略論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定

◎鄭毓楓

當(dāng)前，我國(guó)各地農(nóng)村正在大力推進(jìn)以股權(quán)固化為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是在江蘇和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到了大力推廣，受到基層政府和廣大農(nóng)民的普遍歡迎，成為未來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革的主方向。但同時(shí)股權(quán)固化在推行過(guò)程中也遇到一些困難和問題，其中首要的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題，急需我們提出相應(yīng)的解決方案。

一、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定中面臨的困境

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口變動(dòng)很大，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，逐漸脫離了原集體組織，再加上男娶女嫁、考學(xué)、參軍及行政區(qū)劃的變動(dòng)等原因，導(dǎo)致認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格異常困難。各地結(jié)合自己的實(shí)際情況，確立了不同的認(rèn)定辦法，對(duì)順利推進(jìn)股權(quán)固化起了重要作用，但也存在一些問題亟待解決。

（一）缺乏法律依據(jù)，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

截止目前為止，我國(guó)還沒有一部全國(guó)統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)、部門規(guī)章或司法解釋對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定問題做出規(guī)定。各省級(jí)人民政府結(jié)合本地實(shí)際情況，制定了本轄區(qū)的認(rèn)定辦法。梳理各地的辦法可以發(fā)現(xiàn)，單純以某一因素作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的很少，大都是以戶籍為基礎(chǔ)，加上其他因素作為確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)，概括起來(lái)有幾種：（1）戶籍加實(shí)際居住地標(biāo)準(zhǔn)，如新疆維吾爾自治區(qū)；（2）戶籍加自治標(biāo)準(zhǔn)，如四川省、遼寧?。唬?）戶籍加權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如廣東省、浙江?。唬?）戶籍加年齡標(biāo)準(zhǔn)，如湖北省。這些標(biāo)準(zhǔn)雖然有一定的合理性，但也存在以下不足：（1）都是省級(jí)人民政府的規(guī)章，立法層次不高；（2）標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，易引發(fā)糾紛；（3）均以戶籍為基礎(chǔ)，明顯不合時(shí)宜。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定被村干部操控

由于立法的缺乏及認(rèn)識(shí)水平的限制，導(dǎo)致很多地方把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)混為一體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織淪為村委會(huì)的管理對(duì)象，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者變成“兩張牌子，一套人馬”。村干部則成為經(jīng)濟(jì)組織成員資格的實(shí)際決定者。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，直接決定了利益的分配，故成為村干部違法犯罪的重災(zāi)區(qū)。有的村干部在工作中，濫用權(quán)力，隨意附加不合理?xiàng)l件，實(shí)現(xiàn)非法剝奪農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的目的；有的村干部為了實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，制定了有利于自身利益的分配規(guī)則；有的村干部以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為籌碼，以權(quán)謀私，大搞權(quán)錢交易，甚至出現(xiàn)了一些小官巨貪現(xiàn)象。

（三）多數(shù)人利用民主損害少數(shù)人利益

2016年12月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出“要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和辦法”。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)歸全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，所以由成員民主決定本組織的事務(wù)本無(wú)可非議，但由于成員資格涉及利益分配，又缺乏明確具體的程序規(guī)定，所以很多地方出現(xiàn)了多數(shù)人利用民主表決損害“外嫁女”等少數(shù)弱勢(shì)群體利益的現(xiàn)象。近年來(lái)，各地“外嫁女”維權(quán)案件頻發(fā)，一定程度上說(shuō)明外嫁女等少數(shù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益遭到侵害是一種普遍現(xiàn)象。

二、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定意義重大，所以在制定成員資格認(rèn)定制度時(shí)，一定要綜合考慮各種因素，遵守一些最基本的原則。

（一）合法性原則

雖然我國(guó)憲法及其他法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定沒有做出規(guī)定，但并不意味著在確定成員資格時(shí)完全沒有法律約束，完全交由“村民自治”。相反，在我國(guó)憲法及其他法律中對(duì)婦女、兒童等弱勢(shì)群體的合法權(quán)益的保護(hù)都有明確規(guī)定。例如，在我國(guó)《憲法》第33條和第48條中確立了中華人民共和國(guó)公民不分民族、種族、性別等在法律面前一律平等的原則和婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面與男性享有同等的權(quán)利?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第3條也規(guī)定了國(guó)家在未成年人的生存、發(fā)展、受保護(hù)、參與等權(quán)利方面給予優(yōu)先和特殊保護(hù)，確保未成年人的合法權(quán)益遠(yuǎn)離不法侵害。另外，《農(nóng)村土地承包法》、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)利的通知》、《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)中也明確規(guī)定了對(duì)婦女權(quán)益的保護(hù)。這些文件是各地在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定制度時(shí)必須遵循的法律依據(jù)。

（二）綜合考慮原則

如前所述，各省級(jí)人民政府都制定了自己的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但大相徑庭。筆者認(rèn)為，考慮到我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成和發(fā)展演變的復(fù)雜歷史，尤其是改革開放以來(lái)人口流動(dòng)頻繁的現(xiàn)實(shí)狀況，僅以戶籍等某一種因素作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，很難應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)局面，必須綜合考慮包括實(shí)際權(quán)利義務(wù)、社會(huì)保障、戶籍、年齡等在內(nèi)的諸多因素，制定出能兼顧一般情況和特殊情況在內(nèi)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。《意見》指出，各地在解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題時(shí)，既要充分顧及歷史的影響，又要結(jié)合本經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)狀況，統(tǒng)籌考慮土地承包關(guān)系、戶籍關(guān)系及對(duì)集體資產(chǎn)保值增值所做的貢獻(xiàn)等因素，充分協(xié)調(diào)各方利益，合理確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定辦法。

（三）社會(huì)保障原則

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地的利益不再僅僅是春種秋收，而是衍生出了很多其他利益，尤其是城市近郊，很多集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被征用開發(fā)，農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)化為拆遷補(bǔ)償款、承包經(jīng)營(yíng)收益等，農(nóng)民依舊要靠這些收益來(lái)維持生存。因此，是否擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，直接決定了農(nóng)民能否享有參與這些收益分配的權(quán)利，也直接決定了農(nóng)民能否生存下去。所以，在制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須把保障農(nóng)民的生存權(quán)放在首要地位，統(tǒng)籌兼顧，尤其要照顧弱勢(shì)群體的利益。如果某個(gè)農(nóng)民維持生存的經(jīng)濟(jì)來(lái)源除了依靠集體經(jīng)濟(jì)組織獲得之外再無(wú)其他來(lái)源，那就必須賦予其成員資格，確保每位農(nóng)民都能歸屬于某一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。假如農(nóng)民失去了這個(gè)資格，就意味著失去了生存的保障，會(huì)引發(fā)重大社會(huì)問題，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、破解我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定困境的對(duì)策

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的改革完善，也深刻影響著農(nóng)民的切身利益，必須盡快著手解決。

（一）盡快出臺(tái)高位階法律法規(guī)

2005年3月，最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格涉及農(nóng)民最基本的民事權(quán)利，按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋權(quán)，但是至今全國(guó)人大常委會(huì)也未對(duì)此問題做出明確解釋。有學(xué)者主張，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、人口結(jié)構(gòu)差異大，制定全國(guó)統(tǒng)一的成員認(rèn)定辦法難度大，應(yīng)當(dāng)交由各集體經(jīng)濟(jì)組織自己民主決定，一個(gè)集體一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)，雖然我國(guó)各地確實(shí)存在差異，但也有一些共性問題，比如外嫁女、超生子女、入贅女婿及其子女等，亟需在法律層面給予一個(gè)明確的規(guī)定，而且正是因?yàn)槊總€(gè)集體的標(biāo)準(zhǔn)不同，造成一些弱勢(shì)群體的合法權(quán)益被侵犯。我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序及糾紛解決機(jī)制等制定一部專門的法律，做出明確的規(guī)定，各省級(jí)人民政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)制定符合本省實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則。

（二）確立以實(shí)際權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

如上所述，各省先后出臺(tái)了自己的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)共性，即都是以戶籍作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的主要因素。眾所周知，戶籍是國(guó)家進(jìn)行人口行政管理的重要手段和依據(jù)，作為處理地方行政管理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)不當(dāng)，但作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻并不科學(xué)。因?yàn)樽愿母镩_放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。我國(guó)農(nóng)村人口主要分為三類：第一類是通過(guò)進(jìn)城務(wù)工，已經(jīng)在城市里安家落戶，有穩(wěn)定收入，不再需要依賴經(jīng)營(yíng)土地維持生計(jì)的一部分人；第二類是也進(jìn)城務(wù)工了，但并未站穩(wěn)腳跟，沒有穩(wěn)定的收入，隨時(shí)可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的一部分人；第三類是完全或主要依靠土地經(jīng)營(yíng)獲得收入維持生計(jì)的一部分人。另外，還有因婚姻、收養(yǎng)、拆遷等原因而把戶口遷移至集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)域內(nèi)的一小部分人。這說(shuō)明農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了階層分化，他們與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系也不一樣。綜上所述，我國(guó)農(nóng)村戶籍已經(jīng)和農(nóng)民的實(shí)際生活狀況并不存在必然聯(lián)系，把戶籍作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主要標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)明顯失去了合理性。從本質(zhì)來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在充分發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不斷提高其成員生活水平的組織，那么其成員應(yīng)當(dāng)是在組織體里享有一定的權(quán)利、承擔(dān)一定義務(wù)并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)積累做出貢獻(xiàn)的人，故確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，最終形成既能體現(xiàn)公平公正、又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員資格認(rèn)定的主體地位

我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都只是提出了一個(gè)名詞概念，而對(duì)它的具體構(gòu)成、資格認(rèn)定及管理等一直沒有做出明確的規(guī)定，實(shí)踐中往往是由村民委員會(huì)實(shí)際負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定工作?！稄V東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第3條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指在原人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)改造、改革、改組而形成的農(nóng)村社區(qū)型合作經(jīng)濟(jì)組織。而《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。筆者認(rèn)為，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在某些方面有些重合，但二者的性質(zhì)是截然不同的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種經(jīng)濟(jì)組織形式，而村委會(huì)是自治組織，二者不可混同，也不可以互相替代。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要生產(chǎn)資料是土地及其收益，我國(guó)《土地管理法》第10條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，《民法總則》也賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，依法代表農(nóng)民集體享有農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)。所以，由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)確定其成員資格就顯得順理成章了。

（四）明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定程序

立法者在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須同時(shí)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的認(rèn)定程序，并且要公開、透明。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為決定農(nóng)民生死存亡的前提，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員依法民主決定。為了確保實(shí)現(xiàn)真正的民主而不被少數(shù)人操控，在程序設(shè)計(jì)時(shí)有幾點(diǎn)必須考慮：第一，表決規(guī)則應(yīng)設(shè)置至少“雙過(guò)半”或更高規(guī)則。所謂“雙過(guò)半”規(guī)則，即在表決確認(rèn)成員資格時(shí)，必須有過(guò)半數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員出席會(huì)議，并且投贊成票的成員占集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的過(guò)半數(shù)才為合法的規(guī)則。第二，表決過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開、透明，接受全體成員的監(jiān)督。為了防止在表決后任意篡改表決結(jié)果，整個(gè)會(huì)議及表決過(guò)程都應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，杜絕“暗箱操作”等不法行為，確保民主能夠得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)。第三，實(shí)行無(wú)記名投票制度。因?yàn)楸頉Q結(jié)果決定了所涉農(nóng)民的切身利益，為了防止投“人情票”或投反對(duì)票者在事后遭到打擊報(bào)復(fù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行秘密投票。只有這樣，才能消除全體成員的顧慮，才能放心大膽地投票，才能讓表決結(jié)果公平公正。

（五）明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議的解決途徑

我國(guó)很多學(xué)者傾向于認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題是私法問題。如孫憲忠認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主要涉及農(nóng)民土地權(quán)利問題，所以其成員資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從私法方面入手；江曉華認(rèn)為，集體成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系具有私法性質(zhì)?！睹穹倓t》已經(jīng)確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員資格認(rèn)定主體后，它在認(rèn)定其成員資格發(fā)生糾紛時(shí)，就和其他私法人一樣，應(yīng)當(dāng)視為私法糾紛，可以通過(guò)協(xié)商、仲裁、民事訴訟等救濟(jì)手段解決。實(shí)踐中農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織很少單獨(dú)因資格認(rèn)定問題產(chǎn)生糾紛，多是伴隨拆遷補(bǔ)償、土地承包等民事糾紛一并提出的，而成員資格糾紛往往是其他民事糾紛解決的前提，可以在民事訴訟中一并解決。我國(guó)早已形成了包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁及訴訟等多種民事爭(zhēng)議解決機(jī)制，農(nóng)民在與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生成員資格認(rèn)定糾紛時(shí)，可以尋求以上途徑得到救濟(jì)。我們?cè)诹⒎〞r(shí)，應(yīng)當(dāng)就訴訟時(shí)效、原告的資格、管轄、舉證責(zé)任分配等做出明確規(guī)定，以方便法院和當(dāng)事人依法解決糾紛。