農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律與習俗的矛盾及其應(yīng)對

◎馮令澤南

黨的十八屆三中全會明確提出要合理賦予農(nóng)民更為多樣化的財產(chǎn)權(quán)利，切實保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，并逐步推進農(nóng)村宅基地管理制度改革。而從2014年開始，我國加快了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)劃定的落實力度，集中發(fā)布了多項旨在促進農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)、維護農(nóng)戶合法土地權(quán)益的法律、法規(guī)以及指導意見，從制度層面充分推動了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的法制化進城。然需要指出的是，我國農(nóng)耕文化已有幾千年的積淀，其對農(nóng)村宅基地已經(jīng)形成一套相沿已久的習俗，在歷史上，歷代王朝還給予法律保障，已經(jīng)為農(nóng)村居民廣泛認同，具有強大的勢力。但是，這些習俗，有的跟現(xiàn)行法律相吻合，有的則大不相同，存在矛盾。如，中國傳統(tǒng)習俗將宅基地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，講求房地合一，且允許房產(chǎn)自由交易；而現(xiàn)行法律則將其歸于村集體，將房屋與土地之權(quán)益做了分離，并長期限定農(nóng)村土地只能在本村內(nèi)交易。二者顯然不一致，存在矛盾。不可否認，我國長期以來形成的房產(chǎn)私有觀念與社會主義的公有制原則之間存在著天然對立，當前農(nóng)村居民法律意識還相對淡薄，但法制化進程已經(jīng)步步推進，成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。這些矛盾已經(jīng)深刻影響了農(nóng)民的行為方式，對農(nóng)村土地市場的形成、城鄉(xiāng)流動態(tài)勢，以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著決定性影響，必須正視，分析其成因，借以有的放矢，有效應(yīng)對。

一、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)上法律與習俗之間存在的矛盾

（一）中國傳統(tǒng)習俗側(cè)重將宅基地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，而現(xiàn)行法律則將其歸于村集體

自給自足的自然經(jīng)濟發(fā)展模式，決定了我國農(nóng)村社會安土重遷、以地為基的生存觀念，由此也使得土地成為能夠影響農(nóng)村居民思維認知、價值取向以及語言行為的首要因素。在漫長的古代社會，土地雖然長期被專制皇權(quán)所掌控，卻因其帶有可以通過賜予、買賣、轉(zhuǎn)贈等任意支配的屬性，使得獲取土地資源成為農(nóng)村居民的普遍愿景。先秦、兩漢以來，及至隋唐，都曾有國家法令來明確規(guī)定土地的私有化，對應(yīng)的，則是要求農(nóng)民繳納相應(yīng)的土地賦稅。如秦代所頒行的“使黔首自食田”的國家法令，漢代明確的“民自其耕田”，西晉時期的“占田制”，都傾向于放寬對于土地的限制，允許農(nóng)民可自由支配土地，以充實地稅。隋唐之際所沿襲北魏時期的田制、租庸調(diào)制以及后來推行的兩稅法，都側(cè)重于土地資源自由流轉(zhuǎn)與賦稅增加之間的均衡與轉(zhuǎn)化，對于農(nóng)民的身份限制也有所下降。而進入宋、元時期，政府允許、鼓勵民間進行土地買賣與自由借貸，促進了佃農(nóng)制度的確立、推廣，在一定程度上限制了日益嚴重的土地兼并。這也使得農(nóng)民曾一度成為推動土地資源自由、廣泛流轉(zhuǎn)的主體。農(nóng)民的身份由此也顯得更為自由，其對于土地的情感寄托更加濃厚。而進入明清以來，商品經(jīng)濟的出現(xiàn)與自然經(jīng)濟的逐步瓦解，客觀上為農(nóng)村居民購買土地創(chuàng)造了積極條件，使得宅地歸己、為家庭私產(chǎn)的思想觀念牢固確立，得到廣泛認同。而社會主義國家的建立，則將境內(nèi)土地全部劃歸國家或集體所有，通過人民賦予政府的行政權(quán)力，對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地進行支配，加以掌控。這無疑與農(nóng)村社會傳統(tǒng)的土地觀念產(chǎn)生了齟齬。

（二）中國傳統(tǒng)習俗講求房地產(chǎn)權(quán)合一，而現(xiàn)行法律則將二者進行了分離

土地私有制在我國古代社會的長期存在，深深影響了農(nóng)村居民對于土地屬性、用途劃分的認知。在古代社會，人們要蓋房建屋，首先要取得土地所有權(quán)，在自家的土地上建造；如果買到或賣出房屋，連同底下的土地也就自然買到和賣出了。房地二者的產(chǎn)權(quán)是天然合一的，不存在房子是自己家的，而底下的土地是別人家的情況。從一些涉及到土地文化、且長期流行于民間的曲藝與小說之中，也不難窺見我國農(nóng)民對于土地的特有情結(jié)，農(nóng)村社會所固化的土地意識，都強烈地傳達出了土地與生存價值、個人發(fā)展愿景之間的緊密聯(lián)系。特別是宗族制度在農(nóng)村社會的長期留存，進一步強化了封閉生態(tài)下的土地私有觀念，農(nóng)民將土地視作維持生存所需、彰顯生存能力的直接表現(xiàn)載體，而獲取土地的支配權(quán)、建造相應(yīng)的建筑物、并作為財產(chǎn)遺留于后代，又成為絕大部分農(nóng)民為之奮斗的人生理想。因此，基于我國農(nóng)村居民這種根深蒂固的傳統(tǒng)認知，其普遍將房屋這一附著于土地上的建筑物等同于土地自身，對于二者的分離持排斥態(tài)度。而自20世紀50年代我國完成社會主義土地制度改革之后，房屋歸農(nóng)戶，而土地歸村集體，房地產(chǎn)權(quán)分離開來，使得這一傳統(tǒng)意識被極大弱化。不過在農(nóng)民的思想深處，對于土地的天然依戀與依賴卻并未被抹去。這從20世紀70年代末、80年代初的土地承包到戶所激蕩的時代風潮就可見一斑。所以，對于農(nóng)村居民而言，長期以來形成的房地產(chǎn)權(quán)合一的傳統(tǒng)習俗并不能短期之內(nèi)被法律、法規(guī)所改變?，F(xiàn)行法律則將房屋、土地進行明確分離的規(guī)定，自然也就受到農(nóng)村居民的普遍抵觸。

（三）中國傳統(tǒng)習俗允許房產(chǎn)可自由交易，而現(xiàn)行法律則限定只能在本村交易

盡管重農(nóng)抑商是商鞅變法以來我國古代社會的主流政策和思想意識，導致除了宋代等特殊歷史時期外，自給自足的自然經(jīng)濟始終占主體地位，商品經(jīng)濟發(fā)展滯后，貿(mào)易往來局限于周邊狹小區(qū)域。不過在土地資源的流轉(zhuǎn)上，則一直是自由的，保持著相對頻繁、持久的交易形態(tài)。除了賜予、侵占、繼承、贈予等手段之外，買賣土地、房產(chǎn)也是我國農(nóng)村社會進行土地資源交換的主要途徑。其實自北宋之初確立“田制不立”、“不抑兼并”的原則開始，政府對于農(nóng)民的身份管控就出現(xiàn)了明顯松動。農(nóng)民得以相對自由地進行土地的租賃、買賣，并能夠得到政府的制度保障，去對抗那些有意破壞土地資源市場化流轉(zhuǎn)的兼并與私占行為。尤其是進入明清以來，政府經(jīng)過多次土地政策調(diào)整，進一步解放了對于農(nóng)民的束縛，使得土地在民間的流轉(zhuǎn)更為自由、寬泛。農(nóng)民通過支付相應(yīng)的價款，即可突破原本的戶籍限制，跨境獲取可以自由支配的土地、房產(chǎn)資源，且受到政府的明文保護。這種以貨幣交換為核心的房地產(chǎn)交易并無地域空間、社會身份的限制，所以也深刻影響了我國農(nóng)村居民對于土地、房產(chǎn)的交易心態(tài)。而我國自社會主義改造完成以來，建立了城鄉(xiāng)分割的二元體制，城鄉(xiāng)之間無法進行土地、房產(chǎn)的交易。改革開放以來，雖然率先在農(nóng)村進行了土地資源釋放，卻并未在城鄉(xiāng)兩地的土地流轉(zhuǎn)上取得突破。而20世紀80年代解除的城鄉(xiāng)戶籍限制，則在客觀推動兩地人口流動的同時，也為跨境土地流轉(zhuǎn)制造了有利條件。1998年房地產(chǎn)改革以來，如果說城市的房地產(chǎn)交易可在自由進行外，而農(nóng)村土地、房產(chǎn)則僅能在本村戶籍之間進行交易，農(nóng)村居民土地、房產(chǎn)這一最重要的資產(chǎn)，不能賣給外村戶籍的人，更不能賣給具有城市戶籍的人，成為無法變現(xiàn)的死資產(chǎn)。所以，對于希冀通過房地產(chǎn)交易湊集創(chuàng)業(yè)啟動資金、城鎮(zhèn)購房資金的農(nóng)村居民而言，無疑是一道極大的繩索，讓其陷于創(chuàng)業(yè)不能、進城購房無力的窘境，自然令其心有抵觸。

二、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律與習俗矛盾產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)民房產(chǎn)私有觀念與社會主義的公有制原則之間存在對立

保護房地產(chǎn)私有是我國傳統(tǒng)的法律制度，也是當今世界的通行作法，因此也促使農(nóng)村居民形成了牢不可破的房地產(chǎn)私有觀念。不過由于社會主義意識形態(tài)在我國的確立，馬克思主義成為官方的政治思想。馬克思主義又一直將私有制作為罪惡之源，主張建立公有制。而盡管隨著中外文化交流的深化，我國社會意識形態(tài)也開始呈現(xiàn)出多樣化演變的態(tài)勢。然而作為社會主義國家，以馬克思主義為指導思想依舊是我國社會的意識主流。因此，堅持土地、房產(chǎn)等生產(chǎn)資料的公有制依然不可動搖，我國也明確將土地歸于國有或集體，個人不得任意支配。而如果說地上的房屋作為消費資料，還可歸農(nóng)戶的話，房子底下的宅基地則應(yīng)當歸村集體，這也是農(nóng)民普遍的認知思維。而就當前我國土地制度的現(xiàn)實來講，顯然農(nóng)民房產(chǎn)私有觀念與社會主義的公有制原則之間的對立，是造成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律與習俗矛盾產(chǎn)生的根本原因。

（二）依法治國已成國家基本方略，但農(nóng)村居民法律意識卻相對淡薄

早在秦漢之際，我國就創(chuàng)立了相對完整的土地法律體系，其兼顧法治、人情，帶有中國獨有的土地文化特色。然而在實際的運行之中，由于人治觀念始終占據(jù)絕對主導，使得權(quán)大于法的現(xiàn)象始終存在，導致我國土地政策僅在表面上流于“法治”，而本質(zhì)上依舊為統(tǒng)治階層所掌控。也正是由于考慮到“人治”導致“文革”等嚴重后果，缺乏法治觀念所造成的人心渙散、價值理念畸變，因此，我國自改革開放以來，一直都在積極倡導、推動法治建設(shè)，堅持將依法治國作為國家發(fā)展的基本方略。而在此背景之下，土地流轉(zhuǎn)的法制化管理，也逐步深入人心、為社會各界所接受。但需要指出的是，農(nóng)村社會由于環(huán)境相對封閉，政策貫徹、落實相對滯后，因此在相當一部分農(nóng)村居民的認知觀念之中，“權(quán)大于法”的意識仍根深蒂固，在自身合法權(quán)益遭受侵犯之時，習慣找大領(lǐng)導、上訪，而非采取法律途徑。在對于土地、房產(chǎn)的處理上，按照現(xiàn)行法律，政府部門的一些征地、拆遷行為是依法行事，但農(nóng)民卻往往看成是由于自己權(quán)力太小，政府在“強征強拆”，不能理性地看待統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營本地土地資源的多重益處，顯得情緒化，經(jīng)常逾越相關(guān)法律、法規(guī)進行抵制，導致干群矛盾激化。

（三）農(nóng)村居民“保有自家土地、房產(chǎn)以作后路”的思維，對國家推動土地資源流轉(zhuǎn)構(gòu)成阻力

強烈的、單一的生存理念，使得維持基本生活、逐步獲得收益驅(qū)動絕大部分農(nóng)民去經(jīng)營、獲取以及買賣土地。而通過對土地進行自由支配，使得“人地分離”，農(nóng)民在保有自家土地、房產(chǎn)的同時，就可“進可進城，退則回村”，如在城市找不到工作，就回村務(wù)農(nóng)謀生，是我國農(nóng)村居民普遍崇奉的觀念。不可否認，這種偏于保守、求穩(wěn)的觀念，在物質(zhì)普遍匱乏、生存壓力較大的自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟時代曾發(fā)揮了重要的“自?！弊饔?。然而隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的確立與鞏固，經(jīng)濟體制改革的持續(xù)推進，國家需要土地資源的流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)村資源的整合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。農(nóng)民所堅持的這種比較固定、純粹的生存價值觀，就很難在土地上獲取足夠的經(jīng)濟收益。土地自身的經(jīng)濟價值僅被局限于小范圍、小規(guī)模的交換之中，并未真正釋放其應(yīng)有的潛力。而農(nóng)村居民保有自家土地、房產(chǎn)以作后路的思維，無疑給土地的自由流轉(zhuǎn)帶來了嚴重障礙，使上述的增加交易渠道、提高經(jīng)濟收益以及抬高市場價格等愿景與目標很難達成，也使得農(nóng)戶自身湊集不足創(chuàng)業(yè)、擴大經(jīng)營等所需的資金，最終難以有效實現(xiàn)脫貧致富。

三、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律與習俗之間矛盾的破解之道

（一）逐步變宅基地為農(nóng)民可變現(xiàn)的活化資產(chǎn)，為其自身創(chuàng)業(yè)提供起步資金

應(yīng)根據(jù)農(nóng)村不同地區(qū)的發(fā)展實際，逐漸將農(nóng)戶宅基地的產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)戶，鼓勵農(nóng)民依法、大膽地利用宅基地產(chǎn)權(quán)進行盈利性經(jīng)營，使農(nóng)村宅基地、土地可抵押、出讓，成為農(nóng)民可變現(xiàn)的活化資產(chǎn)。尤其是對于處在城鄉(xiāng)過渡帶的鄉(xiāng)村，應(yīng)當合理引導當?shù)孛癖娎妙~外的宅基地面積從事房屋租賃、個體經(jīng)營乃至期房運作等，由政府提供相應(yīng)的政策指導，確保農(nóng)民能夠科學、有效地進行土地價值的評估，對接當前市場主流的經(jīng)營理念，采取更為機動、靈活的運作策略，充分釋放土地的經(jīng)濟效益，使得其可憑借宅基地而湊集到創(chuàng)業(yè)的起步資金。

（二）將農(nóng)村宅基地合理變換為城市建設(shè)用地，推動房地產(chǎn)價格下調(diào)

要充分發(fā)揮市場機制對于資源配置的決定性作用，通過試點推廣的漸進方式，嘗試淡化國家對于城市房產(chǎn)的單一掌握、引入市場化的監(jiān)督與經(jīng)營機制，允許個人、集體在符合法律規(guī)定的前提之下，參與到農(nóng)村房地產(chǎn)的資本運作之中。而考慮到當前農(nóng)村社會對于土地資源利用仍較為單一、滯后的現(xiàn)狀，則應(yīng)當及時調(diào)整當前農(nóng)村宅基地大量閑置的局面，逐步將農(nóng)村宅基地合理變換為城市建設(shè)用地等其他途徑的商業(yè)化用地，以此來擴大農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營的認知視野，不再局限于簡單的小范圍的使用權(quán)交易。逐步去增加土地供給的渠道，改變單純政府征地后賣給城市開發(fā)商這種過于狹隘的供地格局，進而推動房地產(chǎn)價格的下調(diào)。

（三）允許城市居民可到農(nóng)村購買房產(chǎn)，引入市場化價格浮動機制、增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入

可以逐步開放城鄉(xiāng)兩地的異地購房政策，不再以戶籍歸屬作為限制異地購房的參照因素，鼓勵農(nóng)村居民進行房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索出更為多樣的土地運作方式，并均衡農(nóng)村住房制度、宅基地制度等制度之間的協(xié)同與對接。引導農(nóng)民充分了解當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢，鼓勵其依據(jù)自身的經(jīng)濟能力與發(fā)展所需，嘗試性地進行城鄉(xiāng)兩地房產(chǎn)的購置、經(jīng)營，促使其及時融入時代發(fā)展潮流。同時，也要及時對接當前主流的市場化動態(tài)價格管理機制，杜絕出現(xiàn)價格壟斷，積極調(diào)控房價的周期性浮動，確保農(nóng)村居民獲取相應(yīng)的資產(chǎn)性收入。

（四）促進城鄉(xiāng)雙向流動，盤活閑置宅基地資源，有力縮小城鄉(xiāng)差距

要出臺關(guān)于農(nóng)村荒地、廢棄宅基地等農(nóng)村閑置資產(chǎn)的政策，強化地方主管部門的督導、反饋以及指導的權(quán)能，改良農(nóng)村居民在本地從事各類商業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動的運作模式。引導當?shù)孛癖妳⑴c就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，提高對于宅基地、荒地等農(nóng)村資源的整合和配置效率，逐步去探索建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)、培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，使得土地不再局限于簡單的物權(quán)交易，而是能夠拓展為形式多樣的運作模式，從而改變當前人流、物流、資金流單純由農(nóng)村流向城市的局面，令城市大量閑置的資金，以及人才、物資、信息流向農(nóng)村，盤活閑置宅基地資源，增加農(nóng)民整體收入，助推農(nóng)村發(fā)展、均衡致富，有力縮小縮小城鄉(xiāng)差距。