論公眾參與機(jī)制對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)的意義

倪 曦

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430000

一、問題的提出

近年來，我國城管不文明執(zhí)法事件的頻發(fā)。一方面，各種暴力執(zhí)法現(xiàn)象層出不窮，另一方面，“下跪執(zhí)法”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。暴力執(zhí)法問題頻出說明執(zhí)法人員地位強(qiáng)勢，而“下跪執(zhí)法”則又反映出執(zhí)法人員地位的“弱勢”。這種矛盾現(xiàn)象的產(chǎn)生，凸顯了城管執(zhí)法人員與行政相對(duì)人之間的尖銳矛盾。解決矛盾的關(guān)鍵，就在于增強(qiáng)公眾參與的力度。

二、城管執(zhí)法活動(dòng)存在的問題

城管執(zhí)法比較特殊，屬于一線執(zhí)法，復(fù)雜執(zhí)法，較其他行政執(zhí)法而言更加深入群眾，也更加需要群眾的配合。所以，城管執(zhí)法中公眾參與不足的現(xiàn)狀，導(dǎo)致執(zhí)法人員活動(dòng)不規(guī)范的問題尤為突出。

執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范又具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)具體的問題：

(一)城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不到位

2017年3月出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》中的第七章專門對(duì)城管執(zhí)法監(jiān)督問題作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定僅屬于外部監(jiān)督，必須在此基礎(chǔ)上再建立一種城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，一種由公眾參與到城管執(zhí)法隊(duì)伍中的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，才能雙管齊下，有效解決現(xiàn)有問題。這種城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與現(xiàn)有的由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督不同，是以區(qū)或街道為單位的城管執(zhí)法隊(duì)伍中的內(nèi)部監(jiān)督。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督固然十分重要，但存在一些滯后性①，注重事后追懲多于事前的提醒和事中的控制，最終與人民群眾的外部監(jiān)督實(shí)質(zhì)上并無甚區(qū)別。城管行政執(zhí)法監(jiān)督的重要意義是規(guī)制城管行政執(zhí)法中的違法行為，在其行為出現(xiàn)偏差之后對(duì)其進(jìn)行懲治和處罰只是一種補(bǔ)救措施。觀念上的本末倒置直接導(dǎo)致城管行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督工作不到位，為城管行政執(zhí)法行為過程中或者開始前的不合理或不合法行為的出現(xiàn)提供空間。

(二)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)尺度難以把握②

從國內(nèi)的實(shí)踐來看，自由裁量權(quán)的尺度范圍非常關(guān)鍵。當(dāng)城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大時(shí)，不文明執(zhí)法現(xiàn)象便會(huì)屢見不鮮，極易引起群眾反感；而當(dāng)城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過小時(shí)，執(zhí)法過程就會(huì)阻礙重重，甚至不得不采用“下跪”等有損人格的執(zhí)法方式。即使最終能達(dá)成目的，行政執(zhí)法尊嚴(yán)也蕩然無存。當(dāng)自由裁量權(quán)太過寬松自由、權(quán)限過大時(shí)，就難以確保行政處罰行為的權(quán)威性和嚴(yán)厲型。③但當(dāng)自由裁量范圍太過狹小時(shí)，就容易出現(xiàn)“合法不合理”的現(xiàn)象。

城管執(zhí)法人員的行政裁量權(quán)尺度把握是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，牽扯到許多方面。由于城管執(zhí)法活動(dòng)是與群眾直接發(fā)生法律關(guān)系，關(guān)系十分緊密，通過建立公眾參與機(jī)制，讓最了解公眾群體的人員進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍，可以更好地聽取公眾的實(shí)際需求，更有效地解決行政裁量中合法不合理的問題。

(三)群眾抵觸情緒強(qiáng)烈

一直以來，城管執(zhí)法人員都處于執(zhí)法第一線，在維護(hù)城市公共利益的時(shí)候容易出現(xiàn)與公民個(gè)人利益發(fā)生沖突的情況。一方面，確實(shí)存在一些因城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法導(dǎo)致政府文明執(zhí)法形象遭到破壞的情形，以致公眾對(duì)城管執(zhí)法心生抵觸情緒。另一方面，一些城管執(zhí)法人員正常執(zhí)法卻遭到公民抗法的事實(shí)也大量存在。城管執(zhí)法人員工作的行政性，使執(zhí)法人員很難深入地體會(huì)行政相對(duì)人的生活環(huán)境、面臨的困難等等，從而造成行政相對(duì)人事實(shí)上無法履行城管執(zhí)法人員的行政處罰，從而產(chǎn)生抵觸情緒而做出一些極端行為。通過建立公眾參與機(jī)制，讓群眾對(duì)群眾執(zhí)法，則可以有效地降低群眾的抵觸心理，使城管執(zhí)法更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)和諧的目標(biāo)。

(四)執(zhí)法效率低下

在城管執(zhí)法實(shí)踐中，一旦出現(xiàn)執(zhí)法沖突，城管執(zhí)法進(jìn)程便會(huì)極大受阻，從而大大增加執(zhí)法時(shí)間，導(dǎo)致城管執(zhí)法效率低下。為了保障執(zhí)法效率，必須盡量避免出現(xiàn)執(zhí)法沖突。所以，找到一個(gè)公眾與城管執(zhí)法人員的連接點(diǎn)便顯得尤為重要，這個(gè)連接點(diǎn)就是公眾參與城管執(zhí)法。通過引入群眾進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍中，加強(qiáng)群眾與執(zhí)法人員的聯(lián)系，能夠有效避免執(zhí)法脫離群眾甚至與群眾對(duì)立的現(xiàn)象。

總體而言，以上問題的出現(xiàn)都源于公眾參與的缺失。所以，解決執(zhí)法不規(guī)范問題的根本在于解決公眾參與不足問題。

三、公眾參與的重要性

行政執(zhí)法權(quán)力來自于人民的授權(quán)。公共利益是現(xiàn)實(shí)生活中的人民利益和人民意志的表現(xiàn)形式。在某種意義上講，“公共利益本身不是一個(gè)目的，其重要性在于能夠?yàn)楸Ｗo(hù)和促進(jìn)民主價(jià)值與目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。”④公共利益是一切行政活動(dòng)的理由和界限所在，在城管執(zhí)法中，行政相對(duì)人的行為是否違反公共利益，需要城管執(zhí)法人員在基于法律法規(guī)的抽象判斷之后結(jié)合個(gè)案情況進(jìn)行具體判斷。⑤這就意味著城管執(zhí)法人員對(duì)于公共利益的判斷可能與群眾的判斷存在出入。此時(shí)，公眾參與機(jī)制的設(shè)立就顯得尤為必要。

首先，公眾參與機(jī)制可以有效解決城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督問題，在城管執(zhí)法隊(duì)伍中引入普通群眾，就可以在城管執(zhí)法人員實(shí)施或者將要實(shí)施與人民群眾利益相背的行為時(shí)加以提醒和制止，從而從源頭上降低沖突的發(fā)生可能性。同時(shí)，因?yàn)橐肓巳罕娺M(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生了類似“鯰魚效應(yīng)”的變化，為城管執(zhí)法環(huán)境注入活力。執(zhí)法人員將不得不嚴(yán)于律己，改變之前不規(guī)范的執(zhí)法行為，養(yǎng)成文明執(zhí)法的風(fēng)氣。

此外，公眾參與機(jī)制可以起到更好地把握城管執(zhí)法人員自由裁量權(quán)尺度的功效，防止因具體情況過于復(fù)雜導(dǎo)致既定的自由裁量權(quán)范圍過大或者過小。由于城管執(zhí)法人員屬于公務(wù)人員，難以完全融入人民群眾。因此，在行使自由裁量權(quán)時(shí)容易更注重公共利益的考量，難免使行政相對(duì)人產(chǎn)生執(zhí)法“不公”的想法。⑥而公眾參與機(jī)制引入群眾參與執(zhí)法，通過群眾與群眾平等對(duì)話溝通，想群眾所想，體察群眾的難處，就能使城管執(zhí)法人員于自由裁量之時(shí)同時(shí)兼顧公共利益與個(gè)人利益，讓符合法理的行政行為更符合情理，使人民群眾在個(gè)案中都能感受到公平。

最后，公眾參與機(jī)制有利于執(zhí)法效率的提高。群眾對(duì)于群眾執(zhí)法天然的好感，能夠有效地降低行政相對(duì)人的抵觸情緒，盡可能地減少執(zhí)法沖突發(fā)生的可能性，使執(zhí)法過程順暢無阻，大大節(jié)省執(zhí)法時(shí)間，提高執(zhí)法效率。

因此，通過建立公眾參與機(jī)制，能夠最大限度的避免沖突的發(fā)生，既能規(guī)范城管執(zhí)法人員的言行舉止，又能盡可能地消除行政相對(duì)人對(duì)于執(zhí)法的反感，起到規(guī)范城管執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)的功能。

四、結(jié)語

城管執(zhí)法中的公眾參與機(jī)制，可以參考民事訴訟中的陪審員制度。以城管管轄區(qū)域?yàn)榉秶嫦蛏鐣?huì)中品行良好，在轄區(qū)內(nèi)長期居住的群眾招聘“群眾協(xié)助執(zhí)法員”，每日或每周隨機(jī)抽取數(shù)名“群眾協(xié)助執(zhí)法員”參與城管執(zhí)法，并發(fā)放一定數(shù)額的薪酬。此舉既能促進(jìn)公眾參與的積極性，又能讓執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)“群眾協(xié)助執(zhí)法員”進(jìn)行篩選，選出符合條件的群眾更好的協(xié)助城管執(zhí)法，共建城市和諧管理。

[ 注 釋 ]

①付麗璇.城管行政執(zhí)法監(jiān)督問題研究[D].東北林業(yè)大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2016.

②陳碧紅.論城管行政自由裁量權(quán)的控制對(duì)策[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2014(3)：94.

③王安琪.論城市管理領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)制度[D].揚(yáng)州大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2017.

④[英]麥克·費(fèi)恩塔克.規(guī)制中的公共利益[M].戴昕譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：327.

⑤季金華.行政執(zhí)法民主的司法保障[J].南京社會(huì)科學(xué)，2016(11)：90.

⑥李汶.城管執(zhí)法現(xiàn)狀——問題及對(duì)策研究[D].安徽大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2016.