拉薩歷史文化街區(qū)保護(hù)的立法建議研究*
——以八廓街為例

魏子豪

西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000

歷史文化名城歷史街區(qū)的法律保護(hù)是歷史文化名城保護(hù)過程中提出的重要現(xiàn)實問題。保護(hù)歷史街區(qū)就是保護(hù)歷史的記憶，就是保護(hù)城市的特色，就是保護(hù)城市的文脈，就是保護(hù)旅游資源。習(xí)近平指出：“我們要堅持道路自信、理論自信、制度自信，最根本的還有一個文化自信”。那么，何謂文化自信？文化自信是一個民族、一個國家以及一個政黨對自身文化價值的充分肯定和積極踐行，并對其文化的生命力持有的堅定信心。堅持文化自信就要保護(hù)我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，而對歷史文化街區(qū)的進(jìn)行保護(hù)，就是增強(qiáng)中華民族文化自信的具體方法之一。

一、八廓街歷史文化街區(qū)的歷史與現(xiàn)狀

拉薩于1982年就被評為歷史文化名城，八廓街于2009年第一屆中國歷史文化名街評選中就成功入選。八廓街距今歷史已有1300余年，它的起源與大昭寺有著不可分割的關(guān)系。公元6世紀(jì)，松贊干布決定修建大昭寺，大昭寺最初的目的就是使其成為佛教中心。為了監(jiān)督工程的進(jìn)度和質(zhì)量，松贊干布親率大臣在渦湯湖附近住下。而人們出于敬畏心理，開始在附近修建宿舍商鋪等建筑以供松贊干布一行人居住。正因為有需求才會有發(fā)展，大昭寺建成后，前來朝拜的人眾多。有的人干脆在這落了腳，相繼出現(xiàn)了更多的商鋪和住宅。人類活動越來越繁榮，因此，隨著大昭寺的發(fā)展，八廓街的規(guī)模也逐漸擴(kuò)大，經(jīng)過上千年，演變成了現(xiàn)在的樣子，一直保留至今?，F(xiàn)在八角街成為了拉薩市著名的轉(zhuǎn)經(jīng)道和商業(yè)中心，所以在重大宗教節(jié)日時，這里可謂是人山人海。

八廓街是由八廓東街、八廓西街、八廓南街和八廓北街組成多邊形街道環(huán)，周長約1000余米，街內(nèi)岔道較多，有街巷35個。八廓街屬城關(guān)區(qū)八廓街辦事處，下轄4個居委會，199個居民大院。這里居住著很多藏族民眾，是藏式傳統(tǒng)民居的集中區(qū)，同時有著千逾從事經(jīng)商的人口，在街道兩旁開設(shè)商鋪，經(jīng)營著各式各樣的具有西藏特色的手工藝品。

歷史文化街區(qū)保護(hù)的目標(biāo)是要在歷史及本身環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展，使地區(qū)重新獲得活力，即是在保持原真的基礎(chǔ)上還要賦予其新生，歷史文化街區(qū)有歷史性的因素，但是發(fā)展至今，居住人口依然還生活在街區(qū)中，人類活動才能賦予建筑活力。所以，對街區(qū)的保護(hù)，不能單純拘泥于保護(hù)“死物”上，也應(yīng)該考慮人這一活的素，例如，空間結(jié)構(gòu)，街道寬度是否適應(yīng)如今的居住人口，市政設(shè)施的供應(yīng)和需求比，街區(qū)本身自然和人為可加工的關(guān)系，難以改變的就努力保護(hù)，不適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展的也要采取相應(yīng)的措施，這才是所謂的“新生”。

二、八廓街歷史文化街區(qū)現(xiàn)行立法保障之瓶頸

目前對于八廓街的法律保護(hù)只要是1982年的《中華人民共和國文物保護(hù)法》和2013年的《拉薩市老城區(qū)保護(hù)條例》兩部法律法規(guī)，在實際考察以及與其它歷史文化街區(qū)保護(hù)方法的對比中發(fā)現(xiàn)了以下兩點不足：

其一、《拉薩市老城區(qū)保護(hù)條例》第六條規(guī)定“拉薩市人民政府設(shè)立老城區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)，老城區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)為拉薩市人民政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)老城區(qū)保護(hù)和管理工作。拉薩市發(fā)改、財政、文物、國土資源規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、消防、民族宗教、市政市容、旅游、環(huán)保、工商、商務(wù)、交通運(yùn)輸、林業(yè)綠化等主管部門和城關(guān)區(qū)人民政府按照各自職責(zé)，做好老城區(qū)的保護(hù)、管理和利用工作?！钡窃趯嶋H調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些被居民反應(yīng)上去的問題遲遲得不到解決，其原因就是各個部門具體責(zé)任分工不明確，不規(guī)范，出現(xiàn)了你推我、我推你的“踢皮球”現(xiàn)象，這對八廓街的保護(hù)工作增加了很大的難度。

其二、《拉薩市老城區(qū)保護(hù)條例》第十四條規(guī)定“未經(jīng)老城區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得擅自修繕、改造老城區(qū)內(nèi)的建(構(gòu))筑物。老城區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)建(構(gòu))筑物、古建大院的管理、維護(hù)和修繕由所有權(quán)人負(fù)責(zé)。對影響老城區(qū)市政市容和行人安全的危舊傳統(tǒng)建(構(gòu))筑物及危險建(構(gòu))筑物，老城區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織鑒定，確需整修的由所有權(quán)人予以整修。所有權(quán)人在維護(hù)、修繕、整修過程中確有困難的，按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助。尚未申報或未公布為文物保護(hù)單位，但具有一定文化、歷史、紀(jì)念意義的古建大院，參照《中華人民共和國文物保護(hù)法》規(guī)定進(jìn)行管理?！边@項規(guī)定使在歷史文化街區(qū)居住的居民失去了對其私有的財產(chǎn)進(jìn)行改造、新建等權(quán)利。一些居民想要對自己的住房進(jìn)行房屋改造，就必須要將改造方案上交老城區(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)審核，這時就出現(xiàn)了個人需求與國家需求的沖突。在多次審核不過，協(xié)商失敗時，有些居民就私自對自己的住房進(jìn)行了改造，使其生活更加便利，居住環(huán)境更加舒適。但是這種做法已經(jīng)違反了此項規(guī)定，而且這種私自的改造沒有政府的監(jiān)督，其質(zhì)量得不到保障，這又給居民自身的生命安全留下了隱患。此外，條文所提到的所有權(quán)人并不明確。在八廓衠區(qū)，50余處古建院落產(chǎn)權(quán)錯綜復(fù)雜，管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)歸屬于不同的人。而且，八廓街區(qū)中存在著不少租賃房屋和私人購買的房屋。這樣的話，導(dǎo)致的局面就是產(chǎn)權(quán)多元化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜，而且居住人口多樣，需求也就多樣。

三、新時期八廓街歷史文化街區(qū)法律保障的建議

針對八廓街上述兩點現(xiàn)存問題，分別提出以下兩點建議以期助益解決：

其一、規(guī)范管理體制，做到權(quán)責(zé)明確。出臺《拉薩市老城區(qū)護(hù)條例》的相關(guān)解釋，在解釋中應(yīng)明確各個部門的職能，杜絕出現(xiàn)“由相關(guān)部門解決”，要做到“職能到部門，責(zé)任到人”這樣才能防止出現(xiàn)你推我、我推你的“踢皮球”現(xiàn)象，而且還能最大限度地實現(xiàn)科學(xué)配置，防止因職能重疊而發(fā)生的社會資源浪費(fèi)。產(chǎn)權(quán)方面可由政府出面購買的方式收回，統(tǒng)一管理，理順體制，對其中的古建大院進(jìn)行評估，建立檔案，確定保護(hù)名錄，并且設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，確定重點保護(hù)對象。

其二、民族地方立法應(yīng)處理好個人需求和國家需求的關(guān)系。建議頒布《拉薩市老城區(qū)房屋改造規(guī)范條例》，在該條例中明確出房屋使用權(quán)人或所有權(quán)人可以進(jìn)行私自改造的范圍，需進(jìn)行審核才可以改造的范圍和禁止改造的范圍。給予在歷史文化街區(qū)生活的人一定的權(quán)利，在保障國家需求的前提下最大限度的滿足個人需求。此外，政府參與歷史文化街區(qū)保護(hù)的有效途徑便是開發(fā)從而進(jìn)行保護(hù)，其所獲得的經(jīng)營收入不但可以直接投到對文物的保護(hù)中去，還可以帶動地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)經(jīng)營所依賴的資源基礎(chǔ)便是古建筑、古文物及土地，而這樣一來必然會使當(dāng)?shù)氐木用穹e極的參與到文化遺產(chǎn)的保護(hù)中去。所有要在條例中明確補(bǔ)償制度，做到所有的政府開發(fā)補(bǔ)償都有法可依且補(bǔ)償方案明確。