依法行政審計(jì)的思路、重點(diǎn)及方法

王松

【摘要】加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)依法行政的審計(jì)監(jiān)督，是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015年～2020年）》的明確要求。本文根據(jù)人民銀行依法行政內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐，在討論依法行政內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對行政機(jī)關(guān)開展依法行政審計(jì)的思路、重點(diǎn)及方法進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】依法行政 內(nèi)部審計(jì) 思路 重點(diǎn) 方法

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015年～2020年）》明確提出，要建立健全對依法治國、依法行政的常態(tài)化、長效化監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。本文根據(jù)人民銀行依法行政內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐，在討論依法行政內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對行政機(jī)關(guān)開展依法行政審計(jì)的思路、重點(diǎn)及方法進(jìn)行了分析。

一、依法行政內(nèi)涵

準(zhǔn)確理解依法行政內(nèi)涵，對于把握依法行政審計(jì)的思路、重點(diǎn)及方法具有重要意義。依法行政，顧名思義是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，按照法律法規(guī)規(guī)定的程序，積極履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化管理等職責(zé)的行為。依法行政內(nèi)涵十分廣泛，從法律角度至少包含以下要義：一是合法行政。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，必須依照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，沒有法律法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定；此外，還必須按照法定程序履行職責(zé)，逾越法律授權(quán)行政就是越權(quán)，不按法定程序辦事就是濫權(quán)，均是行政亂作為的具體表現(xiàn)。二是合理行政。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，必須遵循公平、公正的原則，平等對待行政相對人，不偏私、不歧視；行使自由裁量權(quán)必須符合法定條件，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的行政措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，避免損害行政相對人的合法權(quán)益。三是積極行政。行政機(jī)關(guān)履行的行政職責(zé)，本質(zhì)上是一種公共權(quán)力，同時(shí)也是一種法定義務(wù)。法定職責(zé)就必須積極履行，否則就會(huì)構(gòu)成行政不作為。

二、審計(jì)思路

（一）開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)

行政機(jī)關(guān)履職的行政事項(xiàng)往往涉及到企事業(yè)單位及個(gè)人的切身利益，在當(dāng)前公民法律意識(shí)日趨增強(qiáng)的背景下，行政機(jī)關(guān)履職稍有不慎，極易引發(fā)行政法律糾紛。以人民銀行為例，人民銀行作為我國央行和國務(wù)院組成部門，承擔(dān)著制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定以及支付結(jié)算、貨幣發(fā)行、征信管理等具體職責(zé)。這些職責(zé)的履行不僅事關(guān)我國宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康運(yùn)行，也關(guān)系到千千萬萬社會(huì)公眾的實(shí)際利益，如果履職過程中存在疏漏，就可能帶來法律糾紛。事實(shí)上，近年來人民銀行在紀(jì)念幣發(fā)行、賬戶管理、征信查詢等領(lǐng)域的行政復(fù)議和訴訟時(shí)有發(fā)生，對人民銀行的正常履職和聲譽(yù)帶來了較大的負(fù)面影響。因此，審計(jì)中必須樹立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)理念，圍繞各類行政業(yè)務(wù)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并針對問題易發(fā)和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，深入開展流程分析和實(shí)質(zhì)性測試，重點(diǎn)分析履行行政職責(zé)是否存在缺位、越位等問題，重點(diǎn)揭示履職過程中的不作為、亂作為及其蘊(yùn)含的法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，并圍繞風(fēng)險(xiǎn)防范和化解提出合理的審計(jì)建議。

（二）開展復(fù)合式審計(jì)

近年來，我國內(nèi)審系統(tǒng)根據(jù)國際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則和世界先進(jìn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)從傳統(tǒng)合規(guī)審計(jì)向現(xiàn)代管理審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，更加重視履職績效和風(fēng)險(xiǎn)防范，其中開展復(fù)合式審計(jì)就是一個(gè)方向。復(fù)合式審計(jì)是在審計(jì)項(xiàng)目中，將合規(guī)性審計(jì)、內(nèi)控審計(jì)、績效審計(jì)視角有機(jī)結(jié)合起來，以便更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的一種審計(jì)模式。如前所述，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政以及積極行政等，這就決定了審計(jì)的目的不僅僅是關(guān)注行政行為的合規(guī)性，還要關(guān)注行政行為的合理性和有效性，這正是復(fù)合式審計(jì)模式的基本思路。因此，審計(jì)中必須抓住風(fēng)險(xiǎn)、績效、增值等關(guān)鍵詞，在對行政執(zhí)法合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)的同時(shí)，圍繞行政法律風(fēng)險(xiǎn)防范、自由裁量基準(zhǔn)制度構(gòu)建以及依法行政相關(guān)規(guī)章制度的完整性、有效性等課題，深入開展審計(jì)分析，促進(jìn)審計(jì)對象提高依法行政能力和水平，充分發(fā)揮審計(jì)的價(jià)值增值和咨詢作用。

三、審計(jì)重點(diǎn)

依法行政工作涉及業(yè)務(wù)廣、涵蓋領(lǐng)域?qū)?、系統(tǒng)性較強(qiáng)。這就要求在開展審計(jì)時(shí)不能面面俱到，必須按照風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和復(fù)合式審計(jì)思路，依據(jù)審前分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施審計(jì)。以人民銀行為例，審計(jì)重點(diǎn)是：

（一）行政依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)

重點(diǎn)關(guān)注行政執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否健全，執(zhí)法條件和程序是否明確合理。具體說來，審計(jì)對象是否建立健全行政許可、行政檢查以及行政處罰等權(quán)力清單，執(zhí)法崗位、職責(zé)及依據(jù)是否明確，權(quán)利清單以及行政許可、行政處罰等執(zhí)法信息是否按規(guī)定進(jìn)行公示；執(zhí)法對象的選定是否合理，是否建立健全“雙隨機(jī)、一公開”工作機(jī)制；是否建立健全執(zhí)法取證規(guī)則及處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，相關(guān)規(guī)則及裁量制度是否合理，是否存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、自由裁量權(quán)過大等情況。此外，審計(jì)中也需關(guān)注行政法律依據(jù)是否充分，行政機(jī)關(guān)履職是否有法律法規(guī)賦予的措施和手段。

（二）行政程序

重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法程序是否正當(dāng)規(guī)范，實(shí)施過程是否便民高效。具體說來，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)對象行政許可受理、審核、決定，行政檢查立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)果處理以及行政處罰立案、調(diào)查、文書送達(dá)等環(huán)節(jié)是否符合法定時(shí)限和程序要求；執(zhí)法取證是否規(guī)范，證據(jù)是否充分；在辦理行政審批、執(zhí)法檢查和處罰等業(yè)務(wù)中是否存在亂收費(fèi)以及吃拿卡要等情況；針對檢查結(jié)果是否及時(shí)跟蹤并督促整改。需要強(qiáng)調(diào)的是，審計(jì)中除要關(guān)注行政程序的合法性外，也要高度重視行政程序的合理性。比如現(xiàn)行行政審批流程是否冗余繁瑣，從簡政放權(quán)的角度是否存在進(jìn)一步簡化、優(yōu)化的空間，行政執(zhí)法過程中是否存在給自身增設(shè)權(quán)利、給行政相對人附加義務(wù)的情況。

（三）行政結(jié)果

重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法結(jié)果是否合法合理，執(zhí)法決定是否公平公正。具體說來，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)對象是否對要件不全的申請準(zhǔn)予許可、對符合條件的申請不予許可，是否存在違法設(shè)定行政許可事項(xiàng)或以備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定、資格考試等名義變相設(shè)定行政許可的情況；是否在法律授權(quán)范圍內(nèi)開展執(zhí)法檢查，是否存在越權(quán)檢查情況，是否有效履行法定檢查職責(zé)，發(fā)現(xiàn)的違規(guī)線索是否及時(shí)移交或查處，是否存在久拖不結(jié)或重大違法違規(guī)行為隱瞞不報(bào)情況，是否存在立案后無正當(dāng)理由停止查處情況，發(fā)現(xiàn)觸犯刑法的是否及時(shí)移交相關(guān)部門，是否存在“以罰代刑”的情況；違法行為認(rèn)定是否準(zhǔn)確，處罰種類、幅度選擇是否恰當(dāng)，從輕、從重、減輕或免予處罰是否有法定依據(jù)，是否存在同案異罰、重責(zé)輕罰等情況。endprint

四、審計(jì)方法

為將上述審計(jì)思路、審計(jì)重點(diǎn)落到實(shí)處，全面實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的，除需調(diào)閱相關(guān)檔案資料外，還需靈活運(yùn)用其他多種審計(jì)方法，確保審計(jì)的效率效果。

（一）互動(dòng)式審計(jì)

根據(jù)需要，靈活采用詢問訪談、座談、問卷調(diào)查、跟班作業(yè)、外部函證等互動(dòng)式審計(jì)方法，加強(qiáng)與執(zhí)法人員、執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人、行政管理對象以及相關(guān)政府部門的溝通交流，多途徑、多方面獲取審計(jì)信息，促進(jìn)審計(jì)的深入開展。比如積極開展跟班作業(yè)，深入行政審批辦理場所，綜合運(yùn)用實(shí)地查看、詢問訪談、翻閱有關(guān)憑證等方法，綜合確認(rèn)是否存在許可違規(guī)收費(fèi)、停止的許可項(xiàng)目仍在實(shí)施或變相實(shí)施等情況；向金融機(jī)構(gòu)等管理對象發(fā)放調(diào)查問卷，收集對審計(jì)對象依法行政的評(píng)價(jià)、意見及建議，從中發(fā)現(xiàn)審計(jì)線索；向銀監(jiān)、公安等政府部門進(jìn)行外部函證，了解監(jiān)管協(xié)作、刑事案件線索移交情況，確認(rèn)監(jiān)督管理的有效性以及是否存在以罰代刑等高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

（二）知識(shí)測試

崗位人員執(zhí)法知識(shí)水平的高低對執(zhí)法的合法性、規(guī)范性和效果性有重要影響。審計(jì)中，可有針對性地對執(zhí)法人員開展執(zhí)法知識(shí)測試，重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法人員對常識(shí)性規(guī)定的知曉程度、對常見性問題的判斷水平以及對行政法律風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)。知識(shí)測試結(jié)果需結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)進(jìn)行綜合分析，這對于進(jìn)一步提高發(fā)現(xiàn)問題原因分析的針對性和審計(jì)意見的建設(shè)性具有重要意義。

（三）分析性程序

分析性程序是通過分析和比較信息之間的關(guān)系或者計(jì)算相關(guān)的比率，以確定合理性，并發(fā)現(xiàn)潛在差異和漏洞的一種審計(jì)方法。對依法行政的基本要求是公平公正，這就需要比較。因此，分析性程序在依法行政審計(jì)中需要廣泛運(yùn)用。以行政處罰為例，對行政處罰審計(jì)的重點(diǎn)之一是確認(rèn)自由裁量權(quán)運(yùn)用的規(guī)范性、合理性，如果僅對執(zhí)法案件進(jìn)行孤立分析，往往發(fā)現(xiàn)不了問題。審計(jì)中需要對同類處罰案件進(jìn)行對比分析，對比其違法事實(shí)、違法情節(jié)、社會(huì)危害、整改情況、處罰結(jié)果（處罰種類、幅度、金額）等相關(guān)信息，并結(jié)合其他審計(jì)方法，綜合確認(rèn)審計(jì)對象是否存在同案異罰、輕責(zé)重罰、重責(zé)輕罰等高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

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