網(wǎng)約車地方立法問題探析

高櫻芝

（100088 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院 北京）

國(guó)務(wù)院辦公廳2016年7月頒布的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)約車新規(guī)）兩份文件的出臺(tái)，給網(wǎng)約車合法與否的爭(zhēng)論畫上了一個(gè)句號(hào)，國(guó)家對(duì)于網(wǎng)約車這種“互聯(lián)網(wǎng)+”的共享經(jīng)濟(jì)模式終于在政策層面正式予以了認(rèn)同。

新規(guī)對(duì)于不少關(guān)鍵問題，只作了原則性規(guī)定，并放權(quán)地方政府自己結(jié)合各地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，目前我國(guó)已有超過200個(gè)城市制定了適合于本城市的網(wǎng)約車政策。在經(jīng)歷了網(wǎng)約車身份認(rèn)同的短暫狂歡之后，讓人大失所望的是，一些些地方制定的網(wǎng)約車細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)設(shè)置了嚴(yán)格的，甚至有些過分的準(zhǔn)入門檻，這與上述兩份文件善待網(wǎng)約車的政策方向可謂是貌合神離。

一、網(wǎng)約車地方細(xì)則現(xiàn)狀分析

不少地方實(shí)施細(xì)則使用戶籍限制、車牌限制、提高對(duì)車輛的要求等方式變相地限制網(wǎng)約車的數(shù)量，或者干脆規(guī)定本地區(qū)網(wǎng)約車的數(shù)量指標(biāo)。這些地方實(shí)施的嚴(yán)格的“數(shù)量管控”手段明顯有所背離《指導(dǎo)意見》和《暫行意見》的政策取向。其實(shí)，早在新規(guī)出臺(tái)前，一些地方對(duì)網(wǎng)約車的嚴(yán)厲阻撓已初現(xiàn)端倪。國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部曾多次發(fā)出善待網(wǎng)約車的政策信號(hào)，但是一些地區(qū)緊接著就采取“雷霆執(zhí)法”行動(dòng)。

一些地方細(xì)則“走樣”、遏制網(wǎng)約車的發(fā)展，究其原因，一是地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績(jī)。二是一些地方的交管部門或其工作人員、工作人員的親屬，有些甚至是傳統(tǒng)出租車公司的直接或間接投資人，其與網(wǎng)約車的發(fā)展有著密切的利益關(guān)聯(lián)。但最主要同時(shí)也最受詬病的原因是，地方認(rèn)為讓網(wǎng)約車相對(duì)自由發(fā)展與疏散人口、緩解交通擁堵、提升網(wǎng)約車安全性是存在沖突的。

但是，這樣的沖突真的存在嗎？筆者認(rèn)為，發(fā)展網(wǎng)約車并不會(huì)與疏散人口、緩解交通擁堵、保證交通安全產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突。

首先，我們來看限制網(wǎng)約車自由發(fā)展是否真的能有效疏散人口。眾所周知，對(duì)于北京、上海這樣的特大城市，主要由人口無序增長(zhǎng)導(dǎo)致的“城市病”，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了這些城市的政治、經(jīng)濟(jì)中心的功能定位。為了疏散人口而實(shí)施數(shù)量限制，正是北京市交通委給出的官方解讀。不過，本地戶籍+本地車牌的限制或許一定程度上疏散外地人口、緩解人口的無序增長(zhǎng)，但是對(duì)于這種擁有兩千多萬人口的城市來說，這樣的努力也只能是成效甚微。況且，人口向大城市匯涌是不可控制的趨勢(shì)，努力提升城市活力來解決“城市病”才是有效的辦法。

其次，網(wǎng)約車真的加重?fù)矶聠幔恳恍┑胤綄?duì)于實(shí)施數(shù)量管控給出了網(wǎng)約車的興起加重了交通擁堵的理由，但是卻未曾給出過相關(guān)數(shù)據(jù)說明其理由的科學(xué)性。相反，以北京為例，早在網(wǎng)約車興起之前，城市擁堵就日益加劇，據(jù)北京市交通委的工作匯報(bào)數(shù)據(jù)顯示，反而在2014年（專車出現(xiàn)的時(shí)間）才使北京的交通擁堵指數(shù)在近幾年首次沒有上升。2016年4月麥肯錫發(fā)布的《尋找快車道：中國(guó)汽車市場(chǎng)發(fā)展新趨勢(shì)》指出，移動(dòng)出行平臺(tái)實(shí)際是在不增加汽車總量的情況下，通過共享來提高汽車?yán)寐?，中?guó)消費(fèi)者自從使用網(wǎng)約車平臺(tái)后，減少了近20%的私家車出行。通過數(shù)據(jù)，我們得出網(wǎng)約車并非是加重城市擁堵的罪魁禍?zhǔn)?，限制網(wǎng)約車來緩解交通反而是背道而馳。

最后，不可否認(rèn)，對(duì)網(wǎng)約車設(shè)置較多的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于提升出行安全性有所助益，比如對(duì)運(yùn)營(yíng)車輛的高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入條件、對(duì)駕駛員駕駛資格和清白歷史的要求會(huì)讓公眾感到更加放心。但是，戶籍和牌照的限制在影響安全性的各種變量中，并不是重要的。如果因?yàn)閿?shù)量管控導(dǎo)致黑車再次興起反而會(huì)大大降低出行安全。

二、數(shù)量管控的消極影響

從目前各地方細(xì)則的實(shí)施情況來看，我們之前對(duì)網(wǎng)約車改革的擔(dān)憂，例如市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過高導(dǎo)致無證經(jīng)營(yíng)、打車難、打車貴、個(gè)別地方細(xì)則難過公平競(jìng)爭(zhēng)審查關(guān)等問題，在政策的實(shí)施階段終于成為了現(xiàn)實(shí)。

1.嚴(yán)格管控導(dǎo)致大規(guī)模的無證經(jīng)營(yíng)

根據(jù)交通部副部長(zhǎng)劉小明在2018年2月9日召開的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上的介紹，“截至2017年年末，各地已經(jīng)發(fā)放網(wǎng)約車駕駛員證約23萬多本，車輛運(yùn)送證約14萬多本”。而根據(jù)滴滴政策研究院去年公布的《新經(jīng)濟(jì)，新就業(yè)——2017年滴滴出行平臺(tái)就業(yè)研究報(bào)告》，“滴滴平臺(tái)明天直接為264萬司機(jī)提供人均超過170元的收入?！惫馐堑蔚尉陀腥绱硕嗟木W(wǎng)約車司機(jī)，更不用說還有神州、呼我等多個(gè)平臺(tái)，顯而易見，目前絕大多數(shù)的網(wǎng)約車司機(jī)屬于無證經(jīng)營(yíng)。

2.車輛銳減，打車難、打車貴現(xiàn)象再現(xiàn)

而對(duì)于各地市民而言，對(duì)于網(wǎng)約車改革最大的體會(huì)，就是打車難、打車貴現(xiàn)象卷土重來。長(zhǎng)期以來，城市出租汽車運(yùn)力規(guī)模都是由政府來計(jì)劃，從多年實(shí)踐來看，政府對(duì)市場(chǎng)始終有著不信任的思維慣性，政府計(jì)劃有著強(qiáng)烈的保守主義色彩，其所計(jì)劃的運(yùn)力規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足市民對(duì)出租車的需求。以北京市昌平區(qū)為例，網(wǎng)約車普及之前，多數(shù)市民出行都依賴電話叫黑車或者政府一再禁止的人力三輪，消費(fèi)者權(quán)益受損后往往求救無門。網(wǎng)約車的普及極大的改善了這一情況。但是目前很多城市，尤其是一線城市設(shè)置的嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，直接導(dǎo)致了打車難重來，滴滴去年7月25日發(fā)布的大數(shù)據(jù)顯示，北上廣深四個(gè)一線城市2017年6月早晚高峰與夜間時(shí)段的“打車難”均有不同程度上升。其中，深圳早晚高峰打車難度上升幅度最大，增幅同比達(dá)22.5%；而北京夜間打車難度上升幅度最大，增幅同比達(dá)17.9%。市民對(duì)出租汽車的需求是剛需，網(wǎng)約車數(shù)量的減少，使市民又回到了曾經(jīng)“打車難，打車貴”的時(shí)代，出行效率大大降低。同時(shí)，一些退出網(wǎng)約車市場(chǎng)的司機(jī)，很可能回到開黑車的老路子上，這就倒逼一些人放棄已有一定管理制度的網(wǎng)約車體系，回到混亂無序、安全得不到保障的黑車體系中。

3.很可能導(dǎo)致行政權(quán)力濫用

數(shù)量指標(biāo)造成的權(quán)力濫用與腐敗，已有前車之鑒。對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施嚴(yán)格的管理措施，網(wǎng)約車牌照很可能導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力尋租，步入傳統(tǒng)巡游車的后塵。

三、網(wǎng)約車部分規(guī)定問題研究

1.戶籍限制涉嫌違憲

北京、上海、天津均規(guī)定要求駕駛員需有本地戶籍，深圳、南京等地也要求有本地戶籍或居住證，這樣的戶籍限制顯然是違反憲法中人人平等的規(guī)定，涉嫌就業(yè)歧視。

2.“三證”行政許可違反《行政許可法》

根據(jù)《行政許可法》，部門規(guī)章沒有設(shè)定行政許可的權(quán)利，新規(guī)的性質(zhì)屬于部門規(guī)章，卻規(guī)定了網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)需要申請(qǐng)“三證”行政許可。相應(yīng)的，各個(gè)地方制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則也就缺乏相應(yīng)的上位法依據(jù)。

3.違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

2016年6月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，對(duì)行政權(quán)力劃定了界限，不允許行政機(jī)關(guān)設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件或者限制外地商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)等。按照該《意見》，各省級(jí)人民政府及所屬部門出臺(tái)政策措施要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。由此，北京、上海、天津等省級(jí)政府出臺(tái)的地方實(shí)施細(xì)則要經(jīng)過公平競(jìng)爭(zhēng)審查。如果細(xì)則中設(shè)置了市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，需要說明差異化待遇的合理性、正當(dāng)性和必要性。不過，《意見》中也有例外規(guī)定，即使具有排出、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形，在特定情形下也可以實(shí)施，但例外情形的適用相當(dāng)嚴(yán)格，還要說明政策的不可或缺性，并保證不會(huì)嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)規(guī)定期限。但是，是否進(jìn)行了公平審查，需要在政策出臺(tái)前進(jìn)行披露，向社會(huì)征求意見，而我們并沒有看到相關(guān)披露。

綜上，各地細(xì)則的實(shí)施導(dǎo)致了一系列現(xiàn)實(shí)的問題，個(gè)別細(xì)則的一些規(guī)定合法性也存疑，限制網(wǎng)約車發(fā)展并不能真正有效地疏散人口、緩解擁堵、保證交通安全。網(wǎng)約車改革需要中央自上而下的督辦、推動(dòng)，保證新規(guī)的真正落實(shí)。同時(shí)，還需細(xì)化新規(guī)規(guī)定的原則，確保新規(guī)不會(huì)在各地落實(shí)時(shí)“跑偏”。不過目前我們也不必過分擔(dān)憂個(gè)別城市嚴(yán)格的數(shù)量控制、價(jià)格管控，相信各地政府在解決打車難、出行難、回應(yīng)當(dāng)?shù)毓婈P(guān)切時(shí)，在面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，也會(huì)對(duì)不合理的規(guī)定予以調(diào)整。