基于國家糧食安全戰(zhàn)略的耕地休耕規(guī)模問題研究?

◎王 朗 何蒲明 魏君英

在過去的十幾年中，中國糧食生產(chǎn)保持穩(wěn)定持續(xù)增長，但為此也付出了巨大的代價(jià)，如地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重等，因此“十三五規(guī)劃”提出要利用有利時(shí)機(jī)，實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，2016年和2017年的中央一號文件也相繼提出要“推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，黨的十九大報(bào)告中更是要求進(jìn)一步擴(kuò)大休耕試點(diǎn)。休耕是為了提高糧食產(chǎn)能，其前提是不影響糧食安全，為此，需要合理確定休耕的比例和面積。我國的國家糧食安全戰(zhàn)略的底線是“谷物基本自給，口糧絕對安全”，本文基于這一底線，研究探討我國耕地休耕理論上的最合適規(guī)模。

一、國家糧食安全戰(zhàn)略底線保障情況分析

根據(jù)《中國的糧食問題》白皮書（1996）與農(nóng)業(yè)部部長韓長賦同志的講話（2014），我國國家糧食安全戰(zhàn)略底線可量化為：“谷物基本自給”是指保持谷物自給率在95%以上，“口糧絕對安全”，是指稻谷和小麥的自給率基本達(dá)到100%。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，2010-2013年，我國谷物自給率均在95%以上，從大米和小麥的自給率來看，大米自給率在2012、2013年達(dá)到100%以上，而小麥自給率只有2010年在100%以上，總的口糧自給率在95%以上，但尚未達(dá)到100%。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者周竹君（2015）的分析，2011-2014年，我國谷物自給率也均在95%以上，其中，稻谷自給率均在100%以上，而小麥自給率均低于95%，總的口糧自給率在95%以上，但低于100%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，根據(jù)糧食進(jìn)口數(shù)據(jù)分析近年來我國糧食自給情況發(fā)現(xiàn)，2015年和2016年谷物凈進(jìn)口依存度分別為5.6%和3.8%，可以說明這兩年谷物自給基本能保持在95%，稻谷和小麥的凈進(jìn)口依存度分別在1%以上和2%以上，可以說明稻谷和小麥的自給率尚未達(dá)到100%。

因此，我國當(dāng)前糧食安全戰(zhàn)略底線保障的基本情況是：谷物基本自給的目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)，總體上略微超過了95%的自給率要求；從口糧的品種來看，大米自給率基本實(shí)現(xiàn)，而小麥的自給率稍微偏低，離口糧絕對安全的目標(biāo)還有一定的差距。根據(jù)這一情況，在選擇休耕耕地范圍時(shí)，要盡量不對現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地進(jìn)行休耕，而主要對玉米或其他農(nóng)作物的耕地進(jìn)行休耕。

二、保障國家糧食安全戰(zhàn)略的休耕地面積的測算

耕地休耕的前提是要保障國家糧食安全，而我國國家糧食安全的底線是“谷物基本自給”，“口糧絕對安全”，根據(jù)前文分析，“口糧絕對安全”的目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)，因而休耕地的范圍原則上不能在現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地上進(jìn)行，即必須要保證現(xiàn)有種植水稻和小麥的耕地?cái)?shù)量和面積。因此，在休耕地面積測算時(shí)，無需對水稻和小麥的消費(fèi)需求量以及相應(yīng)的耕地需求量進(jìn)行預(yù)測，只需對谷物的需求量進(jìn)行預(yù)測。本文首先估計(jì)未來一段時(shí)期內(nèi)我國的谷物需求量，然后，結(jié)合谷物自給率、單產(chǎn)和復(fù)種指數(shù)，測算滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積，最后，對現(xiàn)有谷物生產(chǎn)所占用的耕地面積與滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積進(jìn)行比較，在此基礎(chǔ)上測算出我國理論上的休耕地面積或比例。

（一）谷物需求量預(yù)測

我國谷物需求量的變動(dòng)具有直線趨勢和周期性波動(dòng)的特征，而對于同時(shí)存在直線趨勢和周期波動(dòng)的序列，趨勢移動(dòng)平均法是一種既能反映趨勢變化，又可以有效的分離出周期波動(dòng)的預(yù)測方法，因此，本文運(yùn)用趨勢移動(dòng)平均法對未來一定時(shí)期我國谷物需求量進(jìn)行預(yù)測，結(jié)果見表1。

表1 2017-2030年我國谷物需求預(yù)測量 單位：萬噸

根據(jù)表1中的預(yù)測結(jié)果，可以看出，在未來10多年里，我國對谷物的需求量是逐年增加，最高值為67636萬噸。

（二）滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積測算

由于谷物生產(chǎn)只是耕地的其中一個(gè)重要用途，因此，滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積的測算，需要先測算所需要的谷物播種面積，在此基礎(chǔ)上再測算最低耕地面積，二者的測算公式如下：

在上述測算公式中，對于谷物單產(chǎn)，考慮我國谷物產(chǎn)量的變動(dòng)趨勢具有直線趨勢和周期性波動(dòng)的特征，假定谷物單產(chǎn)也按照趨勢進(jìn)行增長，并且按照近10年來糧食或谷物產(chǎn)量的平均增長率（1.3%）來預(yù)計(jì)今后的單產(chǎn)的變化。對于耕地的復(fù)種指數(shù)，我國農(nóng)作物熟制的分布特征一般是長城以北是一年一熟制，秦嶺淮河以北兩年三熟制或一年兩熟制，秦嶺淮河以南是一年兩熟制或一年三熟制，也就是大部分地區(qū)是多熟制，但目前缺乏平均熟制的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，2012年我國耕地的復(fù)種指數(shù)是134.26%，年均增長率為1.29%，按照這種情況推算，則2016年的復(fù)種指數(shù)為141.32%；假定谷物的復(fù)種指數(shù)與耕地的復(fù)種指數(shù)相同，同時(shí)考慮到休耕是為了提高耕地質(zhì)量，減少耕地利用強(qiáng)度等因素，進(jìn)一步假定今后的復(fù)種指數(shù)維持在2016年的水平，即假定復(fù)種指數(shù)不變，取整數(shù)為141%。根據(jù)測算公式，可測算出滿足國內(nèi)谷物需求量的播種面積（A）和最低耕地面積（B），測算結(jié)果見表2。

表2 滿足國內(nèi)谷物需求量的最低耕地面積 單位：公頃

（三）保障國家糧食安全戰(zhàn)略的休耕耕地面積測算

從表2中可以看出，在未來十幾年的時(shí)間里，為了保障國家糧食安全戰(zhàn)略底線所需要的耕地面積基本上穩(wěn)定在6100萬公頃到6270萬公頃之間，為謹(jǐn)慎起見，假定需要的耕地?cái)?shù)為6300萬公頃。2016年，我國谷物播種面積為94370.8千公頃，按照141%的復(fù)種指數(shù)折算，則2016年谷物播種所占用耕地面積為6693萬公頃。說明可休耕的耕地空間為400萬公頃左右，如果按照2015年底全國耕地面積數(shù)20.25億畝（1.35億公頃），休耕的面積比例約為3%。

按照2008年國家發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020）年》，到2020年，糧食播種面積的約束性指標(biāo)為15.8億畝，谷物播種面積的預(yù)期性指標(biāo)為12.6億畝。按照前文關(guān)于復(fù)種指數(shù)等的假定，結(jié)合表2的數(shù)據(jù)，大致測算出到2020年，糧食的播種面積約為15.7億畝，谷物的播種面積約為13.32億畝，口糧的播種面積保持基本不變，與《規(guī)劃綱要》的目標(biāo)相比，是符合規(guī)劃目標(biāo)要求的。

按照2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)主要是“兩保、三穩(wěn)、兩協(xié)調(diào)”，其中，“兩?！笔侵傅?020年糧食面積穩(wěn)定在16.5億畝左右，其中稻谷、小麥口糧品種面積穩(wěn)定在8億畝，谷物面積穩(wěn)定在14億畝。根據(jù)《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2016年糧食產(chǎn)量的公告》，2016年糧食播種面積113028.2千公頃（169542.3萬畝），其中谷物播種面積94370.8千公頃（141556.2萬畝），稻谷和小麥的播種面積54348.9千公頃（81523.3萬畝）。由此可以看出，目前的糧食、谷物以及口糧的播種面積都在《規(guī)劃》的范圍之內(nèi)。相比之下，本文所預(yù)測的糧食和谷物播種面積都略低于《規(guī)劃》的要求，大致低1000萬畝左右。但是，2017年農(nóng)業(yè)部提出在“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積1000萬畝，這樣本文預(yù)測的數(shù)據(jù)就與實(shí)際情況大致相當(dāng)。

三、結(jié)論與對策建議

基于上述研究結(jié)論，在保障國家糧食安全戰(zhàn)略的前提下，提出如下穩(wěn)步適度擴(kuò)大休耕規(guī)模的建議：

1.有計(jì)劃有步驟地穩(wěn)步擴(kuò)大休耕規(guī)模。首先，在休耕規(guī)模上要“前小后大”，前期的休耕面積可以小一些，后期根據(jù)情況穩(wěn)步適度擴(kuò)大，因?yàn)橥ㄟ^前期的試點(diǎn)，積累了成熟經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，前期休耕的耕地在后期將會(huì)陸續(xù)投入糧食生產(chǎn)，而且產(chǎn)量會(huì)比原來要高；其次，在休耕計(jì)劃上要“自上而下，提前謀劃”，農(nóng)業(yè)部要根據(jù)國內(nèi)外糧食供求形勢，對今后一定時(shí)期內(nèi)的糧食供求變化作出科學(xué)的預(yù)判，提前謀劃今后一段時(shí)期的休耕計(jì)劃，安排休耕指標(biāo)，并根據(jù)各省市區(qū)的耕地實(shí)際情況分解休耕指標(biāo)，此外，農(nóng)業(yè)部要加強(qiáng)督促檢查工作，評估休耕工作的落實(shí)情況與休耕效果。

2.科學(xué)合理確定耕地休耕的優(yōu)先次序。一是在休耕次序和時(shí)間上依次進(jìn)行，優(yōu)先安排生態(tài)環(huán)境惡化的地塊休耕，尤其是那些耕地質(zhì)量低下、生態(tài)嚴(yán)重退化、耕地嚴(yán)重污染的地區(qū)要優(yōu)先考慮休耕；然后安排資源趨緊的地塊休耕，主要是指那些水資源短缺、地下水超采、土壤肥力下降、鹽堿度增加的地區(qū)；最后安排地力透支、復(fù)種指數(shù)較高的地塊休耕，主要是指那些耕地本身質(zhì)量比較好，但由于長期高強(qiáng)度、超負(fù)荷利用，復(fù)種指數(shù)高，耕地得不到休息，耕地質(zhì)量出現(xiàn)下降的地區(qū)。二是不同地區(qū)的休耕同時(shí)進(jìn)行，但要區(qū)分不同地區(qū)的休耕比例和規(guī)模，生態(tài)環(huán)境惡化的地塊休耕比例要高一些，資源趨緊的地塊休耕比例適中，地力透支的地塊休耕比例稍低。

3.年休與季休相結(jié)合。對于生態(tài)環(huán)境惡化的地塊，以年休為主，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的修復(fù)不是短時(shí)間能見效的；對于資源趨緊的地塊，年休與季休相結(jié)合，這種地塊，要根據(jù)實(shí)際情況和需要，實(shí)行年休與季休相結(jié)合；對于糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)地力透支的地塊，以季休為主，因?yàn)楸Ｕ蠂壹Z食安全的任務(wù)主要依靠優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，目前，我國很多糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的耕地地力透支，已出現(xiàn)質(zhì)量下降的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致糧食產(chǎn)量和糧食質(zhì)量的下降，更影響了糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，因此，應(yīng)該給這些地方的耕地放個(gè)“小長假”，采取季休與輪作相結(jié)合，以輪作為主，季休為輔，適度降低復(fù)種指數(shù)。

4.積極推進(jìn)馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略。2015年我國正式啟動(dòng)了馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，將馬鈴薯列為四大主糧之一，2016年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)開發(fā)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年三成馬鈴薯成為主糧。隨著馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略的推進(jìn)，其在主糧消費(fèi)中所占比重的增加，就可以騰出更多的耕地進(jìn)行休耕。

5.主要對現(xiàn)有玉米種植地進(jìn)行休耕，保證口糧絕對安全。2016年國家在進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，主要是在“鐮刀灣”地區(qū)調(diào)減了非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植面積，農(nóng)業(yè)部提出2017年在“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積1000萬畝。該地區(qū)多是生態(tài)脆弱的地區(qū)，調(diào)減下來的耕地，一部分可以考慮納入休耕，擴(kuò)大休耕面積，一部分可以用來種植馬鈴薯、小麥或其他雜糧等。同時(shí)，要在保證口糧絕對安全的前提下適度擴(kuò)大休耕規(guī)模，必須要對稻谷、小麥、玉米和馬鈴薯四大主糧實(shí)施差異化的補(bǔ)貼和支持政策，進(jìn)一步堅(jiān)持并完善對稻谷和小麥的最低收購價(jià)政策，堅(jiān)定推進(jìn)玉米市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離改革，健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，將馬鈴薯列為玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的替代作物，強(qiáng)化馬鈴薯主糧化的政策扶持。