精準(zhǔn)扶貧視域下法律保障機(jī)制研究*

王庭琪

江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院，江西 南昌 330013

新時(shí)代，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，做到脫真貧、真脫貧，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，是近三年扶貧工作的重心。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧按照中央統(tǒng)籌省負(fù)責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，在實(shí)施過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題，只有通過(guò)國(guó)家層面專門扶貧立法，從法律保障層面入手解決精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的問(wèn)題，才能落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的脫真貧、真脫貧效果。

一、精準(zhǔn)扶貧的提出與方式

(一)精準(zhǔn)扶貧的提出

2013年習(xí)近平總書記在湖南調(diào)研扶貧工作時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧。事實(shí)上，中國(guó)的扶貧工作已經(jīng)開(kāi)始了30余年。十九大報(bào)告中提出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，到2020年做到脫真貧、真脫貧，全面建成小康社會(huì)。精準(zhǔn)扶貧已然成為中國(guó)扶貧工作的機(jī)制和目標(biāo)。

(二)精準(zhǔn)扶貧的方式，主要包括以下三方面內(nèi)容

1.精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)扶貧的提出旨在消滅以往扶貧過(guò)程中的盲點(diǎn)，解決扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的一刀切現(xiàn)象，厘清貧困區(qū)域貧困人口與非貧困區(qū)域貧困人口、貧困區(qū)域與非貧困區(qū)域識(shí)別不清的情況。事實(shí)上，通過(guò)數(shù)據(jù)和調(diào)研走訪識(shí)別貧困區(qū)域相對(duì)容易一點(diǎn)，但要準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口就比較復(fù)雜。通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及扶貧幫扶工作的開(kāi)展，我國(guó)的絕對(duì)貧困人口數(shù)量已經(jīng)減少，大多數(shù)貧困人口已經(jīng)不存在基本的生活與溫飽問(wèn)題，但是還是存在大量的相對(duì)貧困人口，這些人口在家庭收入方面與其他絕對(duì)貧困人口之間沒(méi)有明顯差距。另外，多年的扶貧工作的努力，全面絕對(duì)的貧困狀況已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域的相對(duì)貧困，扶貧的工作開(kāi)展出現(xiàn)貧困區(qū)域特定化、原因復(fù)雜化等原因，要進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別比較困難。精準(zhǔn)識(shí)別在實(shí)踐中往往遵循一些基本的原則和程序進(jìn)行，如依據(jù)貧困村的實(shí)際情況，采用民主、科學(xué)、透明的群眾評(píng)議、群眾調(diào)查、信息登記公示等方式，在大多數(shù)相對(duì)貧困的群體中將真正需要扶助的貧困戶識(shí)別出來(lái)，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧效果，實(shí)現(xiàn)真扶貧，扶真貧。

2.精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)幫扶的提出旨在解決以往扶貧幫扶工作當(dāng)中出現(xiàn)的一刀切、大而全的問(wèn)題，通過(guò)充分調(diào)研了解幫扶的區(qū)域的實(shí)際情況，從而制定出充分體現(xiàn)扶貧區(qū)域的地方特點(diǎn)，充分考慮扶貧區(qū)域的地方差異性，充分考慮貧困區(qū)域的致貧原因，能夠?qū)嶋H執(zhí)行有效且具有針對(duì)性的精準(zhǔn)幫扶措施。做好精準(zhǔn)幫扶，首要工作是為在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上識(shí)別出貧困區(qū)域和貧困人口安排幫扶責(zé)任人。落實(shí)幫扶責(zé)任人能夠推動(dòng)下一步精準(zhǔn)幫扶工作的開(kāi)展，能夠調(diào)動(dòng)幫扶責(zé)任人的積極性，推動(dòng)幫扶效果的實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)幫扶責(zé)任人可以在充分考慮貧困區(qū)域和貧困人口的實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，依靠各方面的資源，調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力幫助貧困區(qū)域和貧困人口，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。精準(zhǔn)幫扶充分考慮幫扶對(duì)象的實(shí)際情況，因地制宜，因人而異的開(kāi)展扶貧工作，充分反映扶貧工作的新變化，重視個(gè)性化的扶貧措施，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困的人口脫真貧、真脫貧。

3.精準(zhǔn)管理

扶貧工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，整個(gè)過(guò)程持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，如何進(jìn)行監(jiān)督管理，是一個(gè)必須重視的問(wèn)題。精準(zhǔn)管理通過(guò)運(yùn)用信息化的方式，將在精準(zhǔn)識(shí)別基礎(chǔ)上識(shí)別出的貧困區(qū)域和貧困人口的信息進(jìn)行管理。同時(shí)，運(yùn)用科學(xué)的、合理的標(biāo)準(zhǔn)確定貧困指標(biāo)，并以此對(duì)貧困區(qū)域和貧困人口的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，了解致貧原因，發(fā)現(xiàn)區(qū)域貧苦的特殊性。另一方面，精準(zhǔn)管理通過(guò)信息化的方式也可以對(duì)建檔立卡的貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督管理。一些通過(guò)精準(zhǔn)幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧致富的貧困戶，可以從管理系統(tǒng)中調(diào)出，而出現(xiàn)新的貧困戶也可以納入管理系統(tǒng)，這樣動(dòng)態(tài)的監(jiān)管意義重大，可以實(shí)現(xiàn)扶貧工作的精準(zhǔn)效果。精準(zhǔn)管理還可以使得上級(jí)扶貧部門對(duì)下級(jí)扶貧部門的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧全過(guò)程的管理與監(jiān)控，推動(dòng)扶貧工作的開(kāi)展。

4.精準(zhǔn)考核

考核不是目的，能否精準(zhǔn)幫扶困難戶，能否實(shí)際落實(shí)幫扶措施，才是問(wèn)題的核心。精準(zhǔn)考核制度的建立，依托于貧困人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理。不同層級(jí)的扶貧工作部門對(duì)貧困人口和貧困區(qū)域的識(shí)別精準(zhǔn)性，扶貧工作的落實(shí)情況與資金使用情況，扶貧幫扶措施的精準(zhǔn)性，通過(guò)系統(tǒng)可以進(jìn)行全面的了解?；谝陨锨闆r的掌握，上級(jí)扶貧部門將按照相應(yīng)的扶貧指標(biāo)和內(nèi)容對(duì)下級(jí)扶貧部門的工作進(jìn)行考核。精準(zhǔn)考核制度的確立，根本上推動(dòng)了扶貧工作考核的機(jī)制的革新，量化的工作內(nèi)容，明確的工作指標(biāo)，一改過(guò)往形式化的弊端，開(kāi)創(chuàng)了動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效果，也給與扶貧工作責(zé)任人相應(yīng)的壓力，督促責(zé)任人能有效的開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。

二、精準(zhǔn)扶貧法律保障機(jī)制調(diào)查實(shí)踐分析

(一)石城縣泮別村基本情況

基于實(shí)地調(diào)研材料的分析，我們整理泮別村的普通居民的學(xué)歷、收入情況，從而反映出精準(zhǔn)扶貧的相應(yīng)政策實(shí)施情況能否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，并由此分析精準(zhǔn)扶貧工作本身的一些不足和需要進(jìn)一步完善的地方。

表1 2016年石城縣泮別村及其周邊實(shí)地調(diào)查工作情況

表2 2016年石城縣泮別村及其周邊對(duì)學(xué)歷的實(shí)地調(diào)查

調(diào)查顯示，村中的民眾文化水平比較低。老人大多為未讀書，少有讀過(guò)小學(xué)。年輕人的文化水平多為小學(xué)，初中。

表3 2015年-2017年石城縣人均收入

資料來(lái)源：《江西省贛州市石城縣政府政務(wù)公開(kāi)信息》

表4 2016年石城縣泮別村及其周邊實(shí)地調(diào)查家庭年人均收入

從經(jīng)濟(jì)上看，問(wèn)卷調(diào)查的大部分人的家里家庭人均年收入不到2800元。這個(gè)數(shù)據(jù)比2016年石城縣7386元的人均年可支配收入相比還有很大差距。但在調(diào)查中，我們也發(fā)現(xiàn)即使是家庭年人均收入在2800元以上的群眾，其中不少也認(rèn)為自己處于貧困之中。在100份的問(wèn)卷里認(rèn)為自己屬于貧困的便有83人。而從實(shí)際上看，即使這部分人群的年均人收入大于2800元這一不貧困的標(biāo)準(zhǔn)線，在與石城縣的人均收入乃至全國(guó)的人均收入相比，仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(二)石城縣泮別村精準(zhǔn)扶貧的法律保障困難

1.精準(zhǔn)扶貧缺乏法律制度保障

調(diào)查發(fā)現(xiàn)百分之二十五的人了解并滿意精準(zhǔn)扶貧中的法律保障機(jī)制，但百分之七十五的人根本不了解也并不滿意扶貧法律保障機(jī)制。被調(diào)查人認(rèn)為有：缺乏人大層面專門的扶貧立法出臺(tái)，貧困人員法律保障意識(shí)低，法律宣傳不夠等。同時(shí)，百分之九十的人還認(rèn)為有必要進(jìn)行人大層面扶貧立法，推動(dòng)扶貧工作效果。且百分之六十五的人認(rèn)為要建立法律保障機(jī)制首要解決的問(wèn)題是扶貧部門監(jiān)督管理和精準(zhǔn)法律幫扶。

2.精準(zhǔn)扶貧人員法律意識(shí)淡薄

調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困戶中百分之六十五的經(jīng)歷過(guò)扶貧糾紛了解過(guò)扶貧糾紛。扶貧糾紛大致分為：低保分配不公，貧困戶認(rèn)定不公，非法土地買賣等。對(duì)于扶貧糾紛的解決，大部分貧困戶不會(huì)選擇訴諸法律，而是找村委會(huì)或扶貧部門，請(qǐng)他們出面協(xié)調(diào)，以期望通過(guò)扶貧部門或村委會(huì)能夠獲得一個(gè)公正的處理結(jié)果。而協(xié)調(diào)的結(jié)果往往是大事化小、小事化了，不能真正意義上的保障貧困戶的利益。

3.信息閉塞，留守人口多以務(wù)農(nóng)為主，精準(zhǔn)扶貧工作參與度較低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)近50%留守人口以老人和小孩為主，對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的工作參與較少，對(duì)貧困人口識(shí)別信息知之甚少，大多數(shù)人并不關(guān)心精準(zhǔn)扶貧工作，開(kāi)展工作難度很大。

4.精準(zhǔn)扶貧職責(zé)不明確

調(diào)查發(fā)現(xiàn)從縣城到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都非常重視扶貧工作，但扶貧是一個(gè)系統(tǒng)工作。精準(zhǔn)扶貧以政府為主導(dǎo)，層層下分任務(wù)，建立各個(gè)層級(jí)的扶貧聯(lián)系點(diǎn)，調(diào)動(dòng)各層級(jí)的資源，確定幫扶措施，開(kāi)展幫扶工作。各層級(jí)分頭開(kāi)展扶貧工作，使得扶貧工作責(zé)任主體不明確，大大降低工作的效率，難以完成精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。

三、完善精準(zhǔn)扶貧法律保障機(jī)制的建議

(一)制定國(guó)家層面扶貧立法，落實(shí)扶貧原則、明確扶貧責(zé)任、扶貧標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)精準(zhǔn)幫扶分類管理，設(shè)定基本扶貧救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。地方再依據(jù)該立法，對(duì)地方精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際情況進(jìn)行相適應(yīng)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，實(shí)現(xiàn)真扶貧，扶真貧。

(二)制定專門行政責(zé)任追究法，將扶貧責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方扶貧績(jī)效的考評(píng)。同時(shí)，給予縣級(jí)地方政府相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限。精準(zhǔn)扶貧責(zé)任大，任務(wù)重，沒(méi)有完善的責(zé)任追究機(jī)制將很難落實(shí)扶貧工作的內(nèi)容和指標(biāo)。制定專門的行政責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)，嚴(yán)格查處扶貧工作中的違法違紀(jì)行為。制定專門的扶貧責(zé)任追究法，應(yīng)當(dāng)從中央做好整體規(guī)劃，盡快落實(shí)試行，再依據(jù)試行情況做出調(diào)整，做到扶貧責(zé)任追究有法可依，從制度上監(jiān)督扶貧工作。

(三)完善扶貧資金使用的監(jiān)督、審計(jì)、管理的法律規(guī)定，做到有制可依，暢通資金，分配把好扶貧資金保障的安全底線。扶貧資金的管理關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧效果能否落到實(shí)處，科學(xué)合理的管理將規(guī)范扶貧資金的使用，提升扶貧資金的使用效率。扶貧立法過(guò)程中，必須高度重視完善扶貧資金使用和管理法律規(guī)定。一方面，扶貧資金的管理權(quán)和財(cái)權(quán)擁有主體必須一致。另一方面，進(jìn)一步下沉扶貧資金的管理權(quán)，賦予縣級(jí)政府更多的自主權(quán)。同時(shí)，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、審計(jì)、考核資金的使用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的效果。最后，要守好扶貧資金的安全底線，必須落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，讓資金使用主體能夠得到規(guī)制，提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性，也能夠進(jìn)一步促進(jìn)扶貧事業(yè)的發(fā)展。

(四)提高扶貧工作人員的法律技能要求，實(shí)現(xiàn)扶貧的效果優(yōu)化。精準(zhǔn)扶貧工作的核心在于“精準(zhǔn)”，要求扶貧工作人員具有較高的工作技能。扶貧工作人員不僅能夠按照扶貧工作的要求精準(zhǔn)識(shí)別需要幫扶的貧困戶、精準(zhǔn)制定適當(dāng)?shù)膸头龃胧夷軌蛟诜鲐氝^(guò)程中以自身?yè)碛械姆芍R(shí)避免操作不當(dāng)引發(fā)不必要的矛盾糾紛，優(yōu)化整個(gè)精準(zhǔn)扶貧的結(jié)果，促進(jìn)扶貧資源的有效利用。