企業(yè)破產(chǎn)制度的功能分析與審執(zhí)機制改革建議

劉仕龍

（223001 江蘇省淮安市中級人民法院 江蘇 淮安）

一直以來，關(guān)于破產(chǎn)程序成為地方黨委政府借助法院維穩(wěn)的看法，確實從一個側(cè)面反映了長期以來各地破產(chǎn)審判實踐的特點。但是，我們應(yīng)該看到，破產(chǎn)制度本身必然帶有一定的穩(wěn)定社會關(guān)系的功能，契合了地方黨委政府維護社會秩序的需求，非但不是破產(chǎn)程序不獨立的表現(xiàn)，相反，恰恰是破產(chǎn)程序功能的體現(xiàn)。企業(yè)破產(chǎn)制度對于市場經(jīng)濟的重要性毋庸贅述，它與公司法、合伙企業(yè)法等市場主體法、合同法、票據(jù)法等市場交易法共同組成了市場主體的準(zhǔn)入、行為準(zhǔn)則、退出的完整規(guī)范體系。

一、企業(yè)破產(chǎn)制度的功能分析

企業(yè)破產(chǎn)制度的功能可以概括為以下兩個方面：第一，保障決定市場經(jīng)濟能否正常運轉(zhuǎn)的債務(wù)關(guān)系在債務(wù)人喪失清償能力時的最終有序公平實現(xiàn)，維護全體債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，避免債務(wù)清償上的混亂無序狀態(tài)，維護社會利益與正常經(jīng)濟秩序；第二，進一步完善市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰機制，利用破產(chǎn)的壓力，促使企業(yè)改進經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，通過破產(chǎn)與重整制度優(yōu)化社會資源配置與使用，調(diào)整產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

具體而言，企業(yè)破產(chǎn)制度至少可以發(fā)揮以下功效：第一，扮演市場主體清道夫的角色，強制淘汰競爭失敗的企業(yè)；第二，扮演秩序維護者的角色，實現(xiàn)全體債權(quán)的有序清償；第三，扮演法律關(guān)系終結(jié)者的角色，終止債務(wù)無限拖延；第四，扮演居中斡旋者的角色，搭建各方當(dāng)事人整體和解與實現(xiàn)企業(yè)重整的法律平臺。

如果說在企業(yè)破產(chǎn)法頒布以前，法院在受理破產(chǎn)申請采取“慎重受理的”指導(dǎo)思想上有一定的法律依據(jù)和現(xiàn)實考量的話，在企業(yè)破產(chǎn)法頒布實施之后，這樣的司法政策取向，無論從哪個方面看，都必須進行調(diào)整。

（一）破產(chǎn)程序的正常適用是法院的司法職責(zé)所在

企業(yè)破產(chǎn)法對破產(chǎn)申請受理條件規(guī)定于第二條之中。無論是從文義解釋還是體系解釋、目的解釋的角度看，我們都得不出在第二條規(guī)定的受理條件外還存在其他限制性條件的結(jié)論。目前，全國法院對一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴案件實行立案登記制，雖然沒有涉及破產(chǎn)案件，但立案登記制的實行，宣示了人民法院在案件受理問題上嚴(yán)格依照法定條件進行的原則立場。破產(chǎn)案件的受理也必然應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。

（二）破產(chǎn)程序的正常適用是最高人民法院的司法政策要求

2006年以前，最高人民法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話與文件精神在涉及破產(chǎn)問題時的關(guān)鍵詞往往是“防止假借破產(chǎn)逃債”。但是，隨著《最高人民法院關(guān)于債權(quán)人對人員下落不明或者財產(chǎn)狀況不清的債務(wù)人申請破產(chǎn)清算案件如何處理的批復(fù)》的出臺，破產(chǎn)案件的受理指導(dǎo)思想已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范市場主體退出秩序”。新的民事訴訟法司法解釋，更體現(xiàn)了最高人民法院加強執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序銜接、倒逼債權(quán)人提出破產(chǎn)申請以擴大破產(chǎn)程序適用寬度的意圖。

（三）企業(yè)破產(chǎn)程序的正常適用是維護債權(quán)人利益的必然要求

企業(yè)破產(chǎn)法對于撤銷權(quán)制度做出了重大修改，除了延長了原企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的撤銷權(quán)行使期限外，在第三十二條規(guī)定了“偏頗性清償”的撤銷。就原規(guī)定的撤銷權(quán)對應(yīng)的事項而言，即便管理人沒有在一年內(nèi)行使撤銷權(quán)，仍不能排除其借助于企業(yè)破產(chǎn)法第三十三條與第三十二條之間可能產(chǎn)生的競合來解決期限之外的撤銷權(quán)行使問題，但偏頗性清償撤銷制度的期限是剛性的，而且無借助其他制度予以彌補的可能。如果法院在收到破產(chǎn)申請后遲遲不能進入程序，一旦偏頗性清償撤銷權(quán)期限超過，法院還將可能面臨債權(quán)人提出的國家賠償問題。

因此，筆者認(rèn)為，人民法院作為企業(yè)法人退市中的“清道夫”，應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起規(guī)范法人退出的歷史使命，對于實踐中普遍存在的“植物人公司”，可以也有必要通過司法程序終止其法人資格，徹底清理法人市場中的垃圾。人民法院不能因為這類案件的審理存在一定難度而將其拒之門外，而應(yīng)當(dāng)盡快向破產(chǎn)申請登記制度靠攏。只有這樣，才能充分發(fā)揮破產(chǎn)法在凈化市場、促進社會經(jīng)濟秩序良性發(fā)展方面的作用。

二、關(guān)于對“假破產(chǎn)真逃債”問題的再認(rèn)識

“假破產(chǎn)真逃債”一詞起源于19世紀(jì)90年代中后期。自1994年國務(wù)院頒布《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》后，由于試點城市國有企業(yè)破產(chǎn)享有優(yōu)惠的補償政策，引發(fā)了其他非試點地區(qū)爭相搭便車行為。大部分破產(chǎn)程序的債權(quán)清償率基本為零，引發(fā)債權(quán)人的強烈不滿情緒，使得企業(yè)破產(chǎn)案件在部分地區(qū)聲名狼藉。在19世紀(jì)90年代末期至20世紀(jì)初期，中小型國企和集體企業(yè)改制過程中，亦有相當(dāng)部分企業(yè)通過破產(chǎn)程序、采取高值低估企業(yè)資產(chǎn)、隱瞞應(yīng)收款等方式實現(xiàn)管理層收購企業(yè)產(chǎn)權(quán)，使得破產(chǎn)程序形象更加負(fù)面。2004年之后雖然企業(yè)改制基本完成，但在一些破產(chǎn)案件中，類似情況仍有發(fā)生。近年來，“假破產(chǎn)真逃債”更多地被用來形容強制執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序發(fā)生沖突時的情形。

筆者認(rèn)為，“假破產(chǎn)真逃債”一詞的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)被限定在企業(yè)在背負(fù)大量債務(wù)無法清償?shù)那樾蜗?，在申請破產(chǎn)前通過不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、虛增利潤分配、抽逃注冊資本等方式非法轉(zhuǎn)移企業(yè)財產(chǎn)，導(dǎo)致企業(yè)進入破產(chǎn)程序后無產(chǎn)可破、債權(quán)人利益受損；在進入破產(chǎn)程序后對破產(chǎn)財產(chǎn)高值低估、低價轉(zhuǎn)讓、虛增債務(wù)、隱瞞債權(quán)等方式人為壓低破產(chǎn)清償率，使企業(yè)實際控制人獲益。而對于在企業(yè)有多個債權(quán)人、其中有債權(quán)人通過訴訟并申請強制執(zhí)行后、其他債權(quán)人為避免無法獲得分配而申請債務(wù)人破產(chǎn)情形的，不能認(rèn)定是“假破產(chǎn)真逃債”。

（一）申請不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的企業(yè)進入破產(chǎn)程序，是企業(yè)破產(chǎn)法賦予債權(quán)人的法定權(quán)利

企業(yè)破產(chǎn)法第二條對債權(quán)人申請債務(wù)人進入破產(chǎn)程序并未設(shè)定任何其他條件，而恰恰賦予其在有其他債權(quán)人通過訴訟可能優(yōu)先獲得清償時以申請債務(wù)人進入破產(chǎn)程序方式阻斷其他債權(quán)人通過強制執(zhí)行程序單獨受償?shù)臋?quán)利。保護當(dāng)事人依照法律行使的正當(dāng)權(quán)利，是法治國家對司法機關(guān)的基本要求。我們沒有理由去否定當(dāng)事人這種運用法定權(quán)利實現(xiàn)權(quán)利自我保護做法的正當(dāng)性。

（二）破產(chǎn)程序比強制執(zhí)行程序更有利于實現(xiàn)對全體債權(quán)人的均衡保護

在普通民商事案件生效裁判的強制執(zhí)行過程中，法院執(zhí)行部門已經(jīng)意識到在存在多個債權(quán)人情形下，簡單地按照“先來者先得”原則所產(chǎn)生的弊端，于是產(chǎn)生了參與分配制度。參與分配制度在一定程度上緩解了個別執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象，但是不能從根本上解決問題。第一，尚未取得金錢債權(quán)執(zhí)行依據(jù)的債權(quán)人無法參與；第二，具有優(yōu)先效力的勞動債權(quán)可能因債權(quán)人已經(jīng)將財產(chǎn)分配完畢而喪失獲得清償可能；第三，無法糾正債務(wù)人的欺詐與偏頗性清償；第四，強制執(zhí)行程序主要關(guān)注債權(quán)人財產(chǎn)去向的調(diào)查思路，導(dǎo)致部分債務(wù)人事前串通第三人以先取得執(zhí)行根據(jù)并搶先開始執(zhí)行，一舉將債務(wù)人的全部財產(chǎn)獨吞，從而導(dǎo)致其余的真正債權(quán)人難得分文；第五，參與分配程序結(jié)束后，債權(quán)人仍可隨時申請強制執(zhí)行尚未獲得清償?shù)膫鶛?quán)，債務(wù)人不能因此免除債務(wù)，更不能為債務(wù)人提供重整再生機會。

（三）最高人民法院采取了倒閉破產(chǎn)機制的新司法政策

新的民事訴訟法司法解釋中，就執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的銜接作出了四條規(guī)定。其中第516條在客觀上形成了倒閉機制。申請保全的債權(quán)人如果保全在后又不申請破產(chǎn)的，將可能徹底失去任何清償機會。最高人民法院通過倒閉未申請財產(chǎn)保全或者輪候查封的債權(quán)人申請債務(wù)人進入破產(chǎn)程序的目的十分明確。

（四）破產(chǎn)程序比強制執(zhí)行程序更容易發(fā)現(xiàn)規(guī)避行為

破產(chǎn)程序中，對企業(yè)設(shè)立以來的資產(chǎn)負(fù)債情況進行全面審計是必經(jīng)程序，通過全面審計，使得債權(quán)人在理論上能夠了解企業(yè)運營情況，明確資產(chǎn)去向，知悉虧損原因，更容易發(fā)現(xiàn)股東可能存在的虛假出資、抽逃資本、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易等問題，也更容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人所申報債權(quán)的真實性。這在一般情形下的強制執(zhí)行程序中是難以做到的。

（五）破產(chǎn)制度批量了結(jié)、徹底了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的功能有利于從根本上解決執(zhí)行難問題

在強制執(zhí)行程序中，一方面，執(zhí)行機構(gòu)為落實執(zhí)行依據(jù)而以債權(quán)人利益維護者的形象出現(xiàn)，儼然站在債務(wù)人利益的對立面，不利于構(gòu)建債務(wù)人與執(zhí)行機構(gòu)間的互信；另一方面，執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力越位不但不利于申請執(zhí)行人執(zhí)行風(fēng)險自負(fù)理念的培養(yǎng)，相反還容易形成債權(quán)人對執(zhí)行中法院角色的誤解，認(rèn)為一旦案件進入執(zhí)行程序，那么法院就必須為其執(zhí)結(jié)，否則就是法院執(zhí)行不力，甚至存在偏袒被執(zhí)行人一方的猜疑。從而出現(xiàn)法院執(zhí)行跑斷腿當(dāng)事人卻仍然抱怨連天、執(zhí)行案件久拖不結(jié)的怪現(xiàn)象。導(dǎo)致大量強制執(zhí)行案件只要當(dāng)事人未能獲得滿意清償即難以徹底了結(jié)，“程序終結(jié)”僅僅具有統(tǒng)計上的意義。而破產(chǎn)制度明確一旦終結(jié)，未獲清償債務(wù)一律不再清償，實現(xiàn)執(zhí)行程序真正意義上的終結(jié)。

三、完善企業(yè)破產(chǎn)制度及改革審執(zhí)機制的建議

（一）從“破產(chǎn)案件”回歸“破產(chǎn)程序”

一個完整的破產(chǎn)程序中，包括對破產(chǎn)申請是否符合受理條件、企業(yè)是否符合破產(chǎn)條件、對當(dāng)事人行使別除權(quán)、取回權(quán)、抵銷權(quán)、撤銷權(quán)是否符合法定條件、當(dāng)事人債權(quán)申報請求能否成立等大量實體判斷，更包括管理人指定與監(jiān)督、債權(quán)人會議的召開與主持等程序性工作，還包括對外追收破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)收款、主持拍賣變現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)等執(zhí)行性工作。在實體判斷中，既有涉及合同法、物權(quán)法、公司法等商法領(lǐng)域的爭議事項，也有勞動合同法、民間借貸、建設(shè)工程等民事領(lǐng)域的爭議事項，還可能包括企業(yè)與行政機關(guān)之間的行政爭議，甚至在一些案件中還有刑民交織問題。從上述工作內(nèi)容看，囊括了法院審判與執(zhí)行工作的方方面面，涉及到幾乎所有的審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門。如此龐雜的工作內(nèi)容和重大的審判責(zé)任，全部壓在破產(chǎn)法官頭上，只會導(dǎo)致兩種結(jié)果，要么延宕程序推進進程，要么影響實體判斷準(zhǔn)確性。

（二）破產(chǎn)程序與執(zhí)行程序具有高度同質(zhì)性

與普通民商事案件相比，無論從程序法理論還是實際工作內(nèi)容看，破產(chǎn)程序都更加接近于強制執(zhí)行程序。第一，對債務(wù)清償?shù)慕嵌瓤矗飘a(chǎn)具有執(zhí)行程序的屬性。第二，破產(chǎn)程序不擔(dān)負(fù)解決實體爭議的功能。雖然破產(chǎn)法對一些實體民事權(quán)利義務(wù)問題有規(guī)定，但在破產(chǎn)程序中并未設(shè)置解決程序，而是應(yīng)當(dāng)通過訴訟程序解決。這也是2006年頒布的企業(yè)破產(chǎn)法的核心指導(dǎo)思想。第三，破產(chǎn)程序中的程序性、管理性工作迥異于普通訴訟案件，而與執(zhí)行案件工作內(nèi)容基本吻合。破產(chǎn)程序中對企業(yè)財產(chǎn)的控制、對破產(chǎn)財產(chǎn)去向的查明、對破產(chǎn)財產(chǎn)的評估拍賣、按照法定順序與比例進行分配，實質(zhì)上即為執(zhí)行工作。

（三）消解破產(chǎn)領(lǐng)域長期存在的審執(zhí)爭議

審判部門與執(zhí)行部門因破產(chǎn)程序發(fā)生的爭議更多地源于部門職權(quán)劃分帶來的立場區(qū)別。從執(zhí)行部門的角度看，其職責(zé)在于盡最大可能為申請人挽回?fù)p失，所以我們才會長期存在實際執(zhí)結(jié)率的考核指標(biāo)。而一紙破產(chǎn)申請卻能將執(zhí)行法官的汗水與心血付諸東流，這也讓很多執(zhí)行法官從心理上難以接受。如果我們能夠改革現(xiàn)有的案件劃分范圍，將破產(chǎn)程序中的程序性、管理性事項交由執(zhí)行部門負(fù)責(zé)，將破產(chǎn)程序中涉及的實體爭議分配至各審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，執(zhí)行部門將勢必從最大限度維護申請執(zhí)行人利益的糾結(jié)中解脫出來，站在全體債權(quán)人的高度去通盤考慮執(zhí)行問題。這可能是化解審執(zhí)爭議的最佳途徑。

（四）通過對龐雜的破產(chǎn)程序工作內(nèi)容的分擔(dān)化解人案矛盾

案多人少矛盾在破產(chǎn)程序中尤其突出的原因不在于破產(chǎn)案件數(shù)量多，而在于破產(chǎn)程序事項多。商事審判庭如果受理了一件破產(chǎn)案件，基本上等于讓一位熟練的法官起碼在一年內(nèi)無法辦理其他訴訟案件。如果能夠改革現(xiàn)行案件管理體系，實現(xiàn)程序推進事項與實體判斷事項分離，那么，再復(fù)雜的破產(chǎn)案件，在審判部門眼里，不過是增加了一些買賣合同、借款合同、擔(dān)保物權(quán)、勞動爭議糾紛，在執(zhí)行部門眼里，不但是批量執(zhí)結(jié)針對特定債務(wù)企業(yè)的申請執(zhí)行案件，更能讓執(zhí)行程序得到徹底終結(jié)，避免了飽受詬病的所謂“程序性終結(jié)”的尷尬。

（五）有利于實現(xiàn)對司法行為的統(tǒng)一監(jiān)督

破產(chǎn)程序中財產(chǎn)變現(xiàn)的制度架構(gòu)有別于強制執(zhí)行程序，從理論上講主動權(quán)掌握在債權(quán)人會議手中，在實務(wù)中多由管理人實際操作。這就為滋生司法腐敗留下縫隙。很多商事審判領(lǐng)域法官違法違紀(jì)現(xiàn)象，都與破產(chǎn)程序中暗箱操作資產(chǎn)變現(xiàn)有關(guān)。如果將破產(chǎn)程序中的程序性管理工作交由執(zhí)行部門處理，不但可以利用執(zhí)行部門近年來各項改革措施來堵塞破產(chǎn)程序中的制度漏洞，有利于提高債權(quán)清償率，也更加有利于實現(xiàn)對破產(chǎn)程序行為的紀(jì)律監(jiān)督。

（六）將對審執(zhí)分離改革產(chǎn)生影響

審判與執(zhí)行相分離是本輪司法改革的重要內(nèi)容，在理論上也存在著“內(nèi)部分離”與“外部分離”的爭議。從域外立法與司法審判實踐情況看，無一例外地將破產(chǎn)程序操作權(quán)歸于法院。其原因就在于破產(chǎn)程序中存有相當(dāng)?shù)某绦蛐圆脹Q事項。如果我們能夠推進破產(chǎn)程序中的程序性、管理性工作與實體判斷工作相分離，將對審執(zhí)分離司法改革的方向與內(nèi)容產(chǎn)生積極甚至是深遠的影響。