粗論金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中的幾個問題

胡 威

中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073

一、金融機構(gòu)破產(chǎn)基礎理論

我國現(xiàn)有的金融機構(gòu)類型大致包括上商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司、證券投資基金管理公司。而上述這些金融主體一般關涉大型的國計民生的金融活動，故上述主體的破產(chǎn)處理便顯示出緊迫性和特殊性。其緊迫性便在于金融活動的高度交互，金融市場的無規(guī)律變化。特殊性主要體現(xiàn)在破產(chǎn)財產(chǎn)范圍應該嚴格和托管財產(chǎn)相區(qū)別，其次在于金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍，由于其經(jīng)營模式特點，其破產(chǎn)影響輻射各種行業(yè)，各種人群，同時這種影響還會通過儲蓄者和投資者擴大到整個社會結(jié)構(gòu)之中，從而再次將企業(yè)風險擴大。

由于金融機構(gòu)破產(chǎn)本身的特點，在金融機構(gòu)破產(chǎn)的理論指導上也會較一般的企業(yè)破產(chǎn)更加注重社會性，也便是從債權人本位或者是利益平衡本位向社會利益與債權人債務人利益并重傾斜，甚至在具體的制度設計中會更加偏向于社會利益的保護，如金融機構(gòu)破產(chǎn)管理人選擇的問題，故在金融機構(gòu)破產(chǎn)處理的基本指導思想便是在堅持尊重非破產(chǎn)法規(guī)則原則，集體清償原則之下，對債權平等原則—在我國現(xiàn)行存款保險制度沒有建立的基礎上—和債權人自治原則進行社會利益的判斷，總的考量在于，部分學者認為在金融機構(gòu)破產(chǎn)理論框架的選擇上體現(xiàn)了破產(chǎn)法重在維護社會公平還是經(jīng)濟效率，是現(xiàn)代破產(chǎn)法的多元價值判斷的體現(xiàn)，一旦金融機構(gòu)破產(chǎn)，對受到影響的全部利益進行整合一定是全局性的，不獨包括破產(chǎn)機構(gòu)的利益，同樣在進行集體清償之中也勢必要求破產(chǎn)處理者全局考量，故不應在此產(chǎn)生理論迷思。①同時對我國現(xiàn)階段的破產(chǎn)法立法模式的選擇上，以最低立法成本為原則：在現(xiàn)行的破產(chǎn)法的基礎上進行分業(yè)單獨立法，順應現(xiàn)行破產(chǎn)法賦予國務院制定相關破產(chǎn)細則的現(xiàn)狀下，出臺相關具體金融機構(gòu)管理條例。②

二、金融機構(gòu)破產(chǎn)程序的處理

(一)現(xiàn)行金融機構(gòu)破產(chǎn)的問題

在我國現(xiàn)行的金融機構(gòu)破產(chǎn)適用中主要以破產(chǎn)法規(guī)定為主，同時還適用商業(yè)銀行法、證券法、保險法等部門法律關金融機構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定。我國對金融機構(gòu)破產(chǎn)程序規(guī)范呈現(xiàn)出立法分散化，個例化如銀行法中對銀行破產(chǎn)中個體存款人的優(yōu)先受償規(guī)定。立法體例的不系統(tǒng)和立法規(guī)定的單一針對性使我國對金融機構(gòu)破產(chǎn)缺乏了實際的操作性，如我國對金融機構(gòu)的破產(chǎn)標準一致適用一般企業(yè)破產(chǎn)標準，對金融機構(gòu)破產(chǎn)的管理人與金融機構(gòu)破產(chǎn)申請主體等規(guī)定不夠具體。同時由于我國現(xiàn)階段金融機構(gòu)破產(chǎn)案例較少，致使金融機構(gòu)破產(chǎn)影響輻射范圍較小，導致我國現(xiàn)階段的制度設立對金融機構(gòu)破產(chǎn)的配套制度需求性較小，從而導致相關制度的缺位。

(二)金融機構(gòu)破產(chǎn)原因與破產(chǎn)申請主體

依據(jù)現(xiàn)行商業(yè)銀行法和破產(chǎn)法可知，《商業(yè)銀行法》第64條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定說明：行政接管或重組標準為“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法利益”?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條同時具有三中涵義：其一，銀行破產(chǎn)清算標準和重整標準競合為“不能清償?shù)狡趥鶆詹⑶屹Y產(chǎn)不足以清償全部或者明顯缺乏清償能力”；其二，行政接管或者托管標準為機構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營風險；其三，監(jiān)管機構(gòu)具有決定權，判斷是否啟動程序。③從上可知，我國現(xiàn)階段對金融機構(gòu)破產(chǎn)原因選擇了流動性標準兼采資產(chǎn)負債標準。該標準的采用在一定程度上意味著一旦金融機構(gòu)陷入破產(chǎn)階段，其所持有的有效資產(chǎn)已經(jīng)開始大幅流失，很有可能加劇金融機構(gòu)破產(chǎn)的社會影響性。故筆者認為，回顧近十年的美英兩國金融機構(gòu)破產(chǎn)標準的演化和國際銀行業(yè)監(jiān)督管理標準上看，為了更好的綜合保護社會利益和債權人，債務人利益，在金融機構(gòu)破產(chǎn)原因上兼采流動性標準，資產(chǎn)負債表標準和特別法上的法律監(jiān)管標準，并重點依賴后者④。具體而言就是以商業(yè)銀行為例，重點在于資產(chǎn)充足率，銀行財務法定監(jiān)管標準，銀行破產(chǎn)社會性評價以及破產(chǎn)后銀行還債能力的判斷，從而將金融機構(gòu)破產(chǎn)原因進行標準化的統(tǒng)一。

對于金融機構(gòu)破產(chǎn)申請主體，從我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法看，將申請破產(chǎn)金融機構(gòu)破產(chǎn)的申請權賦予給了金融監(jiān)管機構(gòu)。同時對該款的理解學者有不同的看法。部分學者認為金融機構(gòu)的申請權僅僅賦予了金融監(jiān)管機構(gòu)而將債權人，債務人明確排除。⑤而另一部分學者認為并沒有排除債權人、債務人的申請權，從商業(yè)銀行法，銀行業(yè)監(jiān)督管理法和金融機構(gòu)撤銷條例的規(guī)定看，如《商業(yè)銀行法》第69條規(guī)定，并沒有直接將債權人，債務人排除在外，而可以用通過一般的法理解釋認為上述主體具有金融機構(gòu)破產(chǎn)申請權。⑥對于該問題，筆者的觀點是在嚴格遵循上位法優(yōu)先原則和規(guī)范解釋的要求，將金融機構(gòu)破產(chǎn)申請權利依據(jù)法條僅賦予給金融監(jiān)管機構(gòu)，以突出金融監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)管理的專業(yè)性和權威性。同時給予在債權人和債務人向金融監(jiān)管機構(gòu)申請相關金融機構(gòu)破產(chǎn)的權利，而由金融監(jiān)管機構(gòu)決定是否向法院最終提出破產(chǎn)申請。這樣一方面可以保證金融監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性以及防止監(jiān)管機構(gòu)對應破產(chǎn)而不申請破產(chǎn)的金融機構(gòu)的職能懈??；另一方面與國際主流金融機構(gòu)破產(chǎn)模式進行銜接，減少跨境破產(chǎn)的制度障礙。

(三)金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中管理人

依據(jù)《最高人民法院關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》可知我國一般企業(yè)破產(chǎn)的管理人包括中介機構(gòu)和清算組。清算組在符合法定組成條件的情況，法院可以直接指定清算組作為管理人。對于中介機構(gòu)則存在多種確定情形：a.人民法院從所在地區(qū)高級人民法院編制的管理人名冊列明的其他地區(qū)管理人或者異地人民法院編制的管理人名冊中指定；b.是人民法院邀請編入各地人民法院管理人名冊中的社會中介機構(gòu)參與競爭，從參與競爭的社會中介機構(gòu)中擇優(yōu)指定管理人；c.人民法院在金融監(jiān)督管理機構(gòu)推薦的已編入管理人名冊的社會中介機構(gòu)中指定管理人。而對金融機構(gòu)破產(chǎn)的管理人確定沒有做出針對性規(guī)定，考慮到金融機構(gòu)和一般企業(yè)破產(chǎn)的不同，金融機構(gòu)破產(chǎn)案的管理人選擇上筆者認為可以參考英國管理人制度—通過破產(chǎn)管理人的職業(yè)資格考試制度和專業(yè)機構(gòu)認證制度，建立專業(yè)化和職業(yè)化的破產(chǎn)管理人隊伍—同時筆者認為一個專業(yè)化的破產(chǎn)管理人隊伍建設并非局限于金融機構(gòu)破產(chǎn)當中，而是普遍適用于一般性的企業(yè)破產(chǎn)案件當中，從而避免一般中介機構(gòu)在處理企業(yè)破產(chǎn)問題上的不專業(yè)和維持破產(chǎn)管理人的客觀，中立處理態(tài)度。其中還需立法明確：a.破產(chǎn)管理人的就任時間，對于該問題，國際通行做法包括破產(chǎn)宣告主義和破產(chǎn)受理主義。兩種模式分別適用于不同國情，選擇后者的一般為與其職業(yè)破產(chǎn)管理人制度接軌，盡力減少未選定破產(chǎn)管理人這一段時間內(nèi)的財產(chǎn)損失。而前者則一般適用采用指定管理人模式的國家。⑦對現(xiàn)階段而言，筆者的觀點是為減少制度障礙，保證交易便捷，選擇第一種模式是較符合我國國情的。b.對破產(chǎn)管理人進行必要授權，應當使管理人的管理行為在符合如債權人會議同意的程序要件之下具有和一般股東和管理層的權利，同時對關于資產(chǎn)征收和處置的程序做出明確規(guī)置，使管理人能夠真實的控制金融機構(gòu)決定是否繼續(xù)經(jīng)營或者清算。另一方面，同樣完善對破產(chǎn)管理人的職業(yè)約束機制，減少尋租空間，降低代理成本，提高破產(chǎn)效率。

(四)金融機構(gòu)破產(chǎn)的債務清償與存款保險制度、證券投資基金保護制度、保險保障基金制度

我國現(xiàn)階段在對金融機構(gòu)財物清償順序沒有做出特別的具體規(guī)定，為此僅能從廣東國際信托有限投資公司和2001年、2002年四川省對18家城市信用社進行整改活動中進行實證分析，來討論金融機構(gòu)的清算組在債務清償上的偏好。上述清算組在操作過程中以維護社會穩(wěn)定和金融穩(wěn)定為首要原則，故除清算費用之外，一般儲戶的存款債權視為第一順位，而后對于有

抵押權擔保的債權，囿于當時破產(chǎn)法規(guī)定，部分清算組認為享有優(yōu)先順位，部分清算組將其視為一般債權清償，同時對金融機構(gòu)的政府債務也被視為具有優(yōu)先順位以及各清算方案受限于當時破產(chǎn)法規(guī)定，對職工債權的順位問題也有不同的處理?；仡櫳鲜銮逅氵^程中可以發(fā)現(xiàn)，當時我國金融機構(gòu)的破產(chǎn)過程中對公平原則貫徹不足，同時由于“實務中，人民法院要求在金融機構(gòu)申請破產(chǎn)前必須完成職工安置和儲蓄存款的兌付工作，否則法院不予受理?！雹噙@樣就導致了法院職能未能充分發(fā)揮，而將破產(chǎn)案件中最為艱難的部分轉(zhuǎn)托了個金融機構(gòu)的監(jiān)管單位和當?shù)匦姓?。同時由于我國政策性破產(chǎn)和司法破產(chǎn)在實務上的并行機制導致了選擇不同破產(chǎn)方式的金融機構(gòu)的債務清償順序會有較大不同，如，在相關法律中，明確規(guī)定了證券公司破產(chǎn)時，個人債務和自然人結(jié)算交易資金只能視為一般債務進行清償，但是銀行或政府會依據(jù)《個人債權及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》收購相關的個人債權從而導致破產(chǎn)清償順序在制度層面上的不統(tǒng)一。同時在加上我國金融機構(gòu)破產(chǎn)中實踐操作上往往會將行政清算作為司法破產(chǎn)的前置程序，再一次在制度設計上的混亂。

故，筆者認為在金融機構(gòu)破產(chǎn)債務清償順序中主要解決的問題在于統(tǒng)一清算制度，將政策性破產(chǎn)或者行政清算等過渡性政策置換為完整的司法破產(chǎn)程序。在統(tǒng)一金融機構(gòu)破產(chǎn)債務的清償順序中，通過對《英國破產(chǎn)法》第328條⑨，美國《存款保險法》規(guī)定分析可知其主要遵守的立法原則為：維護社會穩(wěn)定，注重社會保障政策。在這之下率先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆眨员ＷC破產(chǎn)程序的推進，同時要求個人債權獲得優(yōu)先受償?shù)匚?，這其中包括兩類個人債務，一者是金融機構(gòu)內(nèi)部的職工工資債務與社會保險保費，另一者是個人存款、個人投資、個人保險。在我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法中僅承認了前者的優(yōu)先受償?shù)匚?，而后者是在破產(chǎn)法中國僅視為普通債權債務，而為了維護社會穩(wěn)定，我國現(xiàn)階段會通過“政府保險”的手法來完成，這一做法不利于維護破產(chǎn)法律制度的統(tǒng)一與健全。

筆者認為，比較好的借鑒模式是美國破產(chǎn)制度中的銀行業(yè)存款保險制度以及證券投資業(yè)或者保險業(yè)中的保障基金制度等。以銀行業(yè)為例，美國金融機構(gòu)破產(chǎn)適用的法律為《存款保險法》，該法的運作過程主要為：首先，由各類具有存款業(yè)務的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，定期向其繳納保費，從而成立存款保險基金；其次，當投保金融機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)危機，該機構(gòu)便出面，直接向個體存款人進行存款兌付或者向金融機構(gòu)進行資產(chǎn)救助；最后由這些保險機構(gòu)取得一般存款人的債權，視為一般債權債務進入破產(chǎn)程序等待清償。同時該法對存款人做出了嚴格的限制，僅對個體的銀行存款提供保險，不保護非存款債權和股東債權，而且對共同投資，股票等投資產(chǎn)品不予投保⑩。同時，對于被保險人的范圍，確定在本國境內(nèi)的一切金融機構(gòu)。?故，在對我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度進行完善的角度上，現(xiàn)階段的個體債權優(yōu)位主義的選擇是一個比較好的權宜之策，但是在破產(chǎn)制度的統(tǒng)一和金融市場的穩(wěn)定，金融機構(gòu)破產(chǎn)的專業(yè)性的價值考量上，建立相對應的保險制度是一個更為長遠的決策。

[ 注 釋 ]

①許德風.破產(chǎn)法基本原則再認識[J].法學，2009(08)：49-59.

②劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

③劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

④劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

⑤宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學，2012.

⑥巫文勇.金融機構(gòu)破產(chǎn)程序性規(guī)則修正研究[J].山東社會科學，2012(10)：98-102.

⑦劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

⑧繆雪.金融機構(gòu)破產(chǎn)之債務清償順序研究[D].蘇州大學，2013.

⑨破產(chǎn)金融機構(gòu)債務清償順序為：(1)破產(chǎn)費用；(2)社會保險分攤、對職業(yè)津貼計劃等的分攤、雇員的報酬；(3)優(yōu)先債務和非優(yōu)先

債務利息.

⑩宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學，2012.

?宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學，2012.

[ 參 考 文 獻 ]

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