設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)研究

摘 要 設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)，這對(duì)我國(guó)法治建設(shè)意義非凡，不僅可以充分發(fā)揮地方的積極性，擴(kuò)大公民的政治參與，還可以培養(yǎng)地方政府官員的法治思維，依法行政，建設(shè)法治國(guó)家。但在現(xiàn)實(shí)中地方立法權(quán)仍存在權(quán)限程序等多方面問(wèn)題，這些問(wèn)題如果不解決，我國(guó)法治國(guó)家的建設(shè)仍將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

關(guān)鍵詞 地方 立法權(quán) 困境

作者簡(jiǎn)介：石文麗，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.067

2015年3月15日修改的《中華人民共和國(guó)立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這一條款開(kāi)創(chuàng)了地方立法的新篇章。賦予地區(qū)立法權(quán)具有非常重要的意義，是推進(jìn)法治建設(shè)的重要舉措。任何事情都不是完美的，承認(rèn)它重大意義的同時(shí)還要敢于正視它出現(xiàn)的問(wèn)題，分析問(wèn)題并不斷完善，讓它更好地服務(wù)于法治建設(shè)的大目標(biāo)。

一、 設(shè)區(qū)市的立法權(quán)存在的問(wèn)題

（一） 立法權(quán)限不明確

《立法法》第72條和第82條規(guī)定了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)，但是該條款規(guī)定模糊不清，立法權(quán)限不明確，如第72條中明確規(guī)定設(shè)區(qū)市在四個(gè)方面制定地方性法規(guī)。但是在用肯定列舉之后用了一個(gè)等字，這個(gè)等字是等內(nèi)還是等外？沒(méi)有明確說(shuō)明，這就造成設(shè)區(qū)的市在具體立法中立法權(quán)限不是很明確，如果是等內(nèi)，那用等字就有點(diǎn)多余，如果是等外，那就沒(méi)有必要用這個(gè)字，因?yàn)槠渌惺马?xiàng)設(shè)區(qū)市都要權(quán)限立法，所以這個(gè)等字容易造成歧義。對(duì)于不符合這四項(xiàng)當(dāng)中但是又是自己地方特色的部分或者東西能不能立法？如信陽(yáng)毛尖，毛尖作為信陽(yáng)的招牌，在信陽(yáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中起到巨大作用，但是國(guó)家并沒(méi)有針對(duì)信陽(yáng)毛尖專門(mén)立法，信陽(yáng)毛尖跟其他茶葉相比又有自己的特殊性，所以信陽(yáng)市有沒(méi)有專門(mén)針對(duì)信陽(yáng)毛尖立法的權(quán)限不是很明確，但是對(duì)于信陽(yáng)來(lái)說(shuō)針對(duì)毛尖的專門(mén)立法又很有必要。

（二）立法能力和立法質(zhì)量讓人質(zhì)疑

立法作為一項(xiàng)技術(shù)性活動(dòng)，需要擁有專業(yè)技術(shù)的專業(yè)人員來(lái)進(jìn)行。而且我國(guó)作為一個(gè)地域廣闊的國(guó)家，東西南北地方特色濃郁，各個(gè)地方與其他地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、文化水平高低、社會(huì)發(fā)展程度都不同，這些都會(huì)影響一個(gè)地方立法質(zhì)量。

立法質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在立法者立法經(jīng)驗(yàn)不足，能力有限，加上個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)官本位思想嚴(yán)重，缺乏為民服務(wù)的思想，沒(méi)有科學(xué)的立法技術(shù)，所以不乏拍腦門(mén)決定的領(lǐng)導(dǎo)。加上以前地方?jīng)]有立法經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)突然而來(lái)的立法重任，往往不知所措，所以現(xiàn)在很多地方的立法內(nèi)容都存在地方之間相互抄襲，或者與中央立法重復(fù)的現(xiàn)象。立法質(zhì)量不高不僅影響一個(gè)地方的法治化進(jìn)程，而且影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以立法質(zhì)量問(wèn)題不容忽視。

（三） 立法中地方保護(hù)主義盛行

賦予其立法權(quán)，地方獨(dú)立性增強(qiáng)，以前用紅頭文件保護(hù)地方利益的現(xiàn)象將變成用立法來(lái)保護(hù)，這無(wú)疑為地方保護(hù)主義打上一個(gè)保護(hù)傘。短期來(lái)看，地方利益會(huì)有所增加，經(jīng)濟(jì)效益提高，但是這種做法違反了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，長(zhǎng)期也會(huì)損壞百姓的利益。

（四） 立法程序存在問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！狈芍忻鞔_規(guī)定了對(duì)于百姓的參與權(quán)與知情權(quán)，對(duì)于涉及公共利益或者有分歧的，可以通過(guò)各種形式征求公眾意見(jiàn)。

二、 立法權(quán)問(wèn)題的原因分析

（一） 立法信仰缺失

主要是我國(guó)五千年文化遺留的問(wèn)題，造成我國(guó)一些官員的官本位思想一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，這就導(dǎo)致在立法的時(shí)候過(guò)多考慮個(gè)人利益，部門(mén)利益，或者為了政績(jī)考慮只想著當(dāng)?shù)氐睦?。這是造成我國(guó)立法質(zhì)量問(wèn)題和立法部門(mén)化現(xiàn)象存在的一個(gè)主要原因。

（二）立法能力不足

以前設(shè)區(qū)的市沒(méi)有立法權(quán)限，所以面對(duì)突然賦予的立法權(quán)力一時(shí)難以勝任。沒(méi)有一個(gè)專門(mén)進(jìn)行立法的部門(mén)是主要原因，其次也是這方面人才的不足，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高。

（三）立法監(jiān)督不夠

主要是群眾的參與權(quán)沒(méi)有得到貫徹落實(shí)，其次就是當(dāng)設(shè)區(qū)的市立法備案審查后，其法律后果會(huì)引起撤銷制度。我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章。

三、完善地方立法的對(duì)策

（一）明確設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限

完善《中華人民共和國(guó)立法法》，明確規(guī)定設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限，采用肯定式列舉或者否定式列舉，摒棄“等”這種不明確的字眼出現(xiàn)，防止鉆法律制定不明確的空子。另外，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”具體包括公共設(shè)施的建造與管理、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等，但不限于此。結(jié)合政府各部門(mén)以往的管理實(shí)踐，還包括交通、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)生、農(nóng)牧林等。像這種涵義外延的術(shù)語(yǔ)，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行具體的解釋。

其次，對(duì)于一些在全國(guó)有名的地方特色，雖不在《立法法》規(guī)定的四項(xiàng)當(dāng)中，但是卻有立法必要性的，地方是否有權(quán)進(jìn)行立法，國(guó)家也應(yīng)該有個(gè)明確的態(tài)度，允許還是禁止。

（二） 提高立法能力和立法質(zhì)量

由于地方立法是以前沒(méi)有的職能，所以要進(jìn)行立法，首先需要建立一個(gè)專門(mén)進(jìn)行立法的機(jī)構(gòu)，法制工作委員會(huì)組成人員的選拔要選用精通法律的人員，要有專業(yè)的素養(yǎng)，其次要申請(qǐng)相關(guān)經(jīng)費(fèi)，組成一個(gè)專業(yè)的立法機(jī)構(gòu)。

十八大四中全會(huì)指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！边@主要從兩方面來(lái)說(shuō)，專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐水平，立法隊(duì)伍的人才，首先要樹(shù)立正確的立法信仰，真正做到立法為了人民，為了百姓，不能有官本位思想，杜絕偏離社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法；還可以邀請(qǐng)委托社會(huì)上法律方面的權(quán)威人士學(xué)者進(jìn)行立法。實(shí)踐方面，最主要的就是要體察民情，了解百姓的需求，對(duì)于符合群眾利益又有立法必要的要在權(quán)限內(nèi)進(jìn)行立法，只有符合百姓利益的法律才是我國(guó)法治建設(shè)需要的法。

（三） 完善設(shè)區(qū)市的立法程序

我國(guó)對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法程序沒(méi)有做出規(guī)定，因此可以參照行政立法的程序來(lái)進(jìn)行。在相對(duì)較為重要的起草和審查過(guò)程中，要充分體現(xiàn)公民參與的重要性，出積極主動(dòng)舉行聽(tīng)證外，對(duì)于公民和相關(guān)組織申請(qǐng)聽(tīng)證也要重視。

具體而言，在起草時(shí)，可以通過(guò)論壇等形式征求群眾意見(jiàn)。此外，起草單位應(yīng)與其他密切相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。制定出來(lái)之后也要及時(shí)向社會(huì)公布，便于公眾了解?？傊?，立法要深入貫徹科學(xué)立法，民主立法這些原則，充分保障群眾的參與權(quán)，做到程序正當(dāng)，符合法律的要求。

（四） 做好對(duì)地方立法權(quán)的監(jiān)督

法律是否符合現(xiàn)狀，最后的備案監(jiān)督必不可少。這也是防止地方政府規(guī)章與上位法發(fā)生沖突的最后一道防線，是監(jiān)督地方政府是否在法定權(quán)限內(nèi)按照法定程序立法的關(guān)鍵，所以建立完備的操作性強(qiáng)的審查機(jī)制至關(guān)重要。

《立法法》的修改具有重要意義。它符合我國(guó)國(guó)情，是我國(guó)法治建設(shè)和發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是在起步階段，設(shè)區(qū)市的地方立法還存在很多問(wèn)題，這就要求我們堅(jiān)持正確的大方向，對(duì)于其中的一些小問(wèn)題逐步進(jìn)行完善，使地方立法真正發(fā)揮作用，積極推進(jìn)我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。

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