論我國(guó)行政處罰法中一事不再罰原則

張 源 王 妍

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、一事不再罰原則的理論基礎(chǔ)

(一)理論概述

法無規(guī)定即自由是公認(rèn)的定理，因?yàn)榧词故鞘ト艘矡o法預(yù)料未知事情的變化，因此如果以之前未寫入法條的規(guī)定約束發(fā)生過的違法行為，人們將隨時(shí)處于不確定感之中，那么法的價(jià)值也無法得到體現(xiàn)，但如果建立了符合人們預(yù)期的規(guī)則，使公民在行為前能夠預(yù)先得知法律和社會(huì)對(duì)行為的評(píng)價(jià)，那么對(duì)社會(huì)生活將受益無窮，也符合法律的秩序價(jià)值。因此行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，必須堅(jiān)持有法可依與執(zhí)法必嚴(yán)，必須依照法律治理國(guó)家，依照法律的規(guī)定處理違法行為，即使損害了道德，為民眾所不恥，但只要符合法律的要求，都必須嚴(yán)格執(zhí)法。如此，我們可以展望，人們的生活將更有保障，一切更加符合秩序規(guī)則，避免個(gè)人利益受到出乎意料地攻擊。

由此，筆者認(rèn)為，一事不再罰基于法的安定性原則，在承認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況，在法的限度內(nèi)適當(dāng)?shù)靥幜P違法者，但此種處罰權(quán)只能適用一次，并且只能根據(jù)已有的法律規(guī)范作出處罰。不能適用新規(guī)定對(duì)之前行為進(jìn)行處罰，即不能溯及既往。如果國(guó)家進(jìn)行過相應(yīng)的處罰，并符合合法的程序，進(jìn)行了細(xì)致的審查，那么即使事后發(fā)現(xiàn)原先處罰結(jié)果過輕，基于法的安定性原則，亦不得對(duì)該行為加重處罰或做出重新審理的決定。違法者既已受到處罰，等于其已經(jīng)為其過錯(cuò)付出了代價(jià)，那么國(guó)家就不應(yīng)該再對(duì)其進(jìn)行處罰，否則便是暗無天日的繼續(xù)。但是這樣導(dǎo)致了法律所追求的實(shí)質(zhì)正義與程序正義之間的矛盾。實(shí)質(zhì)正義也是追求最終的結(jié)果正義，有錯(cuò)必改是其核心要義，但是法的安定性原則恰恰相反，它追求的是現(xiàn)有秩序的穩(wěn)定，也就是結(jié)果的最小變更，如果之前受到過處罰，那么既往不咎，無論后來如何變化如何不合理。我們?cè)趨f(xié)調(diào)原則的平衡中能夠思索到價(jià)值的取向，是更加注重實(shí)體正義還是兼顧程序正義呢？筆者認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家決定對(duì)公民進(jìn)行處罰時(shí)，其實(shí)體正義已經(jīng)得到了最大化的體現(xiàn)，因?yàn)樗呀?jīng)是對(duì)公民權(quán)的限制，以及對(duì)違法行為的制裁，那么之后的處罰行為中就必須按照法安定性原則，使其在行為時(shí)處于優(yōu)先地位，否則會(huì)出現(xiàn)今天罰一百，明天罰兩百的混亂局面，秩序的建立也是遙遙無期的。

(二)原則基礎(chǔ)

1.比例原則。在行政法領(lǐng)域，“比例原則”是一大特色，究其目的，在于強(qiáng)調(diào)國(guó)家采取處罰行為時(shí)的手段和達(dá)成目的之間應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)程度的比例關(guān)系，尤其是在侵犯公民權(quán)利的情況時(shí)，更要兼顧效率與公平，不能過分追求行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而忽略公民權(quán)的保障，如果侵犯了公民權(quán)，所獲得的利益相比較于受侵犯的部分處于較小比例時(shí)，我們可以認(rèn)定該行為至少是不合理的。由于行政處罰行為與我們的生活息息相關(guān)，無論是闖了紅燈，還是街頭可見的地?cái)?，處罰行為都可能伴我們左右，那么將比例原則置于如此高的位階，使其如同貫穿于所有民法領(lǐng)域的誠(chéng)信原則一般還有和意義？西方有法諺：警察不可以用大炮轟擊麻雀，這意味著國(guó)家所采取的限制人民權(quán)利的措施時(shí)，應(yīng)有一定的限度考量，不能夠?yàn)檫_(dá)到目的而不擇手段。因此，若遭違反該原則是要受到否定評(píng)價(jià)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而另一方面它反映出了行政行為的合理性，變?yōu)橐环N審查工具或者手段，為執(zhí)法者進(jìn)行制裁提供理由。在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的社會(huì)，任何帶有公權(quán)力色彩的措施都應(yīng)當(dāng)受到比例原則的約束，一事不再罰是對(duì)比例原則的體現(xiàn)。如果公民因某一單一行為而受到雙重處罰，那么從比例上看，行為和處罰之間是不成比例的，因?yàn)閷?duì)于行為人來說，其實(shí)施了一次違法行為，行政機(jī)關(guān)也已經(jīng)對(duì)該行為進(jìn)行了處罰，行為人已經(jīng)受到了教育，對(duì)行政機(jī)關(guān)來講，其職責(zé)已經(jīng)履行，教育懲罰目的已經(jīng)到達(dá)。此時(shí)如果再次針對(duì)同一行為進(jìn)行處罰，將在原有處罰基礎(chǔ)上，超過達(dá)到處罰目的的必要的限度。

2.信賴保護(hù)原則?，F(xiàn)在的新聞報(bào)道中，時(shí)常會(huì)看到對(duì)政府不信任等詞匯的出現(xiàn)，上訪便是對(duì)政府不信任的典型行為。然而筆者認(rèn)為，在行政處罰領(lǐng)域中，我們談?wù)摰男刨嚢瑑蓚€(gè)方面，一個(gè)是國(guó)家基于其權(quán)威性的地位與違法者所發(fā)生的關(guān)系，違法者服從國(guó)家對(duì)公益的追求，且自愿將自己的違法行為處于法律和國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，那么此時(shí)，對(duì)自己所受到的行政處罰有著信賴，一方面信賴其處罰的公正合法性，另一方面是為了祈求內(nèi)心的安寧，為了彌補(bǔ)過錯(cuò)行為的安寧，以及使得今后不再受該行為困擾的安寧，相信國(guó)家不會(huì)因同一行為無盡的追溯。另一方面是，廣大公民基于對(duì)國(guó)家公權(quán)力的信任，對(duì)法安定性原則的信賴，相信國(guó)家對(duì)違法者的處罰是公正合法的，是能夠達(dá)到對(duì)社會(huì)公益的補(bǔ)償以及社會(huì)秩序的恢復(fù)的目的的。因此，一事不再罰更傾向于第一種信賴保護(hù)，使人們可以基于此原則來安排自己的生活，做出合理的預(yù)期。比如當(dāng)一小販在未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照下銷售食品，被工商部門罰款之后，商販基于信賴保護(hù)原則交了罰款，并補(bǔ)辦了相關(guān)手續(xù)，那么之前的違法行為可謂是一筆勾銷，今后在合法經(jīng)營(yíng)下，不需要有后顧之憂，那么公民在見證了相應(yīng)的處罰后，可以放心的購(gòu)買其提供的商品，而不用擔(dān)心會(huì)購(gòu)買到假貨而損害自己私利，但是如果工商部門一次次地進(jìn)行處罰，小販?zhǔn)菬o法安心經(jīng)營(yíng)的，這就使得小販喪失了對(duì)處罰的信賴?yán)?，小販又如何能夠反省自己的錯(cuò)誤，配合處罰工作的進(jìn)行呢？民眾又如何能夠放心的購(gòu)買該商販提供的商品呢？因此，即使一事不再罰原則與信賴?yán)媸蔷o密相連的。

二、認(rèn)定“一事”的不同學(xué)說

行政機(jī)關(guān)在適用“一事不再罰”原則時(shí)的關(guān)鍵因素在于對(duì)“一事”的認(rèn)定。很遺憾，立法者并沒有對(duì)“一事”進(jìn)行過多的解釋，僅僅規(guī)定了當(dāng)事人的同一違法行為。這一問題在我國(guó)學(xué)術(shù)界也存在著諸多爭(zhēng)議，筆者綜合各種學(xué)說將其歸納為以下三種：

第一種學(xué)說主要考察行為的目的和動(dòng)機(jī)，行為人只要是基于同一個(gè)目的或者動(dòng)機(jī)而施行的行為，并且該行為是一個(gè)完整的違法過程，不能夠單獨(dú)拆分規(guī)制。此種意見結(jié)合了目的和動(dòng)機(jī)進(jìn)行考量，以及行為過程，具有一定的合理性，但是違法行為主要還應(yīng)看最后造成的結(jié)果，過多的考慮主觀并沒有太大的意義，因?yàn)槿绻粋€(gè)食品經(jīng)營(yíng)者自身是希望賣真正的進(jìn)口食品，但是因?yàn)樨浽吹膯栴}而賣成了假貨，那么也是應(yīng)該給予行政處罰的。

第二種學(xué)說在認(rèn)定“一事”時(shí)以存在的違法事實(shí)為依據(jù)，將違法事實(shí)與違法行為進(jìn)行混同，認(rèn)為同一違法行為必然導(dǎo)致同一違法事實(shí)。并且還會(huì)存在法條競(jìng)合的情形出現(xiàn)。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)看起來將行為的內(nèi)涵擴(kuò)大，但是實(shí)際上，違反了多個(gè)法律法規(guī)基本上就屬于不同的違法行為，如上述案例中的食品經(jīng)營(yíng)者，在販賣假貨的情況下還偷稅漏稅，這必然就觸犯了稅法和食品安全法，那么自然會(huì)有食品安全部門和稅務(wù)部門進(jìn)行查處，事實(shí)上這就是一個(gè)事實(shí)，但是卻包含了兩個(gè)不同的違法行為。

第三種學(xué)說則認(rèn)為對(duì)“一事”的判斷應(yīng)該對(duì)行為的本質(zhì)進(jìn)行研究，即分析違法行為的實(shí)質(zhì)構(gòu)成要件，只要符合構(gòu)成要件，即為違法行為。對(duì)于廣義上法律規(guī)定的違法行為同時(shí)符合幾種違法行為的構(gòu)成要件就構(gòu)成幾個(gè)違法行為筆者認(rèn)同此種觀點(diǎn)，因?yàn)樵撚^點(diǎn)更加直觀，在判斷行為的性質(zhì)時(shí)更加便捷，同時(shí)也符合法律法規(guī)的要求。具體而言，在認(rèn)定是否屬于同一違法行為時(shí)，需要看是否具備了一下三個(gè)要件：其一是必須是違法主體相同；其二必須是只有一個(gè)違法行為；其三是存在的不同行為是否具有同質(zhì)性，具有同質(zhì)性的行為應(yīng)當(dāng)視為統(tǒng)一違法行為。

法條對(duì)違法行為的界定并沒有考慮后果和違法根據(jù)，那么基于同一違法行為造成的不同結(jié)果可否適用該原則呢？不同的行政機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)是不同的，履行的管理社會(huì)事務(wù)的職責(zé)也是不同的，不同行政機(jī)關(guān)從各自的管轄事務(wù)范圍來認(rèn)定違法行為所依據(jù)的法律和得到的結(jié)果也是不同的，如一個(gè)違規(guī)占道擺攤的食品銷售者，工商、食品藥品管理局、稅務(wù)局等看到的問題并非同一，那么，在此情形下，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)受一事不再罰原則的約束呢？筆者認(rèn)為，對(duì)于“一事”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握行為和理由兩個(gè)關(guān)鍵要素，保持行為理由的同一性。簡(jiǎn)單的來說只要是同一人所為的，基于同一違法行為得到的違法結(jié)果都應(yīng)涵蓋在一事之中，盡管他實(shí)施的違法行為在不同的職能部門看來有著不同的處理方式，但是只要符合同一違法行為的特征，即可認(rèn)為是同一行為，不同的職能部門就不能以同一理由多次處罰。對(duì)同一行為的認(rèn)定體現(xiàn)了罰其當(dāng)罰的精神，不能一罰到底，因?yàn)樾姓ū旧砭褪菑?qiáng)調(diào)限制公權(quán)力的無度膨脹，保護(hù)公民權(quán)，因此對(duì)上述商販一次又一次的處罰，對(duì)其謀生造成的影響超出執(zhí)法帶來的正面效果時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)安定帶來隱形傷害，因此就會(huì)出現(xiàn)上訪甚至被仇恨蒙蔽雙眼的報(bào)復(fù)事件，這是我們都不愿看到的。

三、“罰”之辨析

我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定了很多種類的行政處罰手段，而“一事不再罰”原則中的“罰”則特指罰款。需要明確的是，該原則的適用并不當(dāng)然的排除其他機(jī)關(guān)依據(jù)不同法律在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)違法主體處以不同的處罰。也就是說不能排除其他的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任與刑事責(zé)任。理論依據(jù)在于我國(guó)對(duì)行政處罰和刑事處罰所采取的并行適用原則。在該原則下，首先要辨析不同處罰的性質(zhì)。對(duì)于行政處罰內(nèi)部而言，不同性質(zhì)的處罰，應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用和執(zhí)行，不能夠相互代替，對(duì)行政處罰和刑事處罰而言，如果二者屬于相同性質(zhì)的處罰手段，則根據(jù)吸收主義，只執(zhí)行刑事處罰而不執(zhí)行行政處罰；如果二者性質(zhì)不同，則采取合并處罰的方式即執(zhí)行刑事處罰也執(zhí)行行政處罰。畢竟二者的性質(zhì)不同，處罰時(shí)所依據(jù)的法律也不相同，保護(hù)的法益和維持的社會(huì)秩序也不相同。從處罰效果上來看，刑事處罰的手段及范圍相對(duì)較小，對(duì)于既違反《刑法》又違反《行政法》的違法行為，單一處罰并不能達(dá)到預(yù)設(shè)目的，因此需要行政與刑事相結(jié)合的處罰方式來彌補(bǔ)這一缺陷。

綜上所述，一事不再罰原則并非當(dāng)然導(dǎo)致處罰的單一，不同性質(zhì)的處罰亦可以并用。如上述案例中的小販，可因其販賣假貨后既吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，又進(jìn)行罰款，雖然聽起來非常殘忍，因?yàn)檫@畢竟剝奪了其謀生的手段，又增加了個(gè)人的生活負(fù)擔(dān)，但從法律上是完全行得通的。

四、問題分析與完善建議

(一)一事不再罰原則適用的問題分析

行政執(zhí)法要嚴(yán)格遵守一事不再罰原則，但是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，該原則的適用確存在諸多問題，筆者將其歸納為兩個(gè)方面：第一個(gè)就是執(zhí)法體制不順，越權(quán)行為較多；第二個(gè)就是法律適用不準(zhǔn)確。

1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法體制不順與我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)系，目前的行政機(jī)關(guān)存在著職權(quán)分散、全責(zé)不清、執(zhí)法空白、交叉執(zhí)法等諸多問題，這也是我國(guó)今年進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的原因之一。上述問題就對(duì)執(zhí)法造成了兩個(gè)十分尷尬的局面：一是同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的交叉執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清；二是上下級(jí)之間重復(fù)執(zhí)法。這是造成罰出多門的主要原因，如果不盡早解決該問題，也就無法真實(shí)達(dá)到一事不再罰原則的要求。在行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)越權(quán)問題，本來沒有執(zhí)法處罰權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)違法者作出處罰行為，這也是造成一事再罰的重要原因。

由于執(zhí)法體制的不順，導(dǎo)致行政越權(quán)問題的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致了我國(guó)行政執(zhí)法出現(xiàn)了“一事再罰”的現(xiàn)象產(chǎn)生。這一現(xiàn)象不僅不利于推進(jìn)法治社會(huì)，也使行政機(jī)關(guān)在公民心中的形象大打折扣，這一問題必須得到解決。

2.法律適用不準(zhǔn)確。任何行政行為的作出必須嚴(yán)格按照行政相關(guān)法律法規(guī)，正如李克強(qiáng)總理提出的要求那樣，要推進(jìn)政務(wù)公開，制作權(quán)利清單，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中去，嚴(yán)格按照法律行政法規(guī)的授權(quán)以及權(quán)力清單行使管理社會(huì)的職責(zé)。換句話說，也就是，“法無明文規(guī)定既禁止?！?/p>

法律適用是權(quán)利行使的正當(dāng)性的最主要體現(xiàn)。法律適用的準(zhǔn)確與否也是衡量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法正確與否以及行政相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的重要原因。現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)執(zhí)法適用法律的不準(zhǔn)確問題與我國(guó)現(xiàn)行法律體系不健全是有關(guān)系的。因此，就更需要嚴(yán)格執(zhí)行一事不再罰原則來保障行政相對(duì)人的權(quán)利。

(二)一事不再罰原則適用的完善建議

基于上文論述，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法中存在的執(zhí)法體制不順與法律適用不準(zhǔn)確的原因，結(jié)合產(chǎn)生此問題的原因，結(jié)合一事不再罰原則的根本理念，筆者擬對(duì)一事不再罰原則在行政執(zhí)法中的適用提出以下建議：

1.順應(yīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，厘清各行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)，嚴(yán)格依照法律行政法規(guī)的授權(quán)依法行政。中央政府順利社會(huì)發(fā)展，對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度改革，其目的之一就是更好的發(fā)揮各行政機(jī)關(guān)的管理社會(huì)事務(wù)的能力，提高社會(huì)運(yùn)行效率，避免以前在行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)的互相推諉、交叉執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清等問題。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法要嚴(yán)格依照法律行政法規(guī)的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)充分調(diào)研考證，對(duì)于現(xiàn)行法律體系中存在的不合時(shí)宜的法律法規(guī)及早刪除或者修訂，避免各規(guī)定之間存在的沖突與矛盾。在法律層面厘清各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，明確各行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法對(duì)象與范圍，避免出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的問題。

2.通過法律的具體規(guī)定，明確一事不再罰原則中“一事”的認(rèn)定。行政處罰的前提是存在違法行為，違法行為的認(rèn)定便是對(duì)“一事”的認(rèn)定，針對(duì)我國(guó)目前對(duì)認(rèn)定“一事”存在的諸多爭(zhēng)議，以及行政執(zhí)法中由此引發(fā)的諸多問題，通過法律確認(rèn)“一事”的認(rèn)定對(duì)于一事不再罰原則的適用至關(guān)重要。

3.擴(kuò)大一事不再罰原則在行政處罰中的適用。目前法條規(guī)定中，罰僅處于罰款的階段，并不涉及限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等領(lǐng)域，可想而知該范圍的限定也過于窄了。然而實(shí)踐中，所有的行政處罰種類都要遵循該原則。

在進(jìn)行處罰時(shí)，我們必須兼顧實(shí)體法與程序法的有關(guān)規(guī)定，然而對(duì)城管行為的抨擊主要源于其執(zhí)法行為重實(shí)體而輕程序，執(zhí)法人員對(duì)何種行為進(jìn)行處罰以及進(jìn)行何種處罰爛熟于心，但是如何進(jìn)行處罰，處罰有哪些程序卻充耳不聞、熟視無睹，暴力執(zhí)法等現(xiàn)象的時(shí)有發(fā)生，輕則財(cái)物散落一地，重則出現(xiàn)輕傷重傷事件，甚至侵害公民的生命利益。在執(zhí)法中，不僅要追求實(shí)體正義，還要兼顧程序正義。程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的過程，程序也是行政機(jī)關(guān)的外在形象體現(xiàn)。民眾通過程序正義直觀的對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了解。因此，執(zhí)法不能僅追求實(shí)體正義而忽視了程序正義，這既不符合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念，也不利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

4.完善監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。陽(yáng)光是最好的防腐劑，將行政執(zhí)法過程置于公眾的監(jiān)督制約下，才能更好的實(shí)現(xiàn)程序正義，才能更好的推進(jìn)行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的高效管理，同時(shí)也能給行政相對(duì)人提供更行之有效的救濟(jì)。完善監(jiān)督救濟(jì)制度，不僅可以制約行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力進(jìn)行行政處罰，也能有效保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害，并且賦予公民在受到處罰時(shí)救濟(jì)的權(quán)利。