精準視閾下貴州省鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐困境及長效機制優(yōu)化探析

牟秋菊

（貴州理工學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004）

一、引言

鄉(xiāng)村旅游扶貧，可以歸屬于產(chǎn)業(yè)扶貧的范疇，是倍受推崇的一種產(chǎn)業(yè)扶貧方式，已成為近十年來各地開發(fā)式扶貧的重要舉措之一。其倍受青睞的原因，是因為其經(jīng)濟帶動效應(yīng)優(yōu)于一般的單項產(chǎn)業(yè)扶貧，它可以整合農(nóng)業(yè)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)、民間民族文化技藝等多種業(yè)態(tài)，帶動農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)多種就業(yè)轉(zhuǎn)換，因此其產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)最大。但是，“鄉(xiāng)村旅游扶貧”應(yīng)區(qū)別于“旅游開發(fā)”，旅游開發(fā)主要依靠市場機制運作，強調(diào)經(jīng)濟效率原則，而扶貧的目標定位是貧困人口的脫貧和發(fā)展，強調(diào)社會效率原則，所以貧困人口如何在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益和增加發(fā)展機會，應(yīng)該是鄉(xiāng)村旅游扶貧關(guān)注的核心問題[1]。鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐中如何有效銜接好市場效益與扶貧效益，銜接好政府、市場、貧困戶三者的關(guān)系，提升貧困人口發(fā)展意愿和能力，實現(xiàn)精準脫貧目標，值得探索。筆者基于對貴州鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐的調(diào)研及關(guān)注，分析、總結(jié)了目前鄉(xiāng)村旅游扶貧中面臨的主要困境，并提出了進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧長效機制的思路。

二、貴州省鄉(xiāng)村旅游扶貧現(xiàn)狀

貴州鄉(xiāng)村旅游資源大多分布在貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)。近年來貴州省堅持把扶貧開發(fā)作為全省“第一民生工程”，重視將扶貧開發(fā)與旅游業(yè)融合發(fā)展，堅持把文化旅游業(yè)作為全省“五張名片”之一，把鄉(xiāng)村旅游作為守底線、走新路、奔小康的具體實踐，作為實施大扶貧戰(zhàn)略補足“短板”的重要舉措，不斷加大鄉(xiāng)村旅游扶貧的發(fā)展力度，積極探索鄉(xiāng)村旅游扶貧新思路?！笆濉睍r期，貴州省探索出了部分“旅游+扶貧”的典型做法，帶動64.7萬人脫貧，總結(jié)了不少有益經(jīng)驗，形成了多個可復(fù)制可推廣的特色路徑，如“花茂路徑”、“杉坪路徑”、“梵凈山路徑”、“娘娘山路徑”、“西江路徑”、“好花紅路徑”等。還創(chuàng)建了一批休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游扶貧示范鄉(xiāng)村、示范點。目前，全省開展鄉(xiāng)村旅游的自然村寨突破3000個。2016年貴州省鄉(xiāng)村旅游總投資達54.13億元，鄉(xiāng)村旅游接待游客2.19億人次，占全省接待游客的45.4%，鄉(xiāng)村旅游總收入872.92億元，占全省旅游總收入的24.1%，全省已建設(shè)了131個鄉(xiāng)村旅游扶貧示范區(qū)（村）、共覆蓋1417個貧困村，帶動29.4萬建檔立卡貧困人口就業(yè)增收脫貧。

2014年起鄉(xiāng)村旅游扶貧就已列入全國十項精準扶貧工程，實踐證明，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展正成為減貧的重要途徑，但是隨著鄉(xiāng)村旅游扶貧的進一步推進，各地也凸現(xiàn)出一些新的問題，面臨著一些現(xiàn)實的困境，如偏離扶貧目標群體、同質(zhì)化競爭嚴重、政府過度主導(dǎo)、市場作用乏力、貧困人口受益不足、各方利益聯(lián)結(jié)機制薄弱等，導(dǎo)致旅游發(fā)展成果不能更好的惠及貧困人口，制約著鄉(xiāng)村旅游扶貧的健康持續(xù)發(fā)展。

三、精準視閾下貴州省鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐困境

（一）鄉(xiāng)村旅游扶貧項目不能瞄準扶貧對象

鄉(xiāng)村旅游扶貧作為產(chǎn)業(yè)扶貧的重要方式，是通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)帶動農(nóng)村貧困人口就業(yè)或獲益，并促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其實踐路徑主要是以扶貧項目的方式落地。而在實踐中，項目從選擇到實施過程卻極易偏離扶貧目標群體。主要原因，一是項目目標選擇上，不能瞄準最貧困的人群。由于旅游業(yè)的發(fā)展需要考慮基礎(chǔ)設(shè)施、資源等各方面的條件，因此項目選擇時必然偏向于基礎(chǔ)條件較好，如交通便捷、旅游資源豐富、人口素質(zhì)等較高的村寨；二是項目實施中，獲益對象會偏離貧困人口。部分地區(qū)雖積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，但在參與人員上存在引進外來勞力的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)對當?shù)刎毨丝诘膮⑴c帶動有限，出現(xiàn)扶貧與旅游開發(fā)脫節(jié)，貧困人口被排除在旅游產(chǎn)業(yè)扶貧的受益范圍之外，甚至貧困人口資源被占用，利益受損的情況；三是旅游扶貧中企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)不牢固。政府偏向于關(guān)注產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、企業(yè)發(fā)展的水平，雖然將一定數(shù)量的建檔立卡貧困農(nóng)戶脫貧作為發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的連帶責(zé)任，但具體指標不明確，貧困戶與企業(yè)間的利益聯(lián)結(jié)在項目結(jié)束后就自動解除，或遇市場風(fēng)險，貧困戶利益亦不能有效保障。

（二）旅游扶貧項目建設(shè)重復(fù)度高、難以持續(xù)

近幾年貴州省雖著力于打造全域旅游，但各地在發(fā)展中仍應(yīng)突出地域、文化等資源特色，差異化發(fā)展。許多地區(qū)在旅游扶貧項目的選擇上存在著盲目模仿其他地區(qū)，缺乏前期的科學(xué)考察、嚴密論證和市場調(diào)研與分析，項目建設(shè)重復(fù)，缺乏特色，未結(jié)合當?shù)貙嶋H，無配套旅游產(chǎn)品等。部分地區(qū)大量興建人造景點，在各類設(shè)施上模仿城市建設(shè)，喪失鄉(xiāng)村特色和民族特色，景區(qū)建設(shè)人工化、城市化傾向嚴重，缺乏市場吸引力和競爭力，建成的旅游產(chǎn)品呈現(xiàn)出吸引半徑小，重游率低，可持續(xù)發(fā)展能力弱[2]。而且，由于項目建設(shè)的周期短，所以許多項目為使資金及時落地，往往缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，對項目預(yù)期發(fā)展無遠期系統(tǒng)的規(guī)劃，致使后期發(fā)展中面臨項目基礎(chǔ)設(shè)施、食宿設(shè)施和商品購物、接待服務(wù)等配套不健全的現(xiàn)實困境。部分地區(qū)出現(xiàn)“紅火”一時后就“銷聲匿跡”的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游扶貧的持續(xù)發(fā)展。

（三）項目重“投入”、輕“規(guī)劃”、輕 “扶持”

旅游扶貧項目從申報到評審到立項及實施，主要是政府主導(dǎo)推進，主導(dǎo)作用過于突出，農(nóng)戶主體地位弱化。實踐中存在部分村寨的旅游扶貧項目已成為政府部門政績的重要表現(xiàn)，例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分領(lǐng)導(dǎo)的扶貧點通常是傾力投入資金進行打造，將各部門整合的資金大力投入，甚至出現(xiàn)盲目建設(shè)，不考慮實際拉動貧困人口參與的情況、貧困人口參與的意愿及受益情況、市場需求情況，造成資源浪費甚至破壞鄉(xiāng)村的環(huán)境，與精準扶貧目標設(shè)計不相符。貧困人口由于自身科學(xué)文化素質(zhì)相對較低、發(fā)展先期的基礎(chǔ)條件弱，旅游參與能力和參與意識弱，因此在旅游扶貧項目發(fā)展中必然處于市場競爭的不利地位[4]。如果政府不注重“扶”而一味的主導(dǎo)推進，必然導(dǎo)致貧困人口被排除在鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的受益群體之外，或只獲得旅游扶貧項目的溢出效益，如：只能獲得一些臨時務(wù)工收入或從事一些普通攤販的買賣收入，難以獲得穩(wěn)定持續(xù)的“股權(quán)收入”。貧困人口從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得的利益過低，也降低和影響了貧困人口參與項目主動脫貧的積極性。

（四）“旅游飛地”降低了鄉(xiāng)村旅游扶貧效益

提供優(yōu)惠政策引入外地投資是為促進當?shù)芈糜螛I(yè)的開發(fā)，但過度賦予外地投資者政策、物資、資金等方面的優(yōu)先權(quán)易導(dǎo)致貧困地地區(qū)發(fā)生旅游飛地現(xiàn)象。旅游飛地現(xiàn)象會制約旅游業(yè)對貧困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)，會影響旅游收益占當?shù)亟?jīng)濟循環(huán)系統(tǒng)中的比例，制約旅游產(chǎn)業(yè)扶貧績效水平的提高。貴州省大部分貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期的資金投入、市場的把控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些關(guān)鍵技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃等相對較弱，難以使鄉(xiāng)村旅游業(yè)與本地農(nóng)業(yè)實現(xiàn)應(yīng)有的聯(lián)系和融合，而外地投資者在資金、管理水平、技術(shù)等方面可能優(yōu)于貧困地區(qū)，因此為了推動旅游業(yè)發(fā)展，大量引入外地投資主體后，至使許多地方出現(xiàn)游客吃、住、行、游、購、娛產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的供給非本地化，對貧困地區(qū)各類資源形成排擠，降低了旅游業(yè)對本地經(jīng)濟及人口的就業(yè)帶動效應(yīng)，甚至導(dǎo)致旅游業(yè)循環(huán)于扶貧地的經(jīng)濟體系之外，景區(qū)與社區(qū)關(guān)系失調(diào)，“旅游飛地”現(xiàn)象突出，旅游產(chǎn)業(yè)扶貧綜合效益差。如黔東南的西江、肇興等，“旅游飛地”現(xiàn)象突出。

（五）鄉(xiāng)村旅游扶貧項目的參與機制不健全

旅游扶貧項目作為一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持方式，其參與主體主要包括了政府、企業(yè)、社區(qū)、貧困農(nóng)戶等，而且其利益各方的經(jīng)濟行為受市場導(dǎo)向的作用，因此要保障貧困者受益目標的實現(xiàn)，則應(yīng)對參與行為加以規(guī)范引導(dǎo)，但目前貴州旅游扶貧項目參與機制仍不完善。一是企業(yè)參與旅游扶貧中的責(zé)、權(quán)、利等不明確，旅游扶貧招商與項目選擇并非基于社區(qū)和貧困人口利益訴求，貧困人口在旅游發(fā)展過程中并未給予區(qū)別對待；二是社區(qū)參與缺失。在以政府為主導(dǎo)推進的旅游扶貧項目中，關(guān)于社區(qū)參與的方式及途徑等關(guān)注較少，忽視社區(qū)因素及當?shù)鼐用裼绕涫秦毨мr(nóng)戶的要求，沒有與社區(qū)建立起合作伙伴關(guān)系[5]；三是貧困主體的參與能力弱。按照市場機制的原則，貧困人口無論從資金、資源還是人力來說，都處于弱勢地位，在旅游扶貧項目的決策、實施過程中，貧困人口以何種方式參與、如何受益等決策均以政府主導(dǎo)決定，收益評判也主要是站在政府的視角，貧困人口往往等待“被參與”、“被扶貧”。

（六）旅游扶貧產(chǎn)業(yè)鏈中的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系不牢固

如何使旅游發(fā)展的成果更好的惠及貧困人口，是目前各地旅游扶貧探索的重點之一。貴州省部分地區(qū)正積極探索用“三變”理念整合政府、村社、企業(yè)、社會資源發(fā)展旅游，推動旅游資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，實現(xiàn)農(nóng)旅融合，有效整合農(nóng)村資源、農(nóng)民資產(chǎn)、政府資金等投入旅游扶貧，建立利益聯(lián)結(jié)有效機制，也取得了部分成功的經(jīng)驗，但總體看在利益聯(lián)結(jié)上至少還存在兩個方面的問題，一是旅游扶貧中農(nóng)村資產(chǎn)評估機制不健全，易導(dǎo)致利益聯(lián)結(jié)解體。由于缺乏權(quán)威的價值評估機構(gòu)和評估制度，在資產(chǎn)的價值確定上，人為主觀判定的成分較大，導(dǎo)致農(nóng)戶、村集體以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)入股，各地占股差異較大，農(nóng)戶和村集體資源入股的占股比例普遍偏低，如最低的僅5%，利益聯(lián)結(jié)隨市場的波動或條件的改變可能解體或出現(xiàn)糾紛；二是利益聯(lián)結(jié)保障機制不健全，由于貧困農(nóng)戶自身維權(quán)能力較低，實際運行中財政性資金形成的資產(chǎn)的占用、使用、收益、處分權(quán)等不夠明確，存在村集體資產(chǎn)及國家扶貧集體的資金入股形成的股權(quán)，以及用支農(nóng)資金、扶貧資金形成的股權(quán)，被少數(shù)農(nóng)戶、非貧困戶占用的情況，農(nóng)戶對生產(chǎn)經(jīng)營的知情權(quán)、參與決策權(quán)難以保障，容易出現(xiàn)“大戶”套“散戶”的現(xiàn)象，一旦企業(yè)出現(xiàn)市場風(fēng)險，農(nóng)戶權(quán)益難以保障。

四、精準視閾下貴州省鄉(xiāng)村旅游扶貧長效機制優(yōu)化思路

通過對貴州省多地鄉(xiāng)村旅游扶貧的案例觀察，總結(jié)各地的成功經(jīng)驗及問題，結(jié)合理論的探索，筆者認為鄉(xiāng)村旅游扶貧要實現(xiàn)精準扶貧的目標，需要進一步優(yōu)化瞄準機制、參與機制、資金投入機制、利益分配機制、監(jiān)督機制等。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧瞄準機制

旅游扶貧需要明確其本身具有“扶困濟弱”的任務(wù)，因此在以精準目標為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)扶貧中，旅游扶貧不僅需要精準定位當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢及市場，同時要做到旅游扶貧成效到村、到戶、到人，因此優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游精準扶貧瞄準機制至少需要從兩個方面著手。一是要建立準確判斷當?shù)芈糜钨Y源優(yōu)勢的選擇機制。在已建立的貧困村、貧困戶、貧困人口檔案的基礎(chǔ)上，進一步核實和分析致貧原因，因地制宜，精準施策。根據(jù)地區(qū)自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、家庭勞動力數(shù)量素質(zhì)等綜合因素，確定家庭產(chǎn)業(yè)，并將家庭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與村、鎮(zhèn)及一個自然片區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)緊密結(jié)合，健康有序地發(fā)展農(nóng)旅融合的特色鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)；二是要建立穩(wěn)定的貧困人口瞄準和帶動機制。在推進旅游扶貧產(chǎn)業(yè)項目中應(yīng)事先設(shè)計好貧困人口參與的環(huán)節(jié)、參與的方式、分配利益的標準及實現(xiàn)的最終目標等，明確企業(yè)帶動覆蓋的貧困人口數(shù)量、收入增幅范圍等，并以法律法規(guī)保障貧困人口在旅游扶貧產(chǎn)業(yè)中能直接受益。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧的參與機制

鄉(xiāng)村旅游扶貧需要多主體共同參與，因此需要進一步創(chuàng)新參與機制，政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策引導(dǎo)旅游企業(yè)、村寨社區(qū)、貧困農(nóng)戶、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織參與進來。首先要將參與旅游扶貧的資源盤活。明晰農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)，以公開、公平、科學(xué)的方式，推動農(nóng)村各類資產(chǎn)的確權(quán)登記、頒證工作，為農(nóng)戶以產(chǎn)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)做好權(quán)利保障基礎(chǔ)。同時應(yīng)建立農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，將農(nóng)村土地、房屋、各類旅游資源等，納入股權(quán)范圍，并規(guī)范股權(quán)量化[6]；其次是要引導(dǎo)和培育市場主體參與。立足于貧困地區(qū)資源稟賦，外引內(nèi)扶培育經(jīng)營主體，引進具有生產(chǎn)經(jīng)營能力的龍頭企業(yè)落戶貧困村，同時進一步扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、村寨社區(qū)參與，通過試點示范總結(jié)推廣成功典型案例，發(fā)揮好農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、村寨社區(qū)在旅游扶貧中的主體能動作用[7]；最后是要帶動貧困農(nóng)戶就近就業(yè)。以“圍繞產(chǎn)業(yè)搞培訓(xùn)，依托公司保就業(yè)”的思路，結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村提級改造、農(nóng)民脫貧致富的需要，按照“三變+就業(yè)培訓(xùn)+扶貧”的模式，對有發(fā)展意愿、有就業(yè)能力的貧困人口、致富帶頭人等群體開展以增加職業(yè)技能為主的就業(yè)培訓(xùn)，促進形成貧困人口就近就業(yè)格局，切實提升貧困農(nóng)戶參與旅游扶貧發(fā)展的內(nèi)生動力和能力。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧投入機制

鄉(xiāng)村旅游扶貧項目雖是以政府為主導(dǎo)實施項目，但只以政府扶貧部門的資金投入力度難以滿足旅游扶貧發(fā)展各階段的資金投入需求。因此在資金投入上，一是要整合政策資金投入鄉(xiāng)村旅游扶貧景區(qū)建設(shè)。以旅游扶貧發(fā)展規(guī)劃來統(tǒng)攬其他規(guī)劃，將扶貧資金和各類涉農(nóng)資金整合使用，提升資金使用功效、提高旅游扶貧項目建設(shè)效率，系統(tǒng)完善配套旅游基礎(chǔ)設(shè)施，對農(nóng)戶房屋進行立面改造，全面優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境；二是要引入市場多方的投入。市場投入包括了企業(yè)的投入和金融機構(gòu)的投入。政府需要完善相關(guān)財稅優(yōu)惠政策、激勵政策等，對企業(yè)及金融機構(gòu)參與金融扶貧給予政策激勵，進一步加大與金融機構(gòu)的合作，與國家開發(fā)銀行、農(nóng)商行合作，為旅游企業(yè)、農(nóng)戶貸款發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供金融支持。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧分配機制

旅游扶貧收益的分配能否實現(xiàn)到村、到戶、到人，分配多少，是精準扶貧要解決的關(guān)鍵問題，保障旅游扶貧中貧困農(nóng)戶獲得持續(xù)利益、提升貧困農(nóng)戶參與的能力是旅游產(chǎn)業(yè)扶貧的終極目的。因此鄉(xiāng)村旅游扶貧分配機制的構(gòu)建，一是要設(shè)計好產(chǎn)業(yè)扶貧效益到戶、帶動到人的分配機制。用好財政扶貧資金、金融扶貧政策等，將扶龍頭企業(yè)與扶貧困農(nóng)戶對接，形成“政府扶企業(yè)－企業(yè)建基地－基地帶農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧體系，推動市場主體、貧困農(nóng)戶雙贏；二是要不斷探索以股份制為基礎(chǔ)的旅游精準扶貧利益分配方式。按照“無物不股”和“靈活多變”的思路，引導(dǎo)村集體和農(nóng)戶以土地、林權(quán)、資金等所有可經(jīng)營的資源、資產(chǎn)、資金、技藝入股經(jīng)營主體，將各類資源量化為股本參與旅游扶貧開發(fā)，采取按股分紅與按勞分紅相結(jié)合。將各利益主體的責(zé)、權(quán)、利有機結(jié)合，按照股權(quán)平等、利益共享、風(fēng)險共擔的原則，明確企業(yè)、合作社或社區(qū)、農(nóng)戶的分配比例及分配模式。

（五）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧監(jiān)督機制

在鄉(xiāng)村旅游扶貧的推進過程中，保障貧困農(nóng)戶的利益，需要政府進一步發(fā)揮主導(dǎo)作用。做到事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，一是事前堅持和完善公示公告制度。做好項目實施前的各項宣傳工作，對參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)市場主體、貧困戶享受的扶貧資金補助政策、項目實施規(guī)劃、幫扶和帶動貧困農(nóng)戶情況等進行公示公告，接受貧困農(nóng)戶和社會各界的監(jiān)督；二是事中確保各項政策落實到位。以縣級政府為主導(dǎo)推動建立事中監(jiān)督機制，確保資金按國家相關(guān)政策規(guī)定及時投入，按照明晰產(chǎn)權(quán)、多形勢參股、量化股權(quán)、確保分配的思路逐一落實項目實施中農(nóng)戶的有效參與或收益保障；三是建立有效的事后考評機制。按照國家及省有關(guān)政策對鄉(xiāng)村旅游扶貧取得的成效進行量化考評，對帶動脫貧的人口數(shù)、貧困戶收入增長幅度、貧困發(fā)生率的降低比率、貧困人口退出率、貧困人口滿意度、農(nóng)戶發(fā)展能力提升情況等方面進行驗收、考評，確保鄉(xiāng)村旅游精準扶貧目標最終落地。