集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的公私權(quán)配置研究*

◎王雪平

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是調(diào)節(jié)土地資源優(yōu)化配置的主要方式、極大地滿足了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和合理流動(dòng)。現(xiàn)如今，不僅僅是眾多地方都在實(shí)踐中在對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嘗試，同樣理論界也深陷其中，期望從中找尋一條合理的流動(dòng)方式。學(xué)術(shù)界對(duì)資源配置方面提出眾多見(jiàn)解是通過(guò)大多數(shù)試驗(yàn)點(diǎn)得出的，他們認(rèn)為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可大幅度提升土地資源的配置效率，但是并未深入的分析影響資源配置效率的本質(zhì)，而本文重點(diǎn)探討了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)資源配置效率的內(nèi)在機(jī)理方面的影響，對(duì)其隱藏著的政策含義以及資源配置效應(yīng)進(jìn)行深入探究。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資源配置效應(yīng)

1.轉(zhuǎn)變土地資源配置方式，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求

資源配置的方式分為市場(chǎng)以及計(jì)劃配置兩種形式。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，將背景定為農(nóng)村土地的靜態(tài)管理模式，消極抵抗集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，充分展現(xiàn)了集體建設(shè)用地的計(jì)劃配置方式。由政府牽頭將土地賣出或者白白提供的方式造成不合理的資源配置，未能將集體建設(shè)用地的價(jià)值充分表現(xiàn)出來(lái)。在生產(chǎn)要素這一繁華的市場(chǎng)之下，土地作為一種獨(dú)特的產(chǎn)品而存在其中，活躍在市場(chǎng)配置方式下，與其他生產(chǎn)要素，例如信息、技術(shù)、資金等等同樣，頻繁活躍在部門之間，而它的競(jìng)爭(zhēng)性配置是需要利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。為了使土地發(fā)揮其最大效益，市場(chǎng)機(jī)制在背后發(fā)揮出有利推進(jìn)作用。土地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下作為生意而存在，在這一大型市場(chǎng)中，土地這一對(duì)象的價(jià)值呈直線升漲，我們也利用觀察土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)來(lái)提升土地的利用率，均衡調(diào)節(jié)土地資源。所以，以前由政府牽頭的靜態(tài)資源配置方式也就改變成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下的市場(chǎng)配置方式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)配置方式中的競(jìng)爭(zhēng)、供求以及價(jià)格機(jī)制完全適應(yīng)資源配置與合理流動(dòng)這一生產(chǎn)要素的本質(zhì)需求。

2.緩和土地供求危機(jī)，合理劃分建設(shè)用地以及農(nóng)用耕地問(wèn)題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，國(guó)家通過(guò)增加土地市場(chǎng)供給也就是對(duì)農(nóng)民的集體土地進(jìn)行征集用來(lái)滿足國(guó)家的各種建設(shè)所需的土地資源。而在現(xiàn)實(shí)狀況下，國(guó)家所征收的土地量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地的需求量。在東南沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，人均耕地面積所占比例較小，土地供應(yīng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足用地需求，造成建設(shè)用地和國(guó)家用地建供求關(guān)系嚴(yán)重不平衡。另外，國(guó)家壓制農(nóng)民手中的土地發(fā)展權(quán)且不能滿足農(nóng)民心理預(yù)期的征地補(bǔ)償上，從而造成在國(guó)家強(qiáng)行征收農(nóng)民集體用地時(shí)，農(nóng)民不愿簽署意愿書(shū)，農(nóng)民與國(guó)家就土地問(wèn)題關(guān)系較為緊張。將集體建設(shè)用地流入市場(chǎng)，這樣在市場(chǎng)中，交易的主體發(fā)生變化，成為建設(shè)用地使用者和農(nóng)村土地所有者之間進(jìn)行交易，農(nóng)民在土地上想要獲得的回報(bào)以及權(quán)力都極大的被滿足，因此他們更愿意將土地提供出來(lái)，那么建設(shè)用地的供給量也進(jìn)一步富余，促進(jìn)了交易的進(jìn)行。集體建設(shè)土地流入市場(chǎng)后，極大的均衡了土地供給的數(shù)量與價(jià)格。這樣，企業(yè)的用地需求也就滿足了。所以，集體建設(shè)用地均衡了政府、農(nóng)民和企業(yè)三者之間對(duì)土地供求的緊張關(guān)系。流入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地避免政府侵占農(nóng)民集體土地，謀取利益的想法，從維護(hù)社會(huì)利益出發(fā)對(duì)農(nóng)民所依賴生存的耕地資源進(jìn)行維護(hù)，與此同時(shí)，將建設(shè)用地的富余量作為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用來(lái)促進(jìn)建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)供給與自然供給之間相生相克，避免建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張，使用土地供應(yīng)和建設(shè)需求均衡發(fā)展。

3.實(shí)現(xiàn)帕雷托改進(jìn)，增進(jìn)社會(huì)總福利

農(nóng)民、地方政府、企業(yè)和廠商作為行為主體存在于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程之中。這在集體建設(shè)用地之中，供給者是農(nóng)民，需求者是企業(yè)和廠商，而負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)的管理者是地方政府，提供土地資源的農(nóng)民通過(guò)交易土地而從中獲取豐厚的回報(bào)，與此同時(shí)，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的數(shù)目和土地所有者（也就是農(nóng)民）所得到的回報(bào)呈正比存在，建設(shè)用地?cái)?shù)量越多也就意味著土地所有者得到的報(bào)酬也就越多；而對(duì)于廠商和企業(yè)，持續(xù)增長(zhǎng)的征地成本造成土地的供給彈性小于價(jià)格彈性，價(jià)格的持續(xù)上漲那么土地價(jià)格也是居高不下。而在市場(chǎng)中出現(xiàn)的集體建設(shè)用地降低了土地均衡價(jià)格，不但增加了企業(yè)效益還降低了用地成本；對(duì)于管理者，雖然在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地沒(méi)有事政府的福利增加，但是企業(yè)、廠商和政府的征地談判成本卻緩和的降下來(lái)，社會(huì)矛盾因此也大大降低了，避免了非經(jīng)濟(jì)成本的出現(xiàn)。與此同時(shí)，政府積極加入并管理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，政府加入其中也就意味著可以從中獲取部分稅費(fèi)，政府由此也享受到土地流轉(zhuǎn)所獨(dú)有的收益。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中可以應(yīng)用為人們提供新機(jī)會(huì)的創(chuàng)新和制度變遷也就是帕雷托改進(jìn)，使人們所獲得的收益越來(lái)越高，防止在流轉(zhuǎn)過(guò)程中受所損。再不然也可實(shí)現(xiàn)卡爾多改進(jìn)，換言之就是在創(chuàng)新或者制度變遷下受損量小于收益量，受益者可補(bǔ)償受損者，減少其受損量。最終結(jié)果還是會(huì)增加社會(huì)的總效用。

二、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)工作措施

1.為使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)存有一席之地，必須對(duì)土地征收的范疇進(jìn)行明確

用地企業(yè)以及地方政府都會(huì)采取土地征收來(lái)確?，F(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供地中國(guó)家對(duì)集體土地征收的現(xiàn)狀。歸其原因便是地方政府也就是管理者可以持續(xù)的對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行擴(kuò)張，廠商以及企業(yè)也可實(shí)現(xiàn)所需的權(quán)限，例如在入股、抵押和入股上。所以，現(xiàn)在的土地征收制度我們要持續(xù)對(duì)之進(jìn)行改革創(chuàng)新，嚴(yán)格對(duì)僅限于“公共利益”的土地征收范疇進(jìn)行把控，并且在對(duì)“公共利益”上做出一系列明確的條例，在土地征收的適用范疇之中不可出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地。在相關(guān)文件之中已經(jīng)出現(xiàn)了土地征收在市場(chǎng)活躍的轉(zhuǎn)試點(diǎn)，這說(shuō)明土地征收廣泛存在與市場(chǎng)的場(chǎng)面指日可待。值得一說(shuō)的便是建議在現(xiàn)實(shí)的試點(diǎn)之中，并行推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和土地征收，使其共同流轉(zhuǎn)到市場(chǎng)當(dāng)中。

2.以“多規(guī)合一”為契機(jī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)象

推進(jìn)“多規(guī)合一”的觀點(diǎn)在國(guó)土資源部通過(guò)的《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》之中明確指出，也就是將土地利用總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等融合在一起來(lái)實(shí)現(xiàn)完善發(fā)展。這對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的范疇進(jìn)行了明確。將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃以及農(nóng)村居民點(diǎn)體系布局規(guī)劃突出顯現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃之中，對(duì)適用于農(nóng)村集體建設(shè)用地要在不同方向上鮮明的劃分開(kāi)來(lái)，舉例來(lái)講，部分土地應(yīng)用在經(jīng)營(yíng)上，部分土地應(yīng)用在公益之上等等，讓所有土地都能適得其所，發(fā)揮其最大的作用，唯有如此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范疇才能鮮明的劃分開(kāi)來(lái)。

3.不僅將側(cè)重點(diǎn)放在公平之上，效率也不可怠慢，但是想要效率必須維持在公平之上，利益分配也應(yīng)合理

在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的瓶頸問(wèn)題便是對(duì)流轉(zhuǎn)收益的分配問(wèn)題進(jìn)行穩(wěn)妥的處理。社會(huì)和諧的基礎(chǔ)是公平，尤其表現(xiàn)在我國(guó)偏遠(yuǎn)的山區(qū)，公平更為顯得可貴。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要想順利實(shí)施并獲得大家的擁護(hù)，唯有確保公平的原則。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上，我們不僅要盡最大努力緩解社會(huì)矛盾，而且相對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主體們所出演的人物形象也要考慮其中，尤其表現(xiàn)在各個(gè)組織者的工作積極性上，唯有活躍的積極性才可提升流轉(zhuǎn)效率、節(jié)約土地資源并合理利用。村集體是土地的持有者，在流轉(zhuǎn)中扮演最大的受益主體當(dāng)之無(wú)愧，而針對(duì)村集體之中的全部成員，則應(yīng)在內(nèi)部探討如何進(jìn)行利益分配，或者建設(shè)供全部村民共享的村公益事業(yè)建設(shè)。對(duì)于管理者他們監(jiān)管以及組織者的身份加快了流轉(zhuǎn)效率，而且在優(yōu)化環(huán)境用地上和基礎(chǔ)建設(shè)的完善上投入了大部分精力，流轉(zhuǎn)用地的價(jià)值被極大地提升了，但是“官不和民爭(zhēng)利”的底線不可觸碰。需要注意的是地上的設(shè)施以及建筑物不可進(jìn)行分配，它們歸屬建設(shè)者，當(dāng)然，集體建設(shè)也就是歸集體財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)就需要共同處理，不屬于任何個(gè)人專屬。

4.制定再次流轉(zhuǎn)的制度，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地權(quán)利平等的局面

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中，實(shí)現(xiàn)租賃、抵押或者入股等資產(chǎn)重組和權(quán)利的基礎(chǔ)是再次流轉(zhuǎn)，它同樣也是實(shí)現(xiàn)和國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”創(chuàng)新目標(biāo)的條件。舉例來(lái)講，一旦某件抵押品不可第二次流轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，也就意味著它的資產(chǎn)不會(huì)被兌現(xiàn)，那么完全資產(chǎn)抵押標(biāo)的物的要求也就不滿足，最終，金融機(jī)構(gòu)也必然不會(huì)辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。所以，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，同步制定初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)機(jī)制便顯得尤為重要，必須明確規(guī)定再次流轉(zhuǎn)的登記辦理、價(jià)格評(píng)估、界定流出接受對(duì)象以及繳納的相關(guān)稅費(fèi)等，并且相同的待遇定要應(yīng)用到國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，讓“農(nóng)村理事會(huì)”全面的參與其中，使得各方的利益優(yōu)勢(shì)在中間被充分的發(fā)揮出來(lái)，這也是一條有效的途徑，在構(gòu)建公平公正公開(kāi)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)流轉(zhuǎn)決策機(jī)制之上。