新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障法律問題研究

◎王軍力

新型城鎮(zhèn)化是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的必然要求，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)土地集約化、規(guī)?；潭?，但卻產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，生活失去依靠和保障，土地糾紛居高不下，影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，做好失地農(nóng)民的權(quán)益保障是推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵?；诮?jīng)濟(jì)法角度，在闡釋新型城鎮(zhèn)化基本理論基礎(chǔ)上，實證分析失地農(nóng)民社會保障法律問題，提出解決失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策。

一、新型城鎮(zhèn)化概述

（一）新型城鎮(zhèn)化概念

新型城鎮(zhèn)化是失地農(nóng)民社會保障問題的社會背景。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應(yīng)有之義，［1］城鎮(zhèn)化是國家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口過程。國家生產(chǎn)力水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定新型城鎮(zhèn)化水平和能力。城鎮(zhèn)化水平和能力作為衡量國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)，有利于推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，旨在提升城市化水平。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)社會現(xiàn)代化發(fā)展。［2］

（二）新型城鎮(zhèn)化功能

（1）提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。新型城鎮(zhèn)化提高了城市可持續(xù)發(fā)展能力?？沙掷m(xù)發(fā)展是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。新型城鎮(zhèn)化以創(chuàng)新城市環(huán)境為基礎(chǔ)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施逐漸健全，將傳統(tǒng)城市向創(chuàng)新型城市發(fā)展，城市治理結(jié)構(gòu)不斷完善，提升城市現(xiàn)代管理水平，使城市充滿現(xiàn)代化氣息和活力，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力。（2）促進(jìn)農(nóng)民土地資產(chǎn)增值。新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)民土地資產(chǎn)增值。新型城鎮(zhèn)化實施前，土地經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。在新型城鎮(zhèn)化中，通過土地市場化運作，提升土地產(chǎn)值，促進(jìn)農(nóng)民土地資產(chǎn)增值，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。（3）推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的新階段。新型城鎮(zhèn)化堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，將城市和農(nóng)村統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)性發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化機制，遵循市場機制，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)自由流動。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的法律問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰侵害失地農(nóng)民土地權(quán)益。土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)、使用權(quán)等諸多權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)、村、組所有，實踐中村組織缺位，村民小組屬于群眾性自治組織，無權(quán)處分農(nóng)地，農(nóng)村所有權(quán)主體不明晰。但是受計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，再加上征地制度缺陷，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺等因素影響，政府在土地征用實踐中享有絕對壟斷權(quán)，以“公共利益”為目的強制征用農(nóng)民土地，土地用途也由政府決定，政府在土地征用實踐中受利益誘惑，濫用征地權(quán)，被征地農(nóng)民權(quán)益無法保障。

（二）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民土地權(quán)益受損

補償標(biāo)準(zhǔn)是土地征收的關(guān)鍵。公平合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理就會侵害農(nóng)民土地權(quán)益?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”是我國現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，是土地現(xiàn)有用途產(chǎn)值與倍數(shù)乘積，這種征地補償標(biāo)準(zhǔn)屬于計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，在實踐中存在局限性，（1）忽視土地發(fā)展權(quán)和長期性收益，［3］具有政府行政權(quán)本質(zhì)屬性，是政府采用行政手段確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)；（2）忽略了土地市場價值?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”沒有考慮土地市場價格，沒有真正體現(xiàn)土地的市場價值，其補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地市場因素，缺乏科學(xué)性，侵害農(nóng)民的土地利益。

（三）失地農(nóng)民補償安置方式單一，農(nóng)民難以維持生計

目前失地農(nóng)民補償安置方式單一，不能滿足農(nóng)民多樣化要求，農(nóng)民生計難以得到維持?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征地補償主要采用“貨幣補償加安置”方式，除貨幣補償外，法律法規(guī)還規(guī)定多樣化安置方式，包括就業(yè)安置、社會保障安置、入股安置等方式，但在實踐中失地農(nóng)民補償安置方式成為“一次性貨幣補償”方式，其他補償方式成為輔助性方式。據(jù)調(diào)查，一次性貨幣安置補償在中央政府審批的建設(shè)項目中占90%以上。［4］貨幣補償安置方式易于操作，易于被農(nóng)民接受，但是農(nóng)民獲得貨幣補償后，失去對土地依賴性，農(nóng)民喪失與土地相關(guān)就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)，再加上理財知識缺乏，得到的補償貨幣揮霍一空，其養(yǎng)老及社會保障失去保障，影響社會和諧與穩(wěn)定。

（四）征地程序不規(guī)范，濫用土地征收權(quán)

土地征收程序不規(guī)范，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。土地征收程序不規(guī)范體現(xiàn)在：（1）土地征收缺乏聽證程序。聽證屬于現(xiàn)代民主的基本模式，土地征收中賦予農(nóng)民聽證權(quán)，有利于政府依法行使職權(quán)，防止政府濫用土地征收權(quán)。但在實踐中，土地征收屬于政府單方行為，由政府進(jìn)行內(nèi)部操作，土地權(quán)利人聽證權(quán)基本上流于形式。（2）土地權(quán)利人尚未實質(zhì)性參與土地補償。農(nóng)民作為土地權(quán)利人，不能參與征地補償談判，集體是補償談判主體，農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體參與征地協(xié)商談判，這就剝奪土地權(quán)利人實質(zhì)性參與土地補償權(quán)利。（3）缺乏有效救濟(jì)渠道。法律規(guī)定政府裁決土地糾紛。但實踐中，政府集土地管理者與征地利益受益者于一身，受利益誘惑，政府很難在土地補償中做到公平與公正。

（五）市場機制不健全，土地價格不能真正反映其市場價值

土地征收具有行政性，帶有計劃體制的烙印，土地征收過程缺乏市場機制。（1）土地征收缺失市場機制。政府擁有土地征收權(quán)。在土地征收過程中，政府壟斷土地一級市場，政府基于“公共利益”需要，決定土地征收，剝奪農(nóng)民作為征地利益相關(guān)者決策參與權(quán)。（2）征地補償缺乏市場機制。土地補償費多少具體是由政府決定，政府在土地補償中只考慮到土地直接價值，而忽略土地的潛在價值，政府確定的土地補償費忽視市場機制作用，政府對土地補償并沒有依據(jù)市場價格進(jìn)行補償，其補償價格也不能真正反映土地預(yù)期收益。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策

（一）建立完善的農(nóng)村社會保障體系

建立完善的農(nóng)村社會保障體系是確保失地農(nóng)民權(quán)益的重要保障。（1）建立農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障制度為農(nóng)民生活提供最后保障，為農(nóng)民在疾病等情況下保障其生活。（2）完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度。農(nóng)村醫(yī)療保障制度是確保農(nóng)民權(quán)益的重要保障制度。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有差異性，因此要探究與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療保障制度。（3）改革農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度本質(zhì)上具有儲蓄性質(zhì)，不具有社會保障功能。因此，改革農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度，借鑒城市社會保障制度，養(yǎng)老費用由社會統(tǒng)籌和個人自籌，健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度增加社會保障功能，解決失地農(nóng)民的社會保障，推動失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度常態(tài)性發(fā)展。

（二）建立完善的市場補償機制

征地補償有利于保障失地農(nóng)民土地權(quán)益。（1）建立土地補償市場機制。按照農(nóng)地類別，確定不同類型農(nóng)地市場補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，對農(nóng)地進(jìn)行劃片規(guī)劃和分類，對不同類型農(nóng)地確立基準(zhǔn)地價。對商業(yè)用地，在基準(zhǔn)地價基礎(chǔ)上，確定農(nóng)地市場價值，按照其市場價格進(jìn)行征地補償，政府行使土地公平交易維護(hù)者的職責(zé)，不參與土地利益分配。對公益性用地，遵循基準(zhǔn)地價基礎(chǔ)，禁止政府損害農(nóng)民土地權(quán)益。（2）探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易制度。單一性政府主導(dǎo)補償制度補償標(biāo)準(zhǔn)低，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易制度引入市場機制，通過市場實行農(nóng)地交易，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地“同地、同權(quán)、同價”。（3）構(gòu)建土地市場補償機制，需要修改和完善《土地管理法》。首先修改《土地管理法》條款，發(fā)揮市場機制作用，實行“征地按市場價格補償”；刪除土地補償“產(chǎn)值倍數(shù)”相關(guān)規(guī)定；在土地補償中增設(shè)“社會保障補償費”規(guī)定，為農(nóng)民提供生活保障。

（三）建立完善的征地程序

完善的征地程序可以解決失地農(nóng)民權(quán)益保障。（1）完善征地程序。完善征地程序，包括申請、批準(zhǔn)、公告、征用程序，使農(nóng)民享有充分知情權(quán)和申訴權(quán)，確保征地公開化，拓展農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)渠道，保護(hù)失地農(nóng)民土地權(quán)益。（2）賦予農(nóng)民聽證權(quán)。聽證權(quán)行使有利于權(quán)利與權(quán)力平衡。農(nóng)民對土地征用及補償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可以申請進(jìn)行聽證，通過聽證權(quán)行使，避免政府濫用行政權(quán)力，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

（四）建立農(nóng)民土地補償決策權(quán)

擴大農(nóng)民土地補償參與，建立農(nóng)民土地補償參與權(quán)。（1）賦予農(nóng)民土地補償參與決策權(quán)。公眾參與決策的本質(zhì)是通過正當(dāng)程序，讓農(nóng)民參與土地征收補償決策與制定。農(nóng)民參與決策權(quán)舒緩利益緊張關(guān)系，維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定。決策權(quán)是農(nóng)民參與補償?shù)闹匾h(huán)節(jié)，打消農(nóng)民對土地補償質(zhì)疑，農(nóng)民參與土地補償決策，可以有效避免政府土地補償壟斷性。賦予農(nóng)民土地補償參與決策權(quán)，促使農(nóng)民積極參與到與其利益相關(guān)決策中，真實反映農(nóng)民土地補償?shù)膽B(tài)度和訴求，推進(jìn)行政決策民主化，保障農(nóng)民土地權(quán)益。（2）拓展農(nóng)民參與決策方式。農(nóng)民參與決策方式具有多樣化，主要包括引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解等方式。當(dāng)前，我國公眾參與形式單一，國外公眾參與方式眾多，在土地補償程序中，可以借鑒國外公眾參與方式，拓展農(nóng)民參與決策方式，比如市民評審團(tuán)、市民調(diào)查群等方式，拓寬農(nóng)民參與土地補償方式。同時，利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺等方式，拓展農(nóng)民參與空間，讓農(nóng)民對補償決策作出判斷，全方位掌握決策信息，使農(nóng)民積極參與土地補償決策。