PPP模式解決河南省農(nóng)村地區(qū)整體貧困問題研究*

◎胡久貴

一、解決區(qū)域性整體貧困問題的需要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制和模式

“十三五”期間消除貧困是全面小康的基本要求，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是消除貧窮的有力途徑。以河南省為例，作為貧困人口基數(shù)大、區(qū)域性貧困歷史負(fù)擔(dān)較重的河南省，脫貧任務(wù)尤為艱巨。區(qū)域性貧困，即區(qū)域性整體貧困，是指根源于不同的自然條件、人口素質(zhì)和歷史機(jī)遇的區(qū)域連片分布的貧困。河南省主要的區(qū)域性貧困地區(qū)是“三山一灘”，即大別山、伏牛山、太行深山和黃河灘區(qū)四個(gè)河南貧困集中地區(qū)的統(tǒng)稱，是14個(gè)國(guó)家集中連片特困地區(qū)之一，面積占省域面積的50.28%，總貧困人口占全省70.08%，是河南扶貧開發(fā)的一塊“硬骨頭”。如何解決以“三山一灘”為代表的區(qū)域性整體貧困問題，已經(jīng)成為影響河南省實(shí)現(xiàn)全部脫貧的關(guān)鍵。在此背景下，區(qū)域性脫貧對(duì)河南省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，精準(zhǔn)扶貧、轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求也更加緊迫。

十八屆五中全會(huì)提出“貧困縣全部摘帽”，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱提出“貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的主要目標(biāo)，2018年“兩會(huì)”提出整體脫貧攻堅(jiān)。2020年河南省要確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的576萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困村全部退出貧困序列，53個(gè)國(guó)家和省定貧困縣、8103個(gè)貧困村全部摘帽，尤其是“三山一灘”片區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展、解決區(qū)域性貧困問題，區(qū)域性脫貧已經(jīng)成為主要癥結(jié)。

在此態(tài)勢(shì)壓力下，河南省要解決區(qū)域性整體貧困的脫貧問題，需要考慮交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、市政工程、水利、能源開發(fā)、林業(yè)、公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、發(fā)展教育、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、分散農(nóng)戶的資產(chǎn)收益開發(fā)、臨時(shí)救助扶危濟(jì)困等系列問題。解決以上問題關(guān)鍵就是解決貧困地區(qū)的脫貧資金從哪來、人到哪去就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、有限資源怎么開發(fā)和使用等民生問題。解決以上問題，僅僅依靠中央扶貧劃撥、河南省地方財(cái)政自籌、地區(qū)幫扶等扶貧專項(xiàng)資金的運(yùn)作已經(jīng)不足，需要?jiǎng)?chuàng)新扶貧機(jī)制。

實(shí)質(zhì)上解決河南省區(qū)域性整體貧困問題，從國(guó)家到地方已經(jīng)明確了可以充分利用社會(huì)資本，借力市場(chǎng)機(jī)制，完善社會(huì)力量參與機(jī)制，鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)。2016年河南省在豫發(fā)（2016）5號(hào)文關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)工作總結(jié)戰(zhàn)的實(shí)施意見指出，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力，強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建大扶貧格局?？梢姡鉀Q河南省區(qū)域性整體貧困問題，是一場(chǎng)全社會(huì)共擔(dān)的壓力，也是充分利用社會(huì)資本的機(jī)遇。

二、PPP模式在解決區(qū)域性整體貧困問題中的具有戰(zhàn)略意義

區(qū)域性脫貧是一項(xiàng)復(fù)雜的民生工程，解決河南省區(qū)域性整體貧困問題需要?jiǎng)?chuàng)新資金多元化籌措機(jī)制，是河南省由外源性“輸血”扶貧到內(nèi)源性“造血”脫貧的必要保障。區(qū)域性脫貧需要多樣化的融資渠道和合理的價(jià)值機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與政府主導(dǎo)的區(qū)域性脫貧。

近兩年，被全社會(huì)寄予厚望的PPP模式就是一個(gè)很好的選擇。PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership）模式，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。十八屆三中全會(huì)明確允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，此后PPP模式逐漸被國(guó)內(nèi)所重視，國(guó)務(wù)院等政府部門連續(xù)發(fā)布相關(guān)文件及規(guī)定支持、規(guī)范PPP模式發(fā)展，為推行PPP模式提供了政策紅利。2016年底作為扶貧鄭州東郊的鄭州市東三環(huán)（107輔道）PPP快速化工程順利竣工。2016年7月，中國(guó)PPP基金公司與河南省總投資310億元的5個(gè)重點(diǎn)示范扶貧、新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目簽約，分別對(duì)接鄭州市、洛陽(yáng)市、開封市等扶貧脫貧項(xiàng)目?？梢?，在解決河南省區(qū)域性貧困的過程中，PPP模式具有重要的戰(zhàn)略意義和實(shí)際意義。

第一，推行PPP模式有利于緩解區(qū)域性脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政壓力。區(qū)域性脫貧，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施與民生工程建設(shè)。河南省穩(wěn)步推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工程各方面都需要財(cái)政資金投入，尤其在扶貧的新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)、公共服務(wù)水平的提高造成部分地方政府負(fù)擔(dān)過重，阻礙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。尤其欠發(fā)達(dá)的太行深山、黃河灘區(qū)等，實(shí)際上可用于新開工建設(shè)項(xiàng)目的扶貧資金十分有限。PPP模式不僅是一種融資機(jī)制，更是一種創(chuàng)新預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置和維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一的體制機(jī)制變革。在諸如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、異地搬遷、交通運(yùn)輸?shù)葏^(qū)域性脫貧任務(wù)中合理地引入PPP模式，是緩解扶貧財(cái)政壓力的有力長(zhǎng)效途徑之一。

第二，推廣運(yùn)用PPP模式是促進(jìn)河南省區(qū)域性貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求。區(qū)域性整體貧困必然影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。河南省“三山一灘”貧困集中地區(qū)，直接影響到河南省正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是實(shí)現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省的必然選擇?！逗幽鲜⌒滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出“城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐”，河南省各級(jí)政府通過PPP模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬“三山一灘”區(qū)域性脫貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，也有利于盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第三，推廣PPP模式是加快河南省區(qū)域性貧困地區(qū)機(jī)制改革和提升治理能力的有效路徑。區(qū)域性脫貧不是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫貧，首先需要地方政府的公共管理和公共服務(wù)意識(shí)與技能“脫貧”，本質(zhì)上需要政府在主導(dǎo)脫貧路徑上轉(zhuǎn)變公共服務(wù)機(jī)制和效能，建設(shè)服務(wù)型政府。推廣PPP模式有助于河南省地方政府弘揚(yáng)契約文化，完善履約機(jī)制；有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；可以提高公共服務(wù)供給水平和效率，建設(shè)服務(wù)型政府；可以減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

三、推行PPP模式參與區(qū)域性脫貧的需要可行性保障措施

社會(huì)資本參與區(qū)域性脫貧具有理性選擇的，必定需要政府主導(dǎo)。目前河南部分?jǐn)M定PPP扶貧項(xiàng)目處于“高熱情，緩實(shí)施”階段，受到“落地難”制約。因此，借鑒國(guó)內(nèi)外相對(duì)成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在河南省應(yīng)用 PPP模式適度、規(guī)范融資建設(shè)基礎(chǔ)沒施與提供公共服務(wù)，并做好PPP項(xiàng)目期間的風(fēng)險(xiǎn)防控，是解決河南省區(qū)域性脫貧、轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種較為優(yōu)化、可行性的雙贏措施。

第一，要明確參與區(qū)域性脫貧PPP模式的社會(huì)資本。社會(huì)資本最大的扶貧特色，在于善于運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念解決扶貧。作為一種新的嘗試，PPP社會(huì)資本以制度創(chuàng)新、合作契約精神，本著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則參與扶貧。本文認(rèn)為，參加區(qū)域性脫貧的PPP社會(huì)資本，應(yīng)該是依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，即民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)，以及已建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、明確公告不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺(tái)公司等。

第二，要明確PPP模式可以參與的區(qū)域性脫貧的領(lǐng)域和項(xiàng)目。首先要明確哪些扶貧領(lǐng)域可以引入PPP模式。PPP投入項(xiàng)目領(lǐng)域包括競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。區(qū)域性脫貧的PPP項(xiàng)目一定要立足PPP模式的本質(zhì)，即財(cái)務(wù)邊界清晰、具有一定盈利能力的公共事業(yè)項(xiàng)目，以便進(jìn)行準(zhǔn)確的物有所值測(cè)算、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，包括公共交通項(xiàng)目、公用設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目。具體包括交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)化、市政工程、水利項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)、能源開發(fā)、林業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、發(fā)展教育、完善醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、分散農(nóng)戶的資產(chǎn)收益開發(fā)、臨時(shí)救助扶危濟(jì)困等領(lǐng)域的項(xiàng)目。

第三，政府層面要完善PPP政策，樹立公權(quán)威信，構(gòu)建資本主體平等體系。區(qū)域性脫貧任務(wù)艱巨，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)。2017年初《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式對(duì)外公布，明確提出“完善政府守信踐諾機(jī)制”為杜絕“政府違約毀約”行為提供了權(quán)威保障。河南省區(qū)域性脫貧的PPP 模式中，政府是是提供最重要項(xiàng)目的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色，在區(qū)域性扶貧PPP項(xiàng)目中，要明確承擔(dān)PPP模式的職能，建立“三公”扶貧PPP項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境與統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，建立PPP項(xiàng)目管理的協(xié)調(diào)與實(shí)施機(jī)制，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的扶貧風(fēng)險(xiǎn)，要保障社會(huì)資本方獲得合理的受益等。

第四，社會(huì)資本主體角度，識(shí)別與理性選擇區(qū)域性脫貧的PPP項(xiàng)目參與。社會(huì)資本主體參與到區(qū)域性脫貧的PPP項(xiàng)目中，務(wù)必參考自身的資本實(shí)力、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)、行業(yè)屬性以及項(xiàng)目周期、預(yù)期收益等，拋開投機(jī)心理，本著“合作、共贏、共生”的原則，識(shí)別并理性選擇經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)類以及政府類等區(qū)域性脫貧的PPP扶貧項(xiàng)目。

綜上所述，河南省解決區(qū)域性整體貧困的任務(wù)艱巨且戰(zhàn)略意義重大，PPP模式參與到區(qū)域性脫貧有據(jù)可依且可行性明顯，在大扶貧格局中河南省區(qū)域性脫貧路徑上運(yùn)用PPP模式仍然需要進(jìn)一步探索，但是扶貧效果和社會(huì)效益一定是值得肯定的。