施，并完善配套學校、基礎設施，降低農(nóng)戶市民化成本，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；同時，在農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)以后，政府可通過積極組織轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技術培訓，加大招商引資力度，增加就業(yè)機會，完善就業(yè)和失業(yè)保障制度等措施，促進轉(zhuǎn)移人口從根本上穩(wěn)定城鎮(zhèn)生活，降低其生活成本，也實現(xiàn)政府、企業(yè)、個人對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進行有效分擔。

（三）增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)與能力

我國“二元”結構制度給農(nóng)戶帶來了根深蒂固的影響。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅是身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，更是觀念和思想的轉(zhuǎn)變。因此，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，不僅要改革硬件指標，還得轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的思想觀念，提高綜合素質(zhì)，實現(xiàn)文化內(nèi)涵轉(zhuǎn)型。首先，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口第一代進行職業(yè)教育培訓，加強技能指導和文化教育，增強第一代轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)競爭力，提高其就業(yè)率和就業(yè)穩(wěn)定率。其次，要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口后代的教育權利。一方面，政府要積極將當?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女納入到當?shù)氐慕逃l(fā)展規(guī)劃中，并根據(jù)地區(qū)人口流動的實際情況，對當?shù)亟逃Y源進行合理配置。此外，政府、用人單位以及社區(qū)都應該加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關心力度，積極組織城鎮(zhèn)文明、文化建設類活動，增加與原有城鎮(zhèn)居民的交流機會，正確引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適應和習慣城鎮(zhèn)生活，縮小與原有城鎮(zhèn)居民之間的生活方式、行為習慣、思想觀念、文化教育等方面的差距，加快融入城鎮(zhèn)生活的步伐。

（四）提高中小城鎮(zhèn)吸引力，增強大中城市承載力

提高中小城鎮(zhèn)吸引力，可以緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向東中部大中城市集中，同時也能夠幫助中小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展；增強大中城市承載力，可以改善大中城市由于大量流動人口集聚帶來的一系列“城市病”問題。一方面，對中小城鎮(zhèn)進行發(fā)展定位，明確發(fā)展方向和目標；加大對中小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)力度，吸引投資商進行投資；進一步完善中小城鎮(zhèn)城市功能，改善交通區(qū)位，建立交通網(wǎng)絡；嚴格把關基礎設施建設，完善基礎設施和公共服務考核激勵機制；鼓勵中小城鎮(zhèn)所有居民自主創(chuàng)業(yè)，建立中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展機制，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中心城鎮(zhèn)落戶。另一方面，合理規(guī)劃大中城市發(fā)展，對大中城市資源進行有效配置，嚴防過渡開發(fā)利用和投機開放利用；整治城市基礎設施，完善公共服務體系；合理設置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶門檻；提升城市品質(zhì)，跟進城市配套建設，增強城市承載力，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大中城市的市民化進程。