完善留守兒童法律保護體系之探究

王星　孫瑩娟

摘 要 在中國現(xiàn)代化進程中，由于東西部發(fā)展水平不均衡、城市和農(nóng)村生活條件差異大，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工。他們的辛苦付出，為我國經(jīng)濟建設(shè)做出了巨大貢獻。然而，在主客觀多種因素的作用下，大多數(shù)年輕父母的子女年紀尚小，帶在身邊無法顧及，只能留在農(nóng)村由父母代為照顧，留守兒童群體自此形成并不斷壯大。

關(guān)鍵詞 留守兒童 法律保護 體系

基金項目：本文為陜西省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義研究中心2017年度課題“完善留守兒童法律體系之探究”（編號43）的研究成果。

作者簡介：王星，陜西青年職業(yè)學院財經(jīng)系講師，主要從事民商法、經(jīng)濟法的教學與研究；孫瑩娟，陜西青年職業(yè)學院。

中圖分類號：C913.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.078

陜西是華夏文明的發(fā)源地之一，在西北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中占有十分重要的地位，同時陜西也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的主要陣地，對西北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展意義非凡。2015年2月，習近平總書記回到家鄉(xiāng)陜西進行考察調(diào)研時提出“五個扎實”新要求。而其中，從法律層面對留守兒童權(quán)益進行保護，是提升民眾生活保障、實現(xiàn)我國民生大計的重要組成部分。對促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城市化、工業(yè)化進程，建設(shè)和諧社會具有重要的理論意義和戰(zhàn)略意義。

據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村留守兒童高度集中在中西部勞務(wù)輸出大省。截止2017年3月底，陜西省共有不滿16周歲農(nóng)村留守兒童23萬余名。從區(qū)域分布看，主要集中在渭南、漢中、咸陽、寶雞、安康五市，占全省總數(shù)87.2%。只有關(guān)心留守兒童，完善工作機制和措施，加強管理和服務(wù)，才能讓祖國的下一代都能感受到社會主義大家庭的溫暖，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

一、農(nóng)村留守兒童界說

對農(nóng)村留守兒童進行定義，主要是指父母二人或其中一人外出工作，而自己留在戶籍所在地、不能與父母雙方共同生活的未成年人。

農(nóng)村兒童的留守主要包含以下三種情況：

1.父母雙方均外出打工而被留在戶籍所在地農(nóng)村，由父母委托他人代為監(jiān)護的兒童，可稱為完全留守兒童。

2.父母二人都離開家，僅把子女留在農(nóng)村家里與朋輩一起或獨自生活的兒童，可稱謂獨立留守兒童。

3.父母一方外出打工而被留在戶籍所在地農(nóng)村，由另一方監(jiān)護的兒童，可稱為半留守兒童。其中父親外出的，為父外留守兒童；母親外出的，為母外留守兒童。

二、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護存在的問題

農(nóng)村留守兒童問題在我國由來已久，隸屬于城鄉(xiāng)二元體系松動的一群“制度性孤兒”，一方面：他們的父母到城里辛苦打工掙錢，爭取或獲得另一種生存方式；另一方面，他們又因身在城市，難以立足，無法將子女帶進城里，留在身邊。為了生活，他們不能輕易離開城市、離開自己的工作，正是在這種帶不出與回不去的雙重矛盾中，留守兒童雖然有父母，但他們依然不得不接受骨肉分離的現(xiàn)實。親情缺失，家庭教育缺失、學校管理缺失，引發(fā)了一系列留守兒童的問題。

（一）留守兒童的監(jiān)護問題

我國《民法通則》第16條規(guī)定：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人，未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護能力的，由有監(jiān)護能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等擔任監(jiān)護人?！睋?jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，父母二人都在外工作的留守兒童占有較大比例，單方外出以父親外出、母親留在家中為主要模式。

所以，我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護主要以隔代監(jiān)護和單親監(jiān)護為主。

在父母雙方都外出務(wù)工的情況下，約九成農(nóng)村留守兒童由祖父母或外祖父母照看，隔代監(jiān)護撫養(yǎng)是當前最普遍的情形。對于隔代監(jiān)護而言，由于祖輩與孫輩年齡相差一般在50歲左右，這些監(jiān)護人祖祖輩輩生活在農(nóng)村，很少接受外界信息，文化素質(zhì)普遍較低，多數(shù)是文盲或半文盲，教育觀念和方法相對滯后，難以與孩子交流溝通，沒有能力輔導學習，極易對孩子嬌生慣養(yǎng)或放任自流。此外，他們大都年邁，自身健康狀況較差，身體孱弱或患有疾病，有的要干農(nóng)活維持生活，有的同時照看幾個孫輩，有的身體欠佳自顧都不瑕。

所以，這些年邁的老人監(jiān)管留守兒童亦是有心無力，更逞論為留守兒童提供舒適的成長環(huán)境，讓孩子在健康、積極的環(huán)境快樂成長。由此可以看出，隔輩監(jiān)護的弊端較為嚴重，監(jiān)護權(quán)在逐步弱化。

對于僅有父母一人離開農(nóng)村打工的兒童來說，通常是父親外出工作，留有母親在家中照看兒童，對兒童生活和學習上進行監(jiān)管。但對于留守的母親來說，其要照顧的不僅僅是孩子，還要贍養(yǎng)雙方年邁父母、下地耕作。在繁重的家庭重擔之下，留守母親對兒童的監(jiān)管必然會有疏漏，對孩子的權(quán)益會造成一定損害。

（二）留守兒童的人身安全問題

公民的人身權(quán)利受法律保護。農(nóng)村留守兒童是未成年人，在民事行為能力方面分屬限制民事行為能力人和無民事行為能力人。孩子們的年齡和智力水平偏低，缺乏自我保護的意識和能力。加之祖輩的孱弱、父母關(guān)愛缺位、學校教育不足，農(nóng)村留守兒童極易受到意外傷害，甚至成為不法分子侵害的對象。公安部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，被拐賣兒童群體中，第一位是流動兒童，第二位就是留守兒童。

此外，留守兒童遭受性侵害案件高發(fā)，寒暑假期中溺水、觸電等意外事故屢見不鮮。

（三）留守兒童的教育問題

在我國，從普及義務(wù)教育開始，受教育便是公民最基本的權(quán)益之一。教育對人的作用十分重要，教育能塑造人的品格、教育能提升人的素質(zhì)、教育能促進人的發(fā)展，教育決定了一個國家和民族的未來。近些年，我國從法律層面對青少年教育進行了保護和約束，《教育法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)相繼出臺實施?，F(xiàn)階段，青少年接受教育的權(quán)利得到了有效保護，但在留守兒童群體中，教育問題仍未得到妥善解決。

家庭環(huán)境對于孩子的成長來說至關(guān)重要，是孩子接受教育的第一課堂。在多數(shù)農(nóng)村家庭中，由于父母離家打工，無法陪伴和引導兒童成長，使得留守兒童的教育處于無人看管，無人約束的情況，孩子們自制力薄弱，很難形成正確的學習觀。同時，他們不僅要管理自身學習，還需要為日常生活奔忙，甚至小小年紀要承擔一個家庭所有的家務(wù)，這就必然導致留守兒童中有很大一部分學習成績處在班級下游。監(jiān)護人長期在外，加之自身的受教育程度也不高，對兒童的監(jiān)管力所不及，在管教孩子的方法上也不夠科學，這種惡性循環(huán)會導致這些留守兒童開始自暴自棄，厭學甚至是輟學。endprint

（四）留守兒童的心理健康問題

心理問題是農(nóng)村留守兒童最易出現(xiàn)的問題，在一個個沒有爸爸媽媽陪伴的深夜里，留守兒童幼小的心靈承受著怎么樣的孤單？在看到其他孩子和父母快樂玩耍的時候，留守兒童心中忍受著怎樣的酸楚？大量的留守兒童與父母處在一種天各一方的極不人道的親子關(guān)系模式里，由于在親情上父母的關(guān)愛嚴重不足，在教育上父母的監(jiān)管也十分不力，致使很多留守兒童過早的面對社會，承擔著來自社會的種種壓力，造成孩子心理和觀念都不能健康發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料顯示，留守兒童有30%左右存在自閉、抑郁等心理問題，半數(shù)以上的孩子心理都有問題。

農(nóng)村留守兒童在家中孤單自處，無父母可依，內(nèi)心的想法無處訴說，生活中的困難無人協(xié)助，意外的傷害無法避免，這些問題都對這些孩子的成長造成一定影響。由于在親情上的缺失，留守兒童的內(nèi)心往往會呈現(xiàn)自我封閉、性格孤僻，情緒失控、容易沖動，認知偏差、內(nèi)心迷茫。家長、學校、社會“三位一體”的教育鏈中出現(xiàn)“斷層”，使得他們在生活和學業(yè)中失去應(yīng)有的協(xié)助，行為和心理上也有所失稀，有的留守兒童甚至形成了反社會人格。更有甚者，沉迷于網(wǎng)絡(luò)、受到黃、賭、毒的影響與社會上不良分子混在一起，不僅自己身心受創(chuàng)，還可能觸犯法律，走上青少年犯罪的道路，是社會發(fā)展的重大隱患。

三、構(gòu)建農(nóng)村留守兒童法律保護體系的措施

我國于1986年7月1日起實施的《中華人民共和國義務(wù)教育法》成為了保障留守兒童受教育權(quán)的基石。1991年9月4日實施的《中華人民共和國未成年人保護法》規(guī)定留守兒童的權(quán)益由家庭、學校、社會、司法途徑予以特別關(guān)懷。此外，我國有關(guān)兒童的立法還有《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等，但總體而言，面對如此龐大的農(nóng)村留守兒童群體，針對其保護的相關(guān)法律法規(guī)比較滯后，沒有專門立法，且缺乏可操作性。因此，解決進城務(wù)工人員的后顧之憂，完善留守兒童權(quán)益保護機制提供法律依據(jù)，是社會發(fā)展的必然趨勢。

（一）以立法為基礎(chǔ)，完善監(jiān)護制度

首先，我國法律規(guī)定的監(jiān)護人資格過于籠統(tǒng)?！睹穹ㄍ▌t》第16條規(guī)定監(jiān)護人應(yīng)由具有監(jiān)護能力的人擔任，但對監(jiān)護能力卻沒有明確釋義。《民通意見》第11條規(guī)定：“根據(jù)監(jiān)護人的身體健康狀況、經(jīng)濟條件，以及與被監(jiān)護人在生活上的聯(lián)系狀況等因素來確定”。但對和被監(jiān)護人利益休戚相關(guān)的因素卻沒有提出明確要求，比如：監(jiān)護人應(yīng)具備的人格品質(zhì)、應(yīng)達到的受教育程度等。我國《未成年人保護法》第16 條規(guī)定，“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。”但此委托監(jiān)護制度無相關(guān)法律支持實施。在現(xiàn)實中未達到預期的效果。

其次，在法律法規(guī)中對于監(jiān)護人的界定與現(xiàn)實有偏頗。《民法通則》規(guī)定，如果兒童的直系親屬或關(guān)系密切的朋友無法擔任監(jiān)護人，可以由父母所在單位或當?shù)鼐游瘯让裾块T擔任。但上述規(guī)定僅是籠統(tǒng)的闡述，并沒有詳細的法律條款支撐，對于實際操作的程序和條件均未做規(guī)定。

再次，在監(jiān)護制度方面未有具體規(guī)定。《民法通則》第18 條規(guī)定： “監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或自己侵害被監(jiān)護人的利益時，法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請撤銷監(jiān)護人的資格的情形?！贝艘?guī)定針對監(jiān)護而設(shè)定，但對監(jiān)護的主體和形式卻沒有明確規(guī)定，在操作上缺乏指導性，形同虛設(shè)。

在注重監(jiān)護制度的立法亟待完善的同時，還要落實家庭監(jiān)護主體責任，監(jiān)護人要依法盡責，在家庭發(fā)展中首先考慮兒童利益。留守兒童的父母對子女的教育不僅是在物質(zhì)上給予，更為關(guān)鍵的是在心理上給予孩子足夠的關(guān)心和愛護，引導孩子形成正確的道德觀。對孩子的學習情況進行實時關(guān)注，去了解孩子的內(nèi)心，幫助孩子快樂成長。

另外，要大力發(fā)展社會群體對留守兒童實施援助。當前，政府對于留守兒童的生活和學習給予了充分的關(guān)心和支持，但政府的力量畢竟有限，無法全方位的對留守兒童進行保護。因此，在持續(xù)對家庭監(jiān)護和委托監(jiān)護督促指導的同時，建議在學校的帶頭下，以志愿者為生力軍，實現(xiàn)對留守兒童進行集體監(jiān)護，為熱心人士積極參與提供有效平臺，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善監(jiān)護照料，享受親情關(guān)愛和家庭溫暖。

（二）推動教育體制改革，對留守兒童權(quán)益保護予以側(cè)重

近幾十年來，由于主客觀條件的限制，在教育制度實施過程中，由于城市和農(nóng)村教育資源分布不均，致使城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及的程度存在較大差異。對此局面，應(yīng)在法律層面予以改善，將目前的九年義務(wù)教育提高至十三年義務(wù)教育，實現(xiàn)學前、小學、初中、高中全覆蓋。各級政府應(yīng)積極解決外來打工人員子女的上學問題，在教育面前讓兒童得到平等對待，使教育資源得到合理分配。

學校應(yīng)對留守兒童予以足夠的關(guān)心，建立留守兒童的聯(lián)系卡，對其家庭情況進行深入了解，確保兒童在校內(nèi)和校外都能得到合理的監(jiān)管。對無人監(jiān)護和雙親在外留守兒童每人安排一名教職員工點對點關(guān)懷，關(guān)注其在校期間的學習成績和思想波動。有條件的地區(qū)應(yīng)對農(nóng)村留守兒童制定專門的入園政策，為他們建立一批寄宿制幼兒園，進一步改善學習生活的條件。全面創(chuàng)新寄宿制學校及工讀學校，在提升兩種現(xiàn)有學校教學質(zhì)量的同時，探索工學結(jié)合的教育模式。維護校園安全，預防校園暴力，豐富文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術(shù)、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。創(chuàng)新關(guān)愛與教育形式，加強法治教育、安全教育，更為重要的是，中小學校一定要緊抓心理健康教育不放松，為農(nóng)村留守兒童心理、人格積極健康發(fā)展保駕護航，及早發(fā)現(xiàn)并糾正心理問題和不良行為。針對農(nóng)村留守兒童急需的自信心、抗挫折能力、合作交流能力這三大心理素質(zhì)進行重點培養(yǎng)。

（三）堅持寬嚴相濟的刑事政策，完善未成年人司法制度

在司法實踐中，因未成年人的思想還未成熟，對社會的認知還不充分，自我管控能力也不足，基于此，應(yīng)構(gòu)建青少年彈性刑罰制度。注重以教育挽救為主，懲戒處罰為輔，綜合在各案中青少年對犯罪行為的認知程度、主觀惡性、社會危害性等方面彈性考量量刑幅度。通過教育、改造和挽救有犯罪行為的未成年人，震懾有犯罪可能的未成年人，有效破解“寬容即縱容”難題，對未成年人來說，既是懲戒，更多的是保護。endprint

此外，對于未成年人違法和輕微犯罪的案件，不僅實行案件辦理專班化，而且應(yīng)實行犯罪記錄封存制度。對未成年犯的檔案應(yīng)嚴格保密，建立檔案的有效管理制度；對違法和輕微犯罪的未成年人，有條件的地區(qū)可以試行行政處罰和輕罪紀錄消滅制度。非有法定事由，不得公開未成年人的行政處罰記錄和被刑事立案、采取刑事強制措施、不起訴或因輕微犯罪被判處刑罰的記錄。檢察機關(guān)主要采取的舉措應(yīng)是“少捕、慎訴、少監(jiān)禁”，為涉案未成年人回歸社會預留通道。

（四）加強行政監(jiān)督，保護留守兒童的工作要溫暖而有力量

堅持政府主導，把農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作作為各級政府重要工作內(nèi)容，落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地責任，強化民政等有關(guān)部門的監(jiān)督指導責任，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和救助保護機制，切實保障農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益。

首先，構(gòu)建對留守兒童提供法律服務(wù)的機構(gòu)，對留守兒童提供有效的法律服務(wù)，最大程度保護留守兒童的權(quán)益不受損害，使留守兒童的權(quán)益得到切實保護。比如，對于損害留守兒童的行為應(yīng)予以嚴懲，加大對引導留守兒童進行違法犯罪行為的懲罰力度等等。

其次，加強對農(nóng)村留守兒童的法律宣傳，讓這些兒童知法、守法，避免其因父母不在身邊而走上犯罪道路。

同時，衛(wèi)生部門也應(yīng)對留守兒童予以幫助，對兒童的身體狀況進行全面了解，為其提供完善的醫(yī)療服務(wù)。民政部門也要加強對留守兒童的保障力度，對滿足低保門檻的兒童發(fā)放低保。總之，通過政府各個部門群策群力，可以更為有效的為農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益提供可靠保障。

四、結(jié)語

農(nóng)村留守兒童作為未成年人中的特殊弱勢群體，合法權(quán)益得不到有效保障，暴露出我國未成年人相關(guān)法律上存在漏洞。根據(jù)現(xiàn)階段國情，農(nóng)村留守兒童法律權(quán)益的保護應(yīng)把握標本兼治，既立足當前，完善政策措施，健全工作機制，著力解決農(nóng)村留守兒童監(jiān)護缺失等突出問題；又著眼長遠，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對農(nóng)村進行生產(chǎn)性建設(shè)，增加農(nóng)村就業(yè)機會，提高農(nóng)民收入，盡量吸引外出務(wù)工父母回鄉(xiāng)工作，從根本上消除兒童留守問題，此行任重而道遠。

維護農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益，保障下一代的健康成長，是整個社會的責任，關(guān)系到國家發(fā)展的長遠利益。我們應(yīng)以立法、司法、行政為根基，大力推行全民關(guān)愛，充分發(fā)揮村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等各方面積極作用，著力解決農(nóng)村留守兒童在生活、監(jiān)護、成長過程中遇到的困難和問題，搭建起溫暖的關(guān)懷平臺，建立政府、學校、家庭、社會、司法五位一體的權(quán)益保護體系，為孩子們的成長成才保駕護航！

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