優(yōu)化外匯行政處罰執(zhí)行的思考

【摘要】行政處罰執(zhí)行是行政處罰具體內(nèi)容的落實(shí)，是影響行政處罰實(shí)施效果的關(guān)鍵。與外匯行政處罰種類及適用情況相適應(yīng)，外匯行政處罰執(zhí)行以罰款處罰的執(zhí)行為最主要內(nèi)容，而警告、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓或吊銷許可證等非罰款處罰執(zhí)行較少。本文以基層外匯局行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀著眼，分析了基層外匯行政處罰執(zhí)行工作面臨的主要難點(diǎn)，并提出應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)執(zhí)行方式研究、增強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行掌握與運(yùn)用能力、完善內(nèi)控建設(shè)及加大外匯政策宣傳力度等方面提升處罰執(zhí)行實(shí)效。

【關(guān)鍵詞】外匯管理 行政處罰 執(zhí)行效果

近年來，隨著我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)日益活躍，外匯管理部門查處違法案件的力度也逐年加強(qiáng)，確保了外匯市場(chǎng)的正常秩序。以罰款為主的外匯行政處罰執(zhí)行，畢竟只能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)部分的震懾力，如何全面提升外匯處罰的執(zhí)行效能，仍是擺在基層外匯執(zhí)法者面前的一道難題。

一、基層外匯行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）罰款處罰執(zhí)行為主要執(zhí)行內(nèi)容，非罰款處罰執(zhí)行較少

《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》第七章法律責(zé)任規(guī)定的11條違規(guī)行為處罰條款中均涉及對(duì)違規(guī)行為處以罰款的規(guī)定，而該11條處罰條款中有7條規(guī)定了非罰款處罰，包括：警告、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證等種類。從基層外匯行政處罰實(shí)踐看，罰款是最主要的處罰種類。

（二）罰款處罰執(zhí)行的制度建設(shè)相對(duì)完善，效果較好

由于罰款處罰的執(zhí)行是最常見的處罰執(zhí)行內(nèi)容，因而在制度上設(shè)置了罰繳分離、當(dāng)場(chǎng)收繳、罰款直繳國(guó)庫等原則和規(guī)定，還對(duì)罰款處罰的強(qiáng)制執(zhí)行有了明確、操作性強(qiáng)的規(guī)定，從制度上保障了罰款處罰的執(zhí)行的有效性。

（三）當(dāng)事人自覺履行為主要執(zhí)行方式，強(qiáng)制執(zhí)行較少

從基層外匯管理局行政處罰執(zhí)行實(shí)踐來看，由于前期工作做得比較充分，行政相對(duì)人已清楚了解不履行行政處罰的后果，因此自主履行行政處罰決定率高，而強(qiáng)制執(zhí)行較少。

（四）外匯行政處罰執(zhí)行個(gè)體效果較好，社會(huì)效果有待提升

從外匯行政處罰對(duì)象再犯率的角度來考察，基層外匯局行政處罰執(zhí)行的個(gè)體效果較好，因再次違反外匯管理規(guī)定而受處罰的幾率較低。但從整體角度觀察，外匯行政處罰對(duì)社會(huì)主體的震懾力有待加強(qiáng)。

二、外匯行政處罰執(zhí)行難點(diǎn)

（一）對(duì)非罰款處罰執(zhí)行的制度規(guī)定及理論研究不足

根據(jù)行政處罰過罰相當(dāng)及處罰與教育相結(jié)合的原則，應(yīng)依據(jù)案件情況有效適用各種處罰種類以達(dá)到行政處罰目的。但目前，非罰款處罰的執(zhí)行方式、程序的規(guī)定及研究仍相當(dāng)薄弱。一是非罰款處罰的執(zhí)行制度，在我國(guó)法律規(guī)范中沒有受到應(yīng)有的重視?！缎姓幜P法》、《行政強(qiáng)制法》及外匯局內(nèi)控制度中都沒有明確的關(guān)于非罰款處罰的執(zhí)行規(guī)定，遠(yuǎn)未達(dá)到制度規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和精細(xì)化的要求。二是對(duì)非罰款處罰執(zhí)行方式的理論研究，也處在較粗淺的階段。例如責(zé)令停止相關(guān)業(yè)務(wù)的處罰，在行政處罰決定書送達(dá)以后，是主要靠當(dāng)事人自覺履行停辦相關(guān)業(yè)務(wù)，還是由行政機(jī)關(guān)通過向社會(huì)公示以到達(dá)停止業(yè)務(wù)的效果，值得商榷。另外，對(duì)于非罰款處罰可否申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行以及應(yīng)采取何種強(qiáng)制執(zhí)行方式，在法院執(zhí)行實(shí)務(wù)當(dāng)中也存在一定爭(zhēng)議{1}。

（二）外匯局有權(quán)自主實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行措施較少

現(xiàn)行外匯執(zhí)法中行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限直接來源于《行政處罰法》第五十一條：當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：一是到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；二是根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；三是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于外匯局沒有自主查封、扣押涉案財(cái)物的權(quán)限，因而外匯局能自主實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式為對(duì)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。而實(shí)施加處罰款后，當(dāng)事人仍不履行的，僅能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）對(duì)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行掌握運(yùn)用不足

基層外匯行政處罰結(jié)案率、執(zhí)行率高而強(qiáng)制執(zhí)行適用較少，一方面是執(zhí)法人員懲罰與教育相結(jié)合，使外匯違規(guī)當(dāng)事人主動(dòng)悔錯(cuò)，履行相應(yīng)處罰；另一方面，也存在個(gè)別機(jī)構(gòu)抱有“不結(jié)不立、不能收到罰款不立”的錯(cuò)誤執(zhí)法思想，對(duì)于不能順利結(jié)案或不能順利收繳罰款的案件以各種名義不予立案以換取高結(jié)案率及罰款收繳率。由于基層外匯執(zhí)法人員對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行制度認(rèn)識(shí)不深，因而未能充分發(fā)揮申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這一制度的應(yīng)有效果。

（四）外匯行政執(zhí)法權(quán)威與社會(huì)震懾力有待提升

一是外匯政策法規(guī)的宣傳普及工作相對(duì)滯后，社會(huì)公眾對(duì)于外匯管理政策及外匯局行使行政監(jiān)管及行政執(zhí)法職權(quán)的認(rèn)知稍顯薄弱。二是外匯違規(guī)行為處罰執(zhí)行效果的宣傳力度有待加強(qiáng)。目前，外匯局對(duì)違規(guī)行為處罰執(zhí)行的社會(huì)披露及宣傳途徑較為有限，導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)外匯違規(guī)行為及其法律后果的認(rèn)知度不高。

三、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)對(duì)非罰款處罰執(zhí)行方式研究，有效執(zhí)行外匯行政處罰內(nèi)容

一是認(rèn)真研究各非罰款處罰的有效執(zhí)行方式，并以制度形式落實(shí)相應(yīng)的執(zhí)行措施予以保障。如對(duì)非法經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)活動(dòng)的責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)，建議可以采取刊登公告、張貼通告、告示等產(chǎn)生實(shí)效的措施予以執(zhí)行。二是建議外匯局總結(jié)外匯行政處罰執(zhí)行的難點(diǎn)，積極向行政立法部門反映目前行政處罰執(zhí)行制度不足的問題，從立法層面推動(dòng)行政處罰執(zhí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。

（二）增加外匯局自主強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，強(qiáng)化執(zhí)行措施

建議在《外匯管理?xiàng)l例》中確立外匯局在對(duì)有證據(jù)證明可能轉(zhuǎn)移、隱匿違法資金等涉案財(cái)產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，對(duì)相關(guān)涉案證據(jù)及財(cái)產(chǎn)可以自主查封扣押權(quán)限。從而使得外匯局在行政處罰執(zhí)行過程中對(duì)當(dāng)事人不自覺履行罰款義務(wù)時(shí)，可采取將相應(yīng)的查封扣押財(cái)物依法拍賣抵繳罰款的強(qiáng)制執(zhí)行措施。

（三）增強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行掌握運(yùn)用能力，確保外匯執(zhí)法有效開展

一是增強(qiáng)外匯執(zhí)法人員強(qiáng)制執(zhí)行理論與實(shí)踐的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。一方面，加強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)外匯行政執(zhí)法目的與結(jié)案率、罰款收繳率的正確理解，嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)及內(nèi)控制度的規(guī)定開展外匯行政執(zhí)法工作。另一方面，提高執(zhí)法人員有效運(yùn)用申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行方式的能力。對(duì)外匯執(zhí)法人員開展強(qiáng)制執(zhí)行理論與實(shí)踐專題培訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)與人民法院執(zhí)行部門的業(yè)務(wù)交流，確保執(zhí)法人員有效運(yùn)用申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的保障方式。二是完善外匯局內(nèi)控制度，內(nèi)化《行政強(qiáng)制法》關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行要求?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行提出了新的要求，建議將執(zhí)行過程中實(shí)施中止執(zhí)行、終止執(zhí)行的情形及對(duì)執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后實(shí)施執(zhí)行回轉(zhuǎn)的問題等予以明確細(xì)化。

（四）增加宣傳渠道，提升外匯行政執(zhí)法的社會(huì)影響力

一是增加外匯局直接宣傳溝通渠道。通過舉辦現(xiàn)場(chǎng)咨詢活動(dòng)、設(shè)立電子咨詢平臺(tái)等方式增加社會(huì)主體接觸外匯管理機(jī)構(gòu)的渠道。二是加強(qiáng)通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行外匯政策法規(guī)的宣傳力度。通過要求涉匯金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法合規(guī)開展外匯業(yè)務(wù)，對(duì)辦理外匯業(yè)務(wù)的主體進(jìn)行合規(guī)意識(shí)的宣傳教育。三是加強(qiáng)利用大眾傳播媒介宣傳外匯執(zhí)法成果。通過大眾傳播媒介加大宣傳打擊外匯違法犯罪成果，宣傳外匯違規(guī)行為的法律后果，警示社會(huì)主體自覺遵守外匯管理政策法規(guī)。

注釋

{1}參見鄧愛萍：關(guān)于環(huán)保部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施是否具有可執(zhí)行性的探討，載《山東審判》，第23卷總第179期，2007年第6期。

作者簡(jiǎn)介：黎應(yīng)揚(yáng)（1977-），男，廣東南海人，供職于中國(guó)人民銀行高明支行行長(zhǎng)。endprint