分享發(fā)展視野下我國農村生態(tài)旅游的政策調控及其實現(xiàn)

◎李坤鵬

習近平總書記曾強調，要讓廣大人民群眾能夠及時分享到改革發(fā)展的成果，在發(fā)展生態(tài)旅游過程中要堅持生態(tài)發(fā)展路徑，按照“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展原則，大力推進農村生態(tài)旅游發(fā)展。2016年《政府工作報告》中指出，要進一步完善旅游基礎設施建設，提升旅游服務質量，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。國家旅游局在《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質升級行動方案（2017年）》文件中明確提出，鄉(xiāng)村旅游市場需求旺盛，對于解決“三農”問題具有重要推動作用，為此，應該繼續(xù)鞏固和支持農村生態(tài)旅游發(fā)展。我國農村生態(tài)旅游發(fā)展離不開國家政策調控，從政策調控的本質含義上看，就是國家運用政策手段和行政手段，對我國農村生態(tài)旅游發(fā)展進行干預和管理，確保農村生態(tài)旅游發(fā)展能夠持續(xù)、迅速、健康發(fā)展。

一、分享發(fā)展視野下我國農村生態(tài)旅游政策調控的理論依據

分享發(fā)展視野下，要求從整體視角出發(fā)考慮我國農村生態(tài)旅游發(fā)展問題，在制定政策時既要考慮政策整體性也要對鄉(xiāng)村旅游各個利益主體予以充分關注。從系統(tǒng)理論、利益主體理論、社區(qū)參與理論和可持續(xù)發(fā)展理論重新審視分享發(fā)展，分析如何對我國農村生態(tài)旅游進行政策調控。

一是系統(tǒng)理論。一個完整的系統(tǒng)是由若干個部分相互連接在一起，共同構成一個相互聯(lián)系整體。從系統(tǒng)理論來研究農村生態(tài)旅游發(fā)展，就應該將農村鄉(xiāng)村旅游作為一個系統(tǒng)體系，將各個利益主體作為整個體系的組成部分，在整個體系中包括政府、旅游開發(fā)者、投資者、周圍群眾和社區(qū)等各個利益主體，在整個系統(tǒng)中不同利益主體的目的各不相同，各個利益主體在整體體系中地位并不平等，這就需要政府通過政策調控來約束各個利益主體行為，維護各個主體利益，通過政府政策調控將不同利益主體進行明確分割，確定各自界限，讓各個利益主體通過該界限進行信息和資源互動[1]。系統(tǒng)理論的研究對象既包括整個系統(tǒng)，也對各個部分之間的相互關系進行研究明確，因此，在研究系統(tǒng)理論過程中既要注重整體把握，也要注重各個部分之間關系。如果各個部分運行都持續(xù)良好，整體功能就得到有效發(fā)揮，甚至作用要大于部分之和。如果各個組成部分相互沖突，關系雜亂無序，整個系統(tǒng)整體必將功能下降。從這個層面看，系統(tǒng)理論是我國農村生態(tài)旅游的政策調控的重要基礎理論，通過國家政策調控捋順各個利益主體之間關系，減少矛盾問題發(fā)生，讓農村生態(tài)旅游在平衡、有序的狀態(tài)下運行，必將促進農村生態(tài)旅游健康有序發(fā)展。

二是利益主體理論。農村生態(tài)旅游要想得到發(fā)展就需要政府、農民、社會團體、旅游開發(fā)者、旅游者、甚至是非盈利組織共同參與其中相互作用來完成。從農村生態(tài)旅游政策調控角度看，要想實現(xiàn)各個利益主體都能夠分享到旅游成果，就必須明確上述參與者的各自地位。其中政府在各個利益主體中居于主導地位，其他利益主體之間關系都需要政府來組織協(xié)調，政府通過政策調控明確各個利益主體之間的行為規(guī)范，并按照相關政策對各個利益主體進行監(jiān)督，同時為各個利益主體發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。而其他各個利益主體也應該充分發(fā)揮監(jiān)督作用，對政府制定的政策應該按照公平、公正原則進行制定，唯有如此，才能夠保證農村生態(tài)旅游發(fā)展成果得到公共、公正分享。

三是“社區(qū)參與”理論。這一理論與分享發(fā)展理論具有內在的一致性，社區(qū)理論就是在旅游開發(fā)過程中，讓能夠參與到旅游活動中群眾都參與進來，并且從參與層面上看應該是多層面的，不僅能夠參與到整個旅游開發(fā)前提決策規(guī)劃之中，同時還可以參與到旅游文化建設和經營活動之中。讓本地區(qū)的群眾參與到農村生態(tài)旅游整體建設中來，通過有效參與讓旅游開發(fā)地群眾能夠充分公平的享受到旅游發(fā)展成果[2]。同時，還能夠讓旅游開發(fā)地區(qū)群眾能夠獲得更多就業(yè)機會。一方面為旅游產業(yè)發(fā)展提供了充足的人力資源；另一方面，在本地群眾參與下，旅游開發(fā)更為公平合理，群眾能從旅游開發(fā)中受益，旅游產業(yè)和社區(qū)發(fā)展也能夠實現(xiàn)雙贏。

四是可持續(xù)發(fā)展理論。農村生態(tài)旅游更加注重生態(tài)性，也就是能夠對生態(tài)資源更加科學合理開發(fā)，能夠實現(xiàn)生態(tài)、經濟和社會三者之間協(xié)調發(fā)展，既為本地區(qū)創(chuàng)造了經濟增長，增加農民收入。同時也有助于轉變傳統(tǒng)落后觀念，實現(xiàn)農村生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，讓各個利益主體都能夠在可持續(xù)發(fā)展中得到應有的利益，獲得更加公平有序的發(fā)展環(huán)境?？梢哉f，農村生態(tài)旅游發(fā)展就是要堅持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，就是要維護和協(xié)調本地區(qū)的生物多樣性和生態(tài)資源的可持續(xù)性，同時也要實現(xiàn)文化價值的可持續(xù)性，人們在獲得一定經濟利益的同時，還要能夠對生態(tài)資源進行有效管理，不僅在當代實現(xiàn)分享發(fā)展，還要讓后代子孫分享當代的發(fā)展成果。從這個意義上講，為有效推動農村生態(tài)旅游健康可持續(xù)發(fā)展，加強農村生態(tài)旅游政策調控勢在必行。

二、分享發(fā)展視野下我國農村生態(tài)旅游存在的主要問題

當前，我國農村生態(tài)旅游發(fā)展還處于起步階段，在發(fā)展過程中還存在諸多問題，這些問題一方面表現(xiàn)為國家政策方針、制度機制等外部因素方面；另一方面，表現(xiàn)為人才、資金、規(guī)劃、生態(tài)保護等農村生態(tài)旅游內部層面。

首先，從外部因素看，主要表現(xiàn)在政府對農村生態(tài)旅游政策宣傳力度不夠，一方面，由于農村生態(tài)旅游剛剛起步，很多旅游模式和推廣經驗還很不成熟，國家在制定農村生態(tài)旅游政策過程中還存在一定顧慮，政策制定相對籠統(tǒng)，都需要各地區(qū)結合本地實際對相關政策進行重新修訂才能夠進行落實，由于縣級以下政府根本沒有設立相關旅游部門，因此，在農村生態(tài)旅游政策宣傳上缺乏人手，宣傳工作始終停留在某一個旅游旺季，一旦旅游季節(jié)過去，農村生態(tài)旅游政策宣傳基本就停滯不前。另一方面，由于多數(shù)農村生態(tài)旅游開發(fā)地都是陡峰深潭，對于旅游者具有很強的景色欣賞價值，周邊地區(qū)在沒有進行旅游開發(fā)之前，信息相對閉塞，這些人民群眾對政府關于農村生態(tài)旅游開發(fā)政策接受還需要一個過程，特別是一些老年人對這些政策接受起來更加困難，害怕失去賴以生存的土地之后，自己無家可歸，根本不能從旅游發(fā)展中分享到應得利益。此外，在制度和機制建設上還相對滯后，特別是在利益聯(lián)結機制和風險保障機制上表現(xiàn)尤為突出，政府在招商引資過程中并沒有從地區(qū)發(fā)展實際出發(fā)，而是一味追求旅游開發(fā)規(guī)模和經濟效益，沒有從分享發(fā)展視角出發(fā)，對農民利益予以充分考慮，最終導致政府與本地群眾產生利益沖突。還有部分地區(qū)在農村旅游開發(fā)過程中嘗試企業(yè)與農戶合作方式，但由于缺少相應風險利益聯(lián)結機制，企業(yè)在農村生態(tài)旅游開發(fā)中獲利會兌現(xiàn)農民應得利益，一旦企業(yè)開發(fā)失敗就會將相應風險轉嫁到農民身上，導致農戶與企業(yè)沖突不斷，從根本上看就是地方政府沒有貫徹好分享發(fā)展理念，沒有可持續(xù)發(fā)展角度去考慮農村生態(tài)旅游發(fā)展問題[3]。

其次，從內部因素看，我國農村生態(tài)旅游本身就是一個復雜系統(tǒng)，各個利益主體錯綜復雜，在整個生態(tài)旅游發(fā)展中還存在諸多問題。一是人才和資金缺乏是制約農村生態(tài)旅游發(fā)展的關鍵問題。從農村生態(tài)旅游項目開發(fā)整體看，必然離不開人才支持，但從農村生態(tài)旅游發(fā)展看，作為經營管理主體農民本身在知識和技術上就存在明顯缺陷，在經營方式和管理方式上相對落后，在與其他競爭者爭奪農村生態(tài)旅游市場過程中必然處于被動挨打地位，同時本身作為弱勢群體，其“社區(qū)參與”也沒有得到相應實現(xiàn)，自身利益也沒有得到有效維護，也沒有從旅游發(fā)展中分享到應得成果。同時，在項目開發(fā)上由于人才缺乏，出現(xiàn)項目設計不夠科學、功能分區(qū)混亂、管理隨意性過大等問題，嚴重影響我國農村生態(tài)旅游健康發(fā)展。二是資金缺乏。當前，我國農村金融市場還不夠完善，而農村生態(tài)旅游開發(fā)一般需要大量資金，顯然農民還不足以提供如此龐大資金來源，這就需要外部資金投入，政府投資撬動社會資本能力有限，在資本市場不看好農業(yè)、農村投入情況下，農村生態(tài)旅游很難被徹底開發(fā)，特別是在基礎設施建設上，僅僅依靠政府和農民很難有效開發(fā)農村生態(tài)旅游。三是農村旅游資源開發(fā)與經濟效益沖突依然突出，特別是很多地方政府不顧國家關于農村生態(tài)旅游的相關政策，對本地區(qū)農村旅游資源進行過度開發(fā)，導致生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，在開發(fā)過程中不顧環(huán)境承載能力，在衛(wèi)生狀況堪憂、配套設施不夠完善情況下，項目倉促上馬最終導致項目開發(fā)失敗，不僅不能讓周邊人民群眾分享到旅游開發(fā)成果，還需要替政府承擔不必要的風險。四是在項目開發(fā)過程中思路不夠明確。當前我國農村生態(tài)旅游開發(fā)還處于起步階段，市場管理混亂，在缺少國家政策宏觀調控下，未來發(fā)展方向仍然不夠明確，從而導致農村生態(tài)旅游開發(fā)五花八門、各自為戰(zhàn)。同時，我們還應該看到，在項目開發(fā)上雖然也成為農村生態(tài)旅游，但缺少“鄉(xiāng)村性”和“文化性”更多是通過景觀營造來吸引旅游者，這種旅游方式很難提起旅游者二次重游興趣。特別是當前很多旅游者對旅游需求提出了更高要求，對教育需求渴望程度不斷提升，但當前很多農村生態(tài)旅游都沒有對文化性進行挖掘，未來發(fā)展過程中必將被淘汰。從當前我國農村生態(tài)旅游發(fā)展過程中存在的問題分析，政府應該承擔起規(guī)范農村生態(tài)旅游發(fā)展重任，通過政策調控將農村生態(tài)旅游重新引入正規(guī)。

三、分享發(fā)展視野下我國農村生態(tài)旅游政策調控實現(xiàn)路徑

為解決農村生態(tài)旅游發(fā)展中面臨的諸多問題，我們應從分享發(fā)展視野出發(fā)，在系統(tǒng)理論、利益主體理論、社區(qū)參與理論和可持續(xù)發(fā)展理論的指導下，對我國農村生態(tài)旅游進行政策調控，充分發(fā)揮政府在各利益主體中的調節(jié)作用，推動我國農村生態(tài)旅游產業(yè)健康有序發(fā)展。誠然政府進行政策調控也需要限制和前提條件，只有在市場機制不夠完善或市場出現(xiàn)不穩(wěn)定情況下，政府才可以通過政策對旅游市場進行干預，應盡量賦予市場更多自我調節(jié)機會和空間。分享發(fā)展視野下，對我國農村生態(tài)旅游政策調控的理解要更加具體深刻，通過政府運用政策和行政手段，對農村生態(tài)旅游發(fā)展中存在的問題進行解決，對可能出現(xiàn)的不平衡現(xiàn)象和不穩(wěn)定因素要進行干預和調整。具體而言，應考慮如下幾點：

第一，政府應該加強對政策的宣傳和教育。農村生態(tài)旅游開發(fā)必然離不開政府的政策指導，而對農民和相關人員的政策宣傳教育是其中重要內容。提升農村生態(tài)旅游開發(fā)相關人員的政策知曉率，特別是對本地區(qū)農民和項目經營者，更是要通過政策宣傳教育，提升他們的生態(tài)環(huán)保意識，將生態(tài)旅游開發(fā)可持續(xù)發(fā)展融入到他們的思想深處，能夠身體力行的進行環(huán)境保護工作[4]。同時在政策落實過程，政府要敢于下大力氣對違反政策者進行嚴肅處理，特別是對旅游項目經營者，一旦違反政策要求，就要從景區(qū)撤出，維護本地區(qū)生態(tài)旅游的公平性和穩(wěn)定性。同時，還要對廣大旅游者進行政策宣傳，特別是要在生態(tài)旅游旺季，通過宣傳牌宣傳、小話劇宣傳和電子屏幕宣傳等多種方式，制止旅游者不良行為，倡導綠色、生態(tài)、環(huán)保旅游理念。此外，為實現(xiàn)分享發(fā)展理念，要在項目開發(fā)之初，就將本村民納入到旅游項目開發(fā)之中，將其視為重要參與者，通過廣播、圖冊、入戶宣傳等多種形式，讓村民充分了解旅游開發(fā)對其產生的影響和應得利益，并對如何維護自身合法權益進行講解教育，提升村民環(huán)保意識和維護自身權益意識。

第二，構建利益聯(lián)結機制和生態(tài)補償機制。政府在農村生態(tài)旅游開發(fā)過程中，應該充分發(fā)揮主導作用，在企業(yè)與農民共同開發(fā)生態(tài)旅游過程中，政府要通過政策調控在企業(yè)與農民之間建立利益聯(lián)結機制，對雙方權利和義務進行明確規(guī)范，對雙方利益進行聯(lián)結，實現(xiàn)利益共享、分享共擔，最大限度的維護各方利益，實現(xiàn)生態(tài)旅游開發(fā)成果共享。同時，還應該構建生態(tài)補償機制，旅游者必然會對景區(qū)產生一定環(huán)境污染，同時景區(qū)周邊經營者和村民也容易在追求經濟利益同時忽略環(huán)境問題，長時間景區(qū)處在環(huán)境污染超負荷狀態(tài)下，必然會對景區(qū)未來發(fā)展造成嚴重影響。通過生態(tài)環(huán)境補償機制建設，開發(fā)地區(qū)應該按照一定比例給予保護地區(qū)一定補償，收益地區(qū)也應該按照一定比例給予環(huán)境污染地區(qū)一定補償，最大限度實現(xiàn)旅游效益分享最大化。

第三，科學合理解決旅游開發(fā)與環(huán)境污染問題。政府作為農村生態(tài)旅游發(fā)展主導者，在政策調控過程中，應該針對旅游開發(fā)與環(huán)境污染問題進行詳細研究，責成環(huán)保、城管、督辦、公安、財政、林業(yè)、農業(yè)等多個部門對旅游開發(fā)進行監(jiān)督指導，各個部門應該相互協(xié)作，共同參與到旅游開發(fā)之中，確保旅游開發(fā)各個環(huán)節(jié)都符合環(huán)境標準[5]。同時，政府應該加大對景區(qū)基礎設施投入，適當增加環(huán)衛(wèi)投入，加強水污染排放管理和景區(qū)垃圾處理。并且針對景區(qū)內限制私家車輛進入，減少景區(qū)內擁擠和環(huán)境污染。

第四，政府要針對人才培養(yǎng)出臺專門政策。人才保障是我國農村生態(tài)旅游發(fā)展的關鍵，只有人才到位，農村生態(tài)旅游開發(fā)設計才能到位；只有人才到位，農村生態(tài)旅游管理才能到位；只有人才到位；農村生態(tài)旅游發(fā)展才能長久。因此，政府應該從政策角度出發(fā)，有針對性的對農村生態(tài)旅游相關人才進行培養(yǎng)。特別是要充分發(fā)揮地方特色大學優(yōu)勢，設置定向專業(yè)或特色專業(yè)，旅游景區(qū)可以委托大學進行人才培養(yǎng)，提升人才的專業(yè)性和特色化。這就需要政府通過政策進行協(xié)調，規(guī)范雙方權力和義務。此外，旅游景區(qū)本身也應該按照政府政策要求，加強內部人員培訓，提升服務質量。

總之，隨著農村生態(tài)旅游的迅猛發(fā)展，國家將會越來越重視農村生態(tài)旅游這一領域，但從當前來看，我國農村生態(tài)旅游還存在諸多問題和矛盾，為進一步清除這些阻礙農村生態(tài)旅游發(fā)展的問題，加強農村生態(tài)旅游政策調控是必要手段。特別是在分享發(fā)展視野下，農村生態(tài)旅游要想持續(xù)健康發(fā)展，就必須充分履行政府政策調控職能，劃分參與主體進行權利和義務，科學處理生態(tài)旅游開發(fā)與環(huán)境污染問題，進一步加大政策傾斜力度，對農村生態(tài)旅游領域加強宣傳教育和人才資本投入，推進農村生態(tài)旅游穩(wěn)步發(fā)展，切實維護各個利益主體合法權益，將共享發(fā)展落到實處。