論宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的正當化依據(jù)

陳宇環(huán)

福建警察學院，福建 福州 350007

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的加快，改革完善宅基地制度，實現(xiàn)對農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的保障，已經(jīng)成為我國當下農(nóng)村改革領(lǐng)域的重點。隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，宅基地對農(nóng)民的保障功能逐漸減弱，其生存保障屬性逐步淡化而財產(chǎn)屬性日益凸顯，這是探討我國宅基地制度改革的基本前提和現(xiàn)實背景。宅基地使用權(quán)同時具備社會保障性和財產(chǎn)性，但因為我國相關(guān)法律政策長期有著“重保障輕財產(chǎn)”的思想，現(xiàn)行法律制度對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制仍非常嚴格，宅基地使用權(quán)的雙重屬性未得到良性體現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地權(quán)利的配置不僅涉及民法上的價值判斷，更應立足于社會實際。在市場經(jīng)濟的今天，其作為用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性愈加彰顯。對其轉(zhuǎn)讓進行嚴格地限制既是對民法物權(quán)的基本法理的違背，也不利于優(yōu)化配置稀缺的土地資源和發(fā)揮土地功能?？陀^上，當前法律制度對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的禁錮已導致了如宅基地超標與“空心村”并存、宅基地使用權(quán)隱形交易大量存在且交易糾紛不斷等社會性問題。因此，在強調(diào)建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制的時代要求下，探討宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的問題具有重要的理論價值和實踐意義。對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的正當化依據(jù)，學者多從經(jīng)濟學的視角出發(fā)，強調(diào)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓利于土地資源的優(yōu)化配置以及從法學權(quán)利配置的視角出發(fā)，認為禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓未體現(xiàn)權(quán)利配置正義論的基本要求等方面進行論證。[1]筆者認為，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓除了具備這些合理性外，更重要的是其從權(quán)利本質(zhì)屬性上即可由權(quán)利人自由轉(zhuǎn)讓。因此，本文將主要從其法律屬性的視角說明宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的正當性。

一、市場經(jīng)濟下應置重宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性

一般認為，土地具有財產(chǎn)和資源雙重屬性，前者追求的是經(jīng)濟效率價值目標，后者則蘊涵著對人類的生存保障等公平價值理念的追求。以土地為載體的宅基地使用權(quán)亦體現(xiàn)著財產(chǎn)屬性和資源屬性的共生。當其被視作一種財產(chǎn)形態(tài)存在時，其則體現(xiàn)出土地的財產(chǎn)屬性，一般將此稱為物權(quán)性；當其被視作一種資源形態(tài)存在時，其則體現(xiàn)出對農(nóng)民基本生存的保障功能，具有社會保障性。由于建國初期社會經(jīng)濟不發(fā)達，行政性分配更符合歷史要求等原因，我國的宅基地使用權(quán)制度一貫形成“重保障輕財產(chǎn)”的立法理念。在這種理念下，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)體現(xiàn)出生存保障性、主體特定性、權(quán)能限制性等法律特征，[2]禁止對宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。然而，法律以社會為基礎，立法理念的選擇和更新亦應以當下的時代背景為基礎。在當前市場經(jīng)濟日益發(fā)展及社會保障體制逐步建立健全的背景下，對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)予以消除是必然要求，原來制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的背景及條件已發(fā)生巨大變化，其自然是日益暴露出諸多弊端和缺陷。因此，在市場經(jīng)濟下，宅基地使用權(quán)制度的立法理念也應順應時代的發(fā)展，在保障社會穩(wěn)定的前提下，應從過于置重其保障性轉(zhuǎn)向置重其財產(chǎn)屬性、追求效率價值的理念上來。

在市場經(jīng)濟條件下，資源的優(yōu)化配置是通過市場機制來實現(xiàn)的，也即通過市場的手段，促進資源在權(quán)利人和最有利用需求及利用能力的當事人之間流動，從而實現(xiàn)資源財產(chǎn)價值的最大限度的發(fā)揮。市場機制對效率的追求、資源財產(chǎn)價值的最大限度的發(fā)揮則是通過市場中產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。對宅基地使用權(quán)而言，如果對其財產(chǎn)屬性予以重視，將對其的權(quán)利配置和轉(zhuǎn)讓制度置于市場經(jīng)濟的時代背景下予以重新考量，對該權(quán)利界定清楚并允許其通過市場自由轉(zhuǎn)讓，那么權(quán)利主體就可能在產(chǎn)權(quán)約束的范圍內(nèi)盡可能地配置資源以實現(xiàn)最大限度的發(fā)揮物的經(jīng)濟價值，促進土地的利用。反之，如果在市場經(jīng)濟的條件下，仍舊按照原先的歷史背景和條件設定宅基地使用權(quán)制度，置重其保障性而輕視財產(chǎn)性并禁錮其自由轉(zhuǎn)讓，那么，這一稀缺土地資源在現(xiàn)有權(quán)利主體中將無法被有效利用，這與市場經(jīng)濟的時代要求是背道而馳的。

二、區(qū)別宅基地使用權(quán)與宅基地分配請求權(quán)的不同性質(zhì)

宅基地使用權(quán)制度涵括該權(quán)利從設立至消滅的整個過程，如宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓等。在市場經(jīng)濟的時代背景下，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)應置重其財產(chǎn)屬性，這主要是針對其行使及轉(zhuǎn)讓制度而言的。而對于其初始取得，在現(xiàn)實城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未根本破除、社會保障體制還未健全的客觀情形下，我們并不否認不能忽視宅基地使用權(quán)的保障性。對此初始取得階段的權(quán)利，亦有學者將其稱為宅基地分配請求權(quán)。[3]為更加清楚地認識宅基地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，平衡宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)和保障雙重屬性，我們應將宅基地使用權(quán)的初始取得和轉(zhuǎn)讓分為兩個階段予以考量。

對農(nóng)民而言，其不以城鎮(zhèn)居民支付土地使用權(quán)對價的方式取得的宅基地使用權(quán)擔負著保障功能是一種客觀存在，即宅基地分配請求權(quán)彰顯出強烈的社會保障性。也正是基于該社會保障性，這一權(quán)利主體應有一定條件的限制。這亦是國家從對農(nóng)民生存利益予以保障的視角出發(fā)給予其的權(quán)利。但這并不意味著，該分配請求權(quán)所具備的保障性能夠在該權(quán)利設立之后的存續(xù)期間阻礙其財產(chǎn)屬性的發(fā)揮。在初始取得完成之后，宅基地分配請求權(quán)的保障功能即以實現(xiàn)，宅基地使用權(quán)存續(xù)階段則將適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，釋放出其更多的作為用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性。財產(chǎn)屬性追求的是經(jīng)濟效率價值目標，而效率要求財產(chǎn)權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性。[4]對農(nóng)民通過市場對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得的收益而言，其實質(zhì)亦是宅基地分配請求權(quán)階段保障價值的形態(tài)轉(zhuǎn)換，權(quán)利的保障性和財產(chǎn)性相互融合共生。

三、宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性的應然體現(xiàn)

基于前述分析，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性在市場經(jīng)濟的條件下必將要求通過市場手段對土地予以優(yōu)化配置，從而釋放出更大的經(jīng)濟價值。那么，作為一種用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性應當包含以下內(nèi)容：

(一)宅基地使用利益的經(jīng)濟化

《物權(quán)法》已經(jīng)對宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)地位予以了肯定，權(quán)利主體不僅能夠?qū)Ψ瞧渌兄镄惺拐加?、使用的?quán)利，也可依其獲取收益。[5]現(xiàn)代物權(quán)法已經(jīng)從“以物的所有為中心”向“以物的利用為中心”轉(zhuǎn)變，物權(quán)關(guān)系的設立、變更及消滅都以物的最大利用、最大發(fā)揮物的社會效益及經(jīng)濟價值為主。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)也應強調(diào)對物的經(jīng)濟效益的價值追求，其財產(chǎn)屬性也要求其使用利益彰顯出經(jīng)濟化的特征。具體而言，宅基地使用利益的經(jīng)濟化應包涵兩個方面：一是宅基地使用權(quán)經(jīng)濟利益的權(quán)利化。以往的制度由于遵循置重其保障性的立法理念，并未重視其財產(chǎn)屬性下的經(jīng)濟利益。如農(nóng)民通過隱形轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)所獲得的收益并沒有權(quán)利化的保障。二是宅基地使用權(quán)利的經(jīng)濟化?，F(xiàn)代物權(quán)法以物的利用為中心，對宅基地使用權(quán)而言，不應僅將其看作村民建造住宅房屋及其附屬設施的權(quán)利，更應認識到這種使用利益的經(jīng)濟價值，尤其是該種利益在市場經(jīng)濟的流動中所彰顯出的經(jīng)濟價值。

(二)宅基地使用權(quán)利用的動態(tài)化

如前所述，市場機制是一種富有效率的制度安排，它對效率的追求、資源財產(chǎn)價值的最大限度的發(fā)揮是通過市場中產(chǎn)權(quán)的動態(tài)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。對于人類而言，土地是生產(chǎn)生活所必須的基本資源，人類必須利用土地才能得以生存發(fā)展，而這種利用在市場經(jīng)濟下應理解為一個動態(tài)的，而非靜止或一成不變的過程。宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性追求經(jīng)濟效率價值目標，效率是在動態(tài)中實現(xiàn)的。在我國土地所有權(quán)分屬國家和集體所有的模式下，土地的動態(tài)利用則是土地使用權(quán)的動態(tài)流通。對宅基地使用權(quán)而言，即是其所具備的可轉(zhuǎn)讓性。承認該權(quán)利的可轉(zhuǎn)讓性，形成權(quán)利的動態(tài)利用，使權(quán)利主體可以根據(jù)需要對該使用權(quán)在市場中予以流通，獲取收益實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。而追求效率使資源符合優(yōu)化配置及維護權(quán)利主體的利益本就是資源財產(chǎn)屬性所追求的目標。

(三)宅基地使用權(quán)權(quán)能的完整化

由于現(xiàn)行宅基地制度融入著過多的公法行政色彩，忽視其在市場經(jīng)濟下本應置重的財產(chǎn)性，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)僅被賦予占有、使用權(quán)能，收益和處分權(quán)能受到極大限制。這是違背宅基地使用權(quán)本質(zhì)法律屬性的要求的，這樣的制度安排雖然兼顧了保障性，但卻造成更大范圍的不平等和低效率。限制宅基地使用權(quán)的收益、處分權(quán)能，禁錮宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的安排形成農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民在住房保障方面的“雙軌制”，違背市場經(jīng)濟的平等主體要求，并使宅基地大量閑置浪費，其使用價值、交換價值都未能充分發(fā)揮。因此，承認宅基地使用權(quán)有同國有土地建設用地使用權(quán)般完整的用益物權(quán)權(quán)能，即除了占有、使用權(quán)能外，還具有收益和依法處分的權(quán)利，對其可在一定規(guī)范下進行自由轉(zhuǎn)讓，方符合其財產(chǎn)屬性的要求。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]曹泮天.現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境與出路[J].河北法學，2010(3)：73.

[2]王中偉，王伯文.論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律適用[J].人民司法，2011(5)：51.

[3]高子淵.城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村私有房屋合同效力探析[J].山東大學碩士論文，2013，3：20.

[4][美]理查德·A.波斯納.法律的經(jīng)濟分析[M].蔣兆康譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.41.

[5]崔建遠.物權(quán)：規(guī)范與學說——以中國物權(quán)法的解釋論為中心(下冊)[M].北京：清華大學出版社，2011：487.