老齡化背景下我國(guó)農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考*

◎趙靜華

一、人口老齡化與“新農(nóng)?！敝贫鹊奶岢霰尘?/h2>

調(diào)查顯示：到2025年，我國(guó)六十五歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^(guò)百分之十二，說(shuō)明我國(guó)社會(huì)的年齡結(jié)構(gòu)徹底完成了由成年型到老年型的轉(zhuǎn)變；到2050年，我國(guó)六十五歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑陌俜种仙桨俜种陨希袊?guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)將達(dá)到高度老化。

我國(guó)有近百分之七十的人口聚集在農(nóng)村。面對(duì)農(nóng)村地區(qū)人口老齡化凸顯問(wèn)題，我國(guó)于2009年和2010年相繼頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》。上述兩部文件的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)開始正式推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盡管我國(guó)推行的“新農(nóng)?！敝贫热〉昧艘恍┬Ч侵萍s該制度科學(xué)發(fā)展的因素也是顯而易見的。因此，未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)的“新農(nóng)保”制度能否穩(wěn)定地走上可持續(xù)發(fā)展道路值得我們深思。

二、“新農(nóng)?！敝贫让媾R的困境

十八大以來(lái)，圍繞社保工作的話題得到廣泛熱議，而針對(duì)農(nóng)村地區(qū)推行的“新農(nóng)保”制度也悄然進(jìn)行著。然而，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，加之尚無(wú)可借鑒成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，因此全國(guó)各地區(qū)在“新農(nóng)保”制度推行過(guò)程中，普遍存在著諸如立法問(wèn)題、政府專項(xiàng)資金投入問(wèn)題、資金籌措渠道問(wèn)題、基金管理方法等方面的一系列問(wèn)題。

（一）立法不夠完善

必要的法律先行是推行任何政策與制度的基本前提。然而，我國(guó)的農(nóng)村社保與“新農(nóng)保”制度的推行與實(shí)施才是近幾年的事，相關(guān)的法律制度和管理體制還不健全，因此尚無(wú)法與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比。據(jù)調(diào)查，與“新農(nóng)?！敝贫认嚓P(guān)的僅有兩部停留在政策性層面的指導(dǎo)文件，尚未具備相關(guān)法律法規(guī)的約束能力。由于無(wú)法可依，這便造成目前農(nóng)村不少地區(qū)的社保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)官民關(guān)系緊張、不穩(wěn)定等問(wèn)題，此狀況的發(fā)生無(wú)疑不利于相關(guān)地區(qū)日后農(nóng)村社保和“新農(nóng)?！敝贫鹊拈_展當(dāng)?shù)氐暮椭C穩(wěn)定。由于沒有立法或者根本無(wú)法可依，導(dǎo)致各地方政府根據(jù)指導(dǎo)意見指定與實(shí)施的規(guī)定出現(xiàn)很大差異，最終勢(shì)必導(dǎo)致推行“新農(nóng)?！敝贫冗^(guò)程中出現(xiàn)隨意性和偶然性，并由此導(dǎo)致各農(nóng)村地區(qū)之間的“新農(nóng)保”制度衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象發(fā)生。這樣不同人群或者不同職業(yè)以及城鄉(xiāng)之間制定出不同的標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)某個(gè)地區(qū)整體養(yǎng)老保障水平不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）專項(xiàng)資金投入不夠

據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著老年人比重不斷上升，社會(huì)費(fèi)用的支出持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。老年人醫(yī)療費(fèi)用從1990年的76.2億元增長(zhǎng)到2003年的271.3億元。隨著老齡化的發(fā)展，離退休職工支出和醫(yī)療衛(wèi)生消費(fèi)支出必將進(jìn)一步增大，養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)也會(huì)日益加重。隨著“新農(nóng)?！敝贫鹊耐菩?，盡管政府用于社保方面的專項(xiàng)資金投入有所傾斜，但是整體比重尚無(wú)法與西方某些發(fā)達(dá)國(guó)家相比。在西方的某些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府用于社保方面的財(cái)政投入比重較大，因此才能保證該國(guó)社保制度的完善與可持續(xù)發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，專項(xiàng)資金投入不夠是造成目前我國(guó)“新社?！敝贫葒?yán)重落后于發(fā)達(dá)國(guó)家的重要因素之一。在上述《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)定：“農(nóng)村個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金以每個(gè)月60元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放”，而“地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼是按農(nóng)民人均純收入的3%提供的，中央和地方用于新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼資金合計(jì)，僅占財(cái)政總收入的1.3%”。這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡耐度氤潭冗€遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）籌資渠道狹窄

目前，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的籌資渠道較為單一，表現(xiàn)為個(gè)人繳納大部分、集體補(bǔ)貼一部分、國(guó)家通過(guò)政策再進(jìn)行補(bǔ)貼。表面上看似乎此種籌資渠道可以穩(wěn)定地給“新農(nóng)?！敝贫鹊膶?shí)施提供資金保障。然而，在“新農(nóng)保”制度的實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，此種資金籌集模無(wú)法在全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)推而廣之。其原因主要在于我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)中缺少用于補(bǔ)貼“新農(nóng)?！钡脑紝ｍ?xiàng)啟動(dòng)金，因此試圖使用集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼此部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金的做法是不合理的，即事實(shí)證明“集體補(bǔ)助為輔”的方式缺乏合理性。在吉林省公布的近1.5億元“新農(nóng)?！被I集基金收入中，政府與農(nóng)民個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)的比例約為3：1?？梢姡靶罗r(nóng)?！敝贫鹊膯我换I資渠道從根本上講無(wú)異于被保者自己繳納養(yǎng)其老保險(xiǎn)金，這種方式固然無(wú)法減輕農(nóng)民的生活壓力。

（四）基金管理方法單一

但從基金使用與管理的層面看，如果為了公正、公開地對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老提供最基本的保障，從而實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的根本目標(biāo)，“新農(nóng)?！被鸬膶?shí)際征繳者與管理者、獲益者之間應(yīng)當(dāng)處于分離-監(jiān)督-被監(jiān)督的三角關(guān)系之中。然而，在“新農(nóng)?！本唧w實(shí)施過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，“新農(nóng)?！被鸬墓芾碚咴诳h級(jí)政府，經(jīng)濟(jì)條件稍微優(yōu)越的地區(qū)才可以由省級(jí)部門進(jìn)行管理，但是無(wú)論是哪個(gè)級(jí)別的行政單位主管，基金的最終的運(yùn)作權(quán)都集中在本地財(cái)政。這主要因?yàn)檗r(nóng)村的社?；鸸芾矸稚?，一般基金規(guī)模較小，難于進(jìn)行多樣化的投資，而且無(wú)法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的“新農(nóng)?！被鸸芾砟芰τ邢蓿Y金流失與大量損耗現(xiàn)象隨處可見，農(nóng)村社?；鹞茨馨l(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、健全“新農(nóng)保”制度的策略與建議

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。老年型社會(huì)要解決的重要問(wèn)題是保障“老有所養(yǎng)”，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保障制度是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本保證。可見，完善“新農(nóng)?！敝贫纫舶趪?guó)家的下一步發(fā)展規(guī)劃之中。本文建議從以下幾個(gè)方面入手：

（一）盡快立法，建立法制保障

通過(guò)立法盡快建立和健全新的社會(huì)保險(xiǎn)制度。而正確把握新的社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本模式，是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革順利進(jìn)行的重要前提。現(xiàn)在改革中所出現(xiàn)的許多問(wèn)題和爭(zhēng)執(zhí)，很大程度上是與基本認(rèn)識(shí)上的不一致有關(guān)。因此。在這個(gè)基本問(wèn)題上，形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是很有意義的。社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則和各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，建立符合民生的社會(huì)保險(xiǎn)制度必須以我國(guó)的基本國(guó)情為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧社會(huì)保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利弊關(guān)系；必須正確平衡好好國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間的關(guān)系，兼顧權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一；必須考慮高度社會(huì)化，大力發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)職能；建立合理的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，便于科學(xué)管理和控制支出；充分保證保險(xiǎn)基金的安全和參保人收益；實(shí)行合理的待遇支付辦法和調(diào)整辦法，以便保證和提高保障水平。

（二）努力加大社會(huì)各方面在“新農(nóng)?！钡耐度?/h3>

數(shù)據(jù)表明，我國(guó)政府財(cái)政收支處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年均增長(zhǎng)率超近20%，而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是我國(guó)財(cái)政中用于社保支出的部分卻不合理、不平衡。農(nóng)村地區(qū)獲得的資金亟需提高，至少要達(dá)到城鎮(zhèn)水平。改善民生、有利于農(nóng)，建議國(guó)家從非繳費(fèi)性的養(yǎng)老計(jì)劃開始著手建立“零支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而保障老年人的老有所養(yǎng)。其次，政府加大監(jiān)督力度，落實(shí)由地方政府、集體操作的補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)鼓勵(lì)一些大企業(yè)投入資金幫助政府實(shí)施“新農(nóng)?！敝贫取?/p>

（三）拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度

“新農(nóng)?！敝贫鹊氖芤嬲呤菑V大農(nóng)民，為了讓更多農(nóng)民積極參與到“新農(nóng)?！敝贫戎校瑑H僅依靠于村內(nèi)的喇叭廣播是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。建議加大村內(nèi)的公示板宣傳、深入到戶式的走訪講解等等。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的“新農(nóng)?！睓C(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立專門的基層機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)向村民宣傳、講解“新農(nóng)?！闭?，回答農(nóng)民關(guān)心的間題。我國(guó)農(nóng)村居民的文化程度不高，這無(wú)疑導(dǎo)致廣大村民對(duì)國(guó)家政策理解不夠深入，限制了諸多可行的宣傳方式發(fā)揮作用。因此，通過(guò)實(shí)施教育，努力提高村民的文化素質(zhì)，是為“新農(nóng)?！敝贫缺ｑ{護(hù)航的有力武器。

（四）加強(qiáng)基金監(jiān)管力度

“新農(nóng)?！被饛V義來(lái)說(shuō)屬于專項(xiàng)基金，為了避免、杜絕該基金被個(gè)體占用，切實(shí)落實(shí)到位，建議我國(guó)建立、完善“新農(nóng)保”制度的同時(shí)，設(shè)計(jì)相關(guān)社保基金管理規(guī)定、出臺(tái)用于社保監(jiān)管的法律法規(guī)，以確保“新農(nóng)?！痹诰唧w實(shí)施過(guò)程中能夠有法可依。同時(shí)建立專門的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)，做到開放監(jiān)管和透明監(jiān)管、優(yōu)化基金監(jiān)管程序，從而提升“新農(nóng)?！被鸬木唧w作用。

四、結(jié)語(yǔ)

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)注，它的實(shí)施與可持續(xù)發(fā)展對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。此制度的科學(xué)推進(jìn)有助于促進(jìn)社會(huì)公平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距以及維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，逐步建立起完善的“新農(nóng)?！敝贫热沃囟肋h(yuǎn)。